我国公职律师制度研究
摘 要 我国在建设法治政府、法治国家过程中，公职律师制度作为一项重要的司法配套制度，受到专家学者的重视和关注，各地区也在不断探索，努力开展试点工作。然而从实际运行状况来看，公职律师工作存在许多突出问题，例如：缺乏法律保障、法律地位不明确、职能范围与有关部门交叉、管理制度混乱等， 需要进一步规范和完善。
关键词 公职律师 特色模式 域外经验
作者简介：范露怡，杭州电子科技大学，研究方向：法律。
中图分类号：D926.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.248
一、 引言
1993 年司法部在《关于深化律师工作改革的方案》中提出：“要在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍” ，我国公职律师制度处于萌芽时期。1994 年“公职律师”的概念首次在官方会议（司法厅座谈会议）上被提出，并要求试行，这属于破土时期。次年，以上海浦东新区的公职律师试点工作开展为开端，迈出了制度探索的一大步。为了明确这支新兴律师队伍成员的任职条件、权利和义务、监督管理等事项，2002年10月，司法部又发布了《关于进一步推动律师工作改革的若干意见》重要文件，使我国公职律师制度更加完善、有章可循。直至2014年10月召开的第十八届四中全会作出的《决定》中明确提出“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”，再一次让我们看到了公职律师在律师行业中是必不可少的组成部分，发展前景大有可为。 2016年6月，中共中央、国务院又发布了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，紧接着在2017年9月27日，宣布法律顾问和公职律师制度在我国正式建立。从概念提出、制度探索到试行、落实再到完善、建立，在这些中央文件出台的制度规定和政策、方针的指引下，不仅为公职律师制度的发展奠定基础，加快了我國公职律师发展速度，而且清晰地展现出制度从无到有、循序渐进的深层发展脉络。
虽然自公职律师制度被提出之日起20余年来，在全国各地尤其以北京、广州、上海、浙江等经济和法治相对发达的地区，进行了长期的试点工作和制度探索，也逐步形成了地方化特色模式，在试行过程中也制定了当地公职律师管理条例，不断进行制度探索和改良，例如：浙江模式、广州（广东）模式、厦门（福建）模式等，取得了较大的成效。但是，我国的公职律师制度毕竟属于舶来品，该制度的发展相比于法治发达国家仍然比较滞后，且在实际试点工作中也暴露出来了许多亟待解决的问题，因此我国需要通过借鉴其他国家和地区的经验，并立足本国国情，结合自身发展需要，完善我国公职律师制度，最终形成我国本土特色的公职律师制度。
二、我国公职律师制度的试点特色模式
我国公职律师制度特色地区试点模式比较图：
通过上表对我国特色的试点模式进行比较、分析，为公职律师制度在全国范围内的开展提供了借鉴的经验。
三、 我国公职律师制度存在的问题
我国公职律师制度目前发展较为缓慢，在立法和司法实践中还存在着一些问题。
（一）公职律师缺乏法律制度支撑
《律师法》中规定：“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。”同时规定“公务员不得兼任执业律师”， 在大多数试点地区都规定了公职律师的身份兼具公务员和社会执业律师，这其实是违背现行法律规定的，这也是公职律师地位得不到认可的原因之一，继而使得该有的权利无法得到保障，从而将会限制公职律师的发展。
（二）公职律师职责范围与相关部门重合
在《关于开展公职律师试点工作的意见》中规定，公职律师的职责范围为：“为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见；参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作；受委托调查和处理具体的法律事务；代理本级政府或部门参加诉讼、仲裁活动；为受援人提供法律援助；本级政府或部门的其他应由公职律师承担的工作。” 其中同各级政府内部法制办公室的工作职责重合度较大，这是目前最为突出的矛盾，除此之外也与法律援助律师、法律顾问等的职责范围有不同程度的交叉与重叠，继而有人认为，既然有了法制办，二者之间职能又有交叉，不如直接扩大法制办的职能，将其囊括公职律师的职责，节省因设立公职律师而造成的人、财、物的浪费，该矛盾的存在让人对公职律师建立的必要性存疑。
（三）公职律师制度管理机制混乱
大部分试点地区的公职律师身份具有双重性，但律师的行为规范与公务员的行为规范之间存在较大的差别，一个注重独立性，另一个注重服从性。这也使得他们在管理方式上也存在很大的差异，如果公职律师所任职的单位、司法行政机关、律协三方，不能明晰各自的管理范围，非常有可能会造成多头管理的情况存在，而且管理方式的宽紧程度也一定程度上会影响公职律师的独立性发展问题。
（四）公职律师工作原则不全面、特殊的权利、义务不具体
以权利为例，公职律师属于律师队伍，作为一名执业律师，其应当享有一般社会执业律师在办理法律事务时所享有的基本权利，如人身权利、财产权利、相关执业权利（阅卷权、调查取证权利等），除此之外，由于大部分公职律师还是公务员，应当享有一些特殊的权利，如：参与立法权、行政活动知情权、申请转化为社会律师权、申请辞职权等。
（五）公职律师激励保障措施和评价机制有待完善
目前，在公职律师制度建设中，由于缺乏对他们的准确、全面评价体系和标准，无法因人施策，此外，我国公职律师制度在激励措施上，各地方的层次水平高低不齐，一些试点地区所给予公职律师的工资、福利、待遇较低，所能提供的职位晋升机会少，发展空间狭隘，这与他们的社会地位不对称，与提供的劳动价值不成正比，无法保持他们工作的积极性，也不利于公职律师队伍的发展。
四、我国公职律师制度的完善
（一）赋予公职律师顶层法律地位
在法律地位上，我们可以在《律师法》中作出覆盖公职律师的修改，比如在性质、地位上涵盖公职律师特殊性特点，或者像军队律师那样单独成为其中的一章进行特别规定，并解决《律师法》与《公务员法》之间存在的矛盾条款，同时制定相关的配套法律法规及规章，为公职律师制度搭建顶层法律保障。
（二）明确公职律师职能范围
明确公职律师的职能范围、享有区别于社会执业律师、一般公务员的权利（例如参与立法权、申请辞职权、列席政府会议及发表意见权、直接转换为社会律师等权利）、义务（不得向社会从事有偿法律服务、保密义务、不得代理有利益冲突的案件等）及工作原则（相对独立原则、只议不决原则、回避原则、及时原则等），使现有的公职律师制度更加具体完善，为该制度提供有效的法律依据。
（三）创设科学的管理机制
完善公职律师管理机制，理顺队伍管理模式，明确公职律师所在单位、司法行政机关、律师协会的管理内容，三方各司其职，分工合作，共同进行管理。分工如下：
由司法行政机关全权负责管理公职律师任职资质条件审核、核发公职律师证、进行变更手续和离职管理等事项。
公职律师就职单位负责安排公职律师的具体业务和工作任务，对他们工资薪金、保障待遇、日常工作进行管理。
律师协会则负责一般的行业管理，由于公职律师也属于执业律师之一，必须加入律协，接受律协管理，进行定期培训、组织交流等。
（四）完善对公职律师的激励机制、惩戒机制
建立对公职律师全面的评价体系与考核标准，根据定期评价、年终考核结果，给予相应的物质、精神奖励或者惩戒决定。
在激励机制方面，解决编制不足的问题；为弥补与一般社会执业律师之间的收益差距，政府应当制定专门一类财政预算给予公职律师，提高他们的工资和福利，吸引更多优秀社会律师；担任公职律师一定年限并进行考核、评估后，可以转为公、检、法的内部人员。
由于公职律师自身身份的特殊性，惩戒力度自然应当高于社会执业律师，除了按照《律师法》中已有处罚机制，还应当参照《公务员法》的相关规定；建立问责制度，督促公职律师尽职尽责。
注释：
《司法部关于深化律师工作改革的方案》的通知（司发报[1993]044号）.
张哲.健全完善我国公职律师制度问题析论——以H省公职律师发展现状为视角.理论导刊.2017（8）.97-101.
韩大更.探析我国公职律师制度的构建模式.山东大学.2016.
沈恒斌.公职律师制度“厦门模式”探析.中国司法.2004（5）.55.
《律师法》第二条、第十一条.
《司法部关于开展公职律师试点工作意见》（2002年10月22日）.
参考文献：
[1]王进喜、程滔.政府律师.北京：北京大学出版社.2007.
[2]张鹏飞.政府律师制度研究.中国司法.2012（5）.
[3]吴少鹰.我国构建政府律师制度的思路与途径探究.中国司法.2006（4）.
[4]林莉珊.论我国公职律师制度之完善.广州大学.2016.
[5]金佳英.公职律师制度研究.浙江工商大学.2013.
[6]田爱华.我国公職律师制度问题研究.贵州大学.2016.
[7]钟卓.政府律师制度研究.长春理工大学.2010.
关键词 公职律师 特色模式 域外经验
作者简介：范露怡，杭州电子科技大学，研究方向：法律。
中图分类号：D926.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.248
一、 引言
1993 年司法部在《关于深化律师工作改革的方案》中提出：“要在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍” ，我国公职律师制度处于萌芽时期。1994 年“公职律师”的概念首次在官方会议（司法厅座谈会议）上被提出，并要求试行，这属于破土时期。次年，以上海浦东新区的公职律师试点工作开展为开端，迈出了制度探索的一大步。为了明确这支新兴律师队伍成员的任职条件、权利和义务、监督管理等事项，2002年10月，司法部又发布了《关于进一步推动律师工作改革的若干意见》重要文件，使我国公职律师制度更加完善、有章可循。直至2014年10月召开的第十八届四中全会作出的《决定》中明确提出“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”，再一次让我们看到了公职律师在律师行业中是必不可少的组成部分，发展前景大有可为。 2016年6月，中共中央、国务院又发布了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，紧接着在2017年9月27日，宣布法律顾问和公职律师制度在我国正式建立。从概念提出、制度探索到试行、落实再到完善、建立，在这些中央文件出台的制度规定和政策、方针的指引下，不仅为公职律师制度的发展奠定基础，加快了我國公职律师发展速度，而且清晰地展现出制度从无到有、循序渐进的深层发展脉络。
虽然自公职律师制度被提出之日起20余年来，在全国各地尤其以北京、广州、上海、浙江等经济和法治相对发达的地区，进行了长期的试点工作和制度探索，也逐步形成了地方化特色模式，在试行过程中也制定了当地公职律师管理条例，不断进行制度探索和改良，例如：浙江模式、广州（广东）模式、厦门（福建）模式等，取得了较大的成效。但是，我国的公职律师制度毕竟属于舶来品，该制度的发展相比于法治发达国家仍然比较滞后，且在实际试点工作中也暴露出来了许多亟待解决的问题，因此我国需要通过借鉴其他国家和地区的经验，并立足本国国情，结合自身发展需要，完善我国公职律师制度，最终形成我国本土特色的公职律师制度。
二、我国公职律师制度的试点特色模式
我国公职律师制度特色地区试点模式比较图：
通过上表对我国特色的试点模式进行比较、分析，为公职律师制度在全国范围内的开展提供了借鉴的经验。
三、 我国公职律师制度存在的问题
我国公职律师制度目前发展较为缓慢，在立法和司法实践中还存在着一些问题。
（一）公职律师缺乏法律制度支撑
《律师法》中规定：“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。”同时规定“公务员不得兼任执业律师”， 在大多数试点地区都规定了公职律师的身份兼具公务员和社会执业律师，这其实是违背现行法律规定的，这也是公职律师地位得不到认可的原因之一，继而使得该有的权利无法得到保障，从而将会限制公职律师的发展。
（二）公职律师职责范围与相关部门重合
在《关于开展公职律师试点工作的意见》中规定，公职律师的职责范围为：“为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见；参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作；受委托调查和处理具体的法律事务；代理本级政府或部门参加诉讼、仲裁活动；为受援人提供法律援助；本级政府或部门的其他应由公职律师承担的工作。” 其中同各级政府内部法制办公室的工作职责重合度较大，这是目前最为突出的矛盾，除此之外也与法律援助律师、法律顾问等的职责范围有不同程度的交叉与重叠，继而有人认为，既然有了法制办，二者之间职能又有交叉，不如直接扩大法制办的职能，将其囊括公职律师的职责，节省因设立公职律师而造成的人、财、物的浪费，该矛盾的存在让人对公职律师建立的必要性存疑。
（三）公职律师制度管理机制混乱
大部分试点地区的公职律师身份具有双重性，但律师的行为规范与公务员的行为规范之间存在较大的差别，一个注重独立性，另一个注重服从性。这也使得他们在管理方式上也存在很大的差异，如果公职律师所任职的单位、司法行政机关、律协三方，不能明晰各自的管理范围，非常有可能会造成多头管理的情况存在，而且管理方式的宽紧程度也一定程度上会影响公职律师的独立性发展问题。
（四）公职律师工作原则不全面、特殊的权利、义务不具体
以权利为例，公职律师属于律师队伍，作为一名执业律师，其应当享有一般社会执业律师在办理法律事务时所享有的基本权利，如人身权利、财产权利、相关执业权利（阅卷权、调查取证权利等），除此之外，由于大部分公职律师还是公务员，应当享有一些特殊的权利，如：参与立法权、行政活动知情权、申请转化为社会律师权、申请辞职权等。
（五）公职律师激励保障措施和评价机制有待完善
目前，在公职律师制度建设中，由于缺乏对他们的准确、全面评价体系和标准，无法因人施策，此外，我国公职律师制度在激励措施上，各地方的层次水平高低不齐，一些试点地区所给予公职律师的工资、福利、待遇较低，所能提供的职位晋升机会少，发展空间狭隘，这与他们的社会地位不对称，与提供的劳动价值不成正比，无法保持他们工作的积极性，也不利于公职律师队伍的发展。
四、我国公职律师制度的完善
（一）赋予公职律师顶层法律地位
在法律地位上，我们可以在《律师法》中作出覆盖公职律师的修改，比如在性质、地位上涵盖公职律师特殊性特点，或者像军队律师那样单独成为其中的一章进行特别规定，并解决《律师法》与《公务员法》之间存在的矛盾条款，同时制定相关的配套法律法规及规章，为公职律师制度搭建顶层法律保障。
（二）明确公职律师职能范围
明确公职律师的职能范围、享有区别于社会执业律师、一般公务员的权利（例如参与立法权、申请辞职权、列席政府会议及发表意见权、直接转换为社会律师等权利）、义务（不得向社会从事有偿法律服务、保密义务、不得代理有利益冲突的案件等）及工作原则（相对独立原则、只议不决原则、回避原则、及时原则等），使现有的公职律师制度更加具体完善，为该制度提供有效的法律依据。
（三）创设科学的管理机制
完善公职律师管理机制，理顺队伍管理模式，明确公职律师所在单位、司法行政机关、律师协会的管理内容，三方各司其职，分工合作，共同进行管理。分工如下：
由司法行政机关全权负责管理公职律师任职资质条件审核、核发公职律师证、进行变更手续和离职管理等事项。
公职律师就职单位负责安排公职律师的具体业务和工作任务，对他们工资薪金、保障待遇、日常工作进行管理。
律师协会则负责一般的行业管理，由于公职律师也属于执业律师之一，必须加入律协，接受律协管理，进行定期培训、组织交流等。
（四）完善对公职律师的激励机制、惩戒机制
建立对公职律师全面的评价体系与考核标准，根据定期评价、年终考核结果，给予相应的物质、精神奖励或者惩戒决定。
在激励机制方面，解决编制不足的问题；为弥补与一般社会执业律师之间的收益差距，政府应当制定专门一类财政预算给予公职律师，提高他们的工资和福利，吸引更多优秀社会律师；担任公职律师一定年限并进行考核、评估后，可以转为公、检、法的内部人员。
由于公职律师自身身份的特殊性，惩戒力度自然应当高于社会执业律师，除了按照《律师法》中已有处罚机制，还应当参照《公务员法》的相关规定；建立问责制度，督促公职律师尽职尽责。
注释：
《司法部关于深化律师工作改革的方案》的通知（司发报[1993]044号）.
张哲.健全完善我国公职律师制度问题析论——以H省公职律师发展现状为视角.理论导刊.2017（8）.97-101.
韩大更.探析我国公职律师制度的构建模式.山东大学.2016.
沈恒斌.公职律师制度“厦门模式”探析.中国司法.2004（5）.55.
《律师法》第二条、第十一条.
《司法部关于开展公职律师试点工作意见》（2002年10月22日）.
参考文献：
[1]王进喜、程滔.政府律师.北京：北京大学出版社.2007.
[2]张鹏飞.政府律师制度研究.中国司法.2012（5）.
[3]吴少鹰.我国构建政府律师制度的思路与途径探究.中国司法.2006（4）.
[4]林莉珊.论我国公职律师制度之完善.广州大学.2016.
[5]金佳英.公职律师制度研究.浙江工商大学.2013.
[6]田爱华.我国公職律师制度问题研究.贵州大学.2016.
[7]钟卓.政府律师制度研究.长春理工大学.2010.
