推进基层协商民主制度化

    李可福

    党的十八大报告提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断。在党的代表大会报告中这是第一次正式提出社会主义协商民主概念，标志着社会主义协商民主理论的正式确立。党的十八届三中全会进一步提出：“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。发展基层协商民主，符合我国国情，符合中国特色社会主义政治制度要求，对于充分调动基层群众参与基层经济社会发展事业的积极性具有十分重要的理论意义和现实意义。

    一、基层协商民主的丰富内涵及重要意义

    我国社会主义协商民主根植于中国民主政治的特色传统中，伴随中国共产党的民主实践，不断积累，深化认识，并积极借鉴西方“协商理论”的优秀成果而不断丰富和发展，从而形成了既体现人类社会民主发展的共性、又具有鲜明中国特色的丰富内涵和实现形式。

    （一）基层协商民主的丰富内涵

    基层协商民主内涵的基本理念是：1.协商主体的平等性。不同界别的参与主体是平等的、理性的、自由的、知情的，其行为一般不受先在权威的操纵、限制和影响；2.协商方式的协商性。协商主体主要是通过互动式的对话、讨论、商谈、辩论、谈判、沟通和审议等协商性方式参与政治生活，通过相互妥协达成理性共识；3.协商过程的公开性。协商性民主强调参与主体的知情性，在公开的场合就同一协商议题发表不同意见和理由；4.协商程序的建制化。协商主体之间要遵循一定的游戏规则，通过规范化、制度化的程序进行公开商议；5.协商结果的共识性。通过协商形式形成的决定或意见最终应为参与各方认同和遵循，还必须就所形成的政策和决定对社会有所交代，以提高民众对协商结果的认可程度，从而提升公共政策的政治合法性。

    （二）推进基层协商民主实践的重要意义

    1.推进基层协商民主是当前我国民主政治发展的必然要求。基层协商民主是实现人民群众当家作主的必然要求。习近平总书记指出，“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程”，“就是实现人民当家作主的过程”。通过基层协商民主这一渠道，让基层群众参与社会事务的监督管理，发挥基层群众的主体地位，激发群众的参与意识，这本身内涵着一切权力属于人民的民主政治核心要义；基层协商民主是实现权力行使正当性与合法化的有效途径。因为基层协商民主通过对话、讨论和沟通等形式开展协商，保证了权力行使体现最大多数群众的利益和愿望，实现了决策的民主化和公共性，使权力行使获取了最广泛的群众基础，坚实了权力行使的正当性与合法化；基层协商民主是多层制度化社会主义协商民主体系中最基础的层级。我国基层活动的广阔领域吸纳了占人口绝大部分的民主主体参与协商，是社会主义协商民主整体推进的基础环节。丰富多样的基层协商民主实践不仅能够处理好大量的基层管理事务，还可以获得有关社会热难点问题的更加全面、更加准确的信息，为推进协商民主广泛多层制度化的顶层设计奠定坚实的基础。

    2.推进基层协商民主是实现基层社会有效治理的政治保障。党的十八届三中全会指出，要“开展形式多样的基层民主协商”，“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”基层治理本质上是多元化主体之间的协调平衡，而基层协商民主本质上就是基层社会不同利益主体之间就共同性问题通过协商达成一致。基层协商民主实践不仅是基层社会治理主体多元化的保障，也是基层社会治理方式的迫切要求。

    3.推进基层协商民主实践为贯彻党的群众路线奠定政治基础。首先，在“从群众中来”这一环节当中，基层协商民主既能有效地聚合社团内公民的利益和价值主张，使聚合后的主张能真实地反映社团成员的理性要求，消除了感性因素和表达汇集障碍，又使利益或价值的聚合是程序化的。其次在“到群众中去”这一环节中，公共权威机构通过各种渠道与普通民众进行理性沟通和决策解释，在广泛的社会认同中推动公共决策的贯彻执行。群众及其社团监督着公共决策的执行，并程序性、散点式地及时反馈决策的执行情况，推动决策的顺利执行。“从群众中来”和“到群众中去”二者循环往复，推动着协商民主形式走向深入和完善。

    二、推进基层协商民主实践的完备条件

    我们党在革命、建设和改革每个重要的历史时期都在不断探索和实践协商民主的价值理念，形成了“联合革命”、“协商建国”、“合作治国”的逻辑轨迹，积累了丰富的统一战线理论成果和实践成果，再有，当前党中央又提出了依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略任务，这些都为协商民主政治建设准备了现实条件。

    （一）我国政治发展的现实条件为基层协商民主政治建设奠定了良好的社会基础

    随着市场经济的不断发展和社会阶层的继续分化，由于社会利益的分化而不断涌现出新的社会阶层和非政府组织。它们都有寻求自我利益的增益和价值的扩张的内在动力，这就对政治权威和政治体制提出了整合的挑战。但作为社会主义国家的终极目标价值高度一致性，社会各阶层对社会根本利益和核心价值原则具有很强的认同性，这为以协商反映各方意见、整合政治力量、达成社会共识提供了良好的利益和价值基础。而中国文化整体上的同质性和传统政治文化的“中庸主义”价值取向，又为当代中国以协商调节政治冲突、凝聚人心民力奠定了较好的政治心理和政治行为基础。

    （二）当代中国政治发展的基本理念的展开和实现需要以协商为取向的政治发展

    社会主义性质的政治发展内涵着一系列的基本理念，其中包括人民当家做主，健全和完善共产党的领导，民主政治的制度化和法制化，社会稳定是民主发展的前提，调动积极性是最大的政治等等。而人民当家作主不仅需要形式上的民主参与进行多数裁决，也需要以协商实现实质上的参与以达成理性共识；共产党领导的健全和完善既需要民主党派的民主监督，更需要人民以协商形式进行的连续的过程性的政治参与；民主政治的法律化的前提是法律是良法，体现了人民的公意，而公意的形成离不开民众既具有深度又具有广度的理性协商和理性交融；社会稳定来源于社会闲散力量和新生力量的有效政治整合，而以协商为导向的民主政治能够开启畅通的政治要求的表达渠道和进行有效的利益价值整合，从而维持生动活泼、安定有序的政治稳定局面。协商的过程性和连续性与协商层次的多样性和协商形式的多元性，能吸引广大公民的有效参与，使社会各组成部分的利益和价值都得到体现和维护，进而调动公民的积极性，参与各项公共事务。

    （三）统一战线现有的政治资源、社会资源和制度资源，有利于推动政治协商发展成为协商政治

    统一战线提供的政治资源主要包括共产党的领导，多党派的政治协商传统、高度的政治互信和政治认同，多元力量的政治整合，人民民主的发挥，决策的科学化和民主化等。其有利于构建协商政治所要求的平等的协商主体，有利于形成协商政治所要求的多元参与和多元力量的体制化、程序化整合，有利于形成了高度的政治认同，促进了政治的和谐，更加深了民主的深度，有效地发扬了人民民主。统一战线提供的社会资源主要包括了各种社会力量政治智慧的发挥、高度的社会团结、社会闲散力量的组织化、公私权力的逐渐分野和政治社会化引发的政治自治要求等。这些人士受政治协商参与激发，为公共事务的处理和大政方针的确立献计献策，既保证了公共事务的科学处理，又推动着社会主义民主政治建设的多元探索。

    三、推进基层协商民主制度化重要内容

    现行的民主协商政治体制是建立在自身制度尚不健全，以及竞争性民主发展滞后及制度缺失基础之上的，因此在诸多方面亟待完善，同时也为现实地在我国发展基层协商性民主政治提供了广阔的空间。

    （一）明确协商性民主的价值定位

    在改革开放前的历次政治运动中，政治协商方式往往被作为一种单纯的执政手段来强调，统一战线及多党合作和政治协商制度频遭破坏。“党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象不断滋长。”在现阶段的地方治理中也存在领导干部协商意识不强、形式化协商等现象。而协商性民主强调的是，在多元社会中政治参与主体能平等、自由地进行公共协商，不存在特殊成员或组织的利益具有凌驾于其他参与主体利益之上的优先性，参与各方的意见和建议能得到平等对待和重视，政治行为不受先在权威的抑制和掌控，彼此间主要依据“共善”的原则通过“公开说理”而赋予具有集体约束力的公共政策以政治合法性。

    （二）拓展协商主体的界别范围

    现阶段，我国的政治协商主要局限在党派之间，而国家与社会团体、行业组织、新兴利益群体及公民之间的协商机制尚不健全，协商渠道不畅通的现象客观存在，因此应在继续完善党际间协商制度的基础上建立健全正常的社会民主协商机制，加强国家与社会组织和公民之间、社会组织之间、公民与社会组织之间的民主协商，丰富协商内容和形式，在协商性民主的基础上建构国家与社会间的良性互动关系。

    （三）提高协商形式的制度化水平

    在加强人民政治协商会议制度化、程序化建设的同时，人大的立法、监督、审议重大事项等也都要通过制度化渠道广泛吸纳民意。在公共事务领域，对凡是与公民直接或间接利益相关性的决策，都应该重视民众及专家的直接参与，通过建制化的程序及方式进行广泛和深入的民主协商，促使公共决策真正做到公开化、民主化和科学化。健全和完善听证制度、公民批评和建议制度、民主监督制度、检举制度等，将这些制度作为实现协商性民主、扩大公民有序政治参与的法律机制和制度保障，规范民主协商会、民主座谈会等会议形式的程序和组织方式。

    （四）加强公共协商精神的文化培育

    在马克思主义指导下培育符合时代要求的理性妥协、相互沟通、尊重公共利益的公民意识，让人们学会用协商性民主的方式方法解决实际中的利益矛盾，建设具有宪政精神的公民文化。通过各种形式教育党员干部和行政领导树立协商性民主观念，主动、自觉地实行在广泛和充分协商基础上的民主决策、民主选举、民主管理、民主监督，不断提高民主执政的能力和水平。

    四、推进基层协商民主的保障机制

    要扎实有效地推进协商民主在基层的实践和发展，党委重视、制度规范是前提，明确重点、确保质量是关键，搭建平台、创新形式是载体，成果转化、有效落实是目的。

    （一）要制定可操作性的制度保障和法律约束

    目前，要努力加强党委、国家政权机关及其工作部门与政协履职的协商民主工作机制建设，提高其整体性、协调性、系统性，建立起党委、国家政权机关、政协联动的有效工作机制。同时，从中央到地方要通过法律形式，将协商民主是我国人民民主的重要形式及其渠道和人民政协作为协商民主重要渠道写入《宪法》，以及制定具体的协商民主的实体法、程序法等专门法律形式和地方性法规及工作制度，对协商民主乃至基层社会协商作出具体规定，增强基层协商民主可操作性的制度保障和法律约束。

    （二）要制定可操作性的协商机制和协商规程

    协商机制的主要内容应该包括：一是要明文规定协商主题。各级党委和政协组织每年必须要有明确的具有地方特色的协商议题和协商活动，明确规定哪些重大决策的出台、哪些重大项目的实施、哪些重要人事安排必须先经政协民主协商。二是要设计一套广开言路的民意畅通渠道。充分发挥新闻媒体、民间组织、社会团体等民意诉求机构的作用。三是要规范基层协商民主程序。对协商议题的提出、参与主体、议事规则、意见汇总、办理反馈等，应逐步加以规范，确保公民的有序政治参与。同时，在组织实施协商民主的过程中，应注重引入流程管理与控制，通过选题、定案、执行、评估四个环节，使得政协履职更具规范化和程序化，协商的实际效果也更理想。

    （三）要制定可操作性的协商制度与具体措施

    一是要完善协商议题的提出和确定制度，对协商议题由谁提出、由谁确定、以什么方式提出以及临时性协商议题等问题，作出针对性规定；二是要完善协商议题的通报制度，协商议题由谁通报协商主体、什么时间通报等问题要作出具体规定；三是要完善协商主体的知情制度，充分保障协商主体的知情权；四是要完善协商意见的反馈制度，要对协商意见反馈时间、效果等问题作出明确规定；五是要制定全面系统、具有指导性、操作性的评价监督制度，要把采纳政协建议、促进协商民主成果转化落实情况，纳入考核党委政府工作和政协工作目标之中。基层政协协商民主制度重点要对协商的主体、内容、形式、载体、程序、基本要求等给予“刚性”规定，建立协商主体之间的平等性、内容确定性、协商形式的多元化，协商程序的规范化。

    作者单位：中共重庆市合川区委党校

    责任编辑：宋英俊