固定资产投资项目档案的前端控制

    熊瑶 原月

    摘要：固定资产投资项目档案的完整、准确、系统和安全是对项目档案质量的最基本要求，也是档案专项验收和项目竣工验收的前提。本文中笔者将前端控制思想引入项目档案管理，从思想观念、管理制度、工作模式、关键点把控、人才培养等方面提出具体建议，以期提升项目档案管理水平，确保项目档案质量。

    关键词：项目档案前端控制

    固定资产投资项目档案（以下简称项目档案）是指固定资产投资项目在提出、立项、设计、施工、竣工过程中，以及配套工艺设备仪器申购、研制、安装、调试和经费使用等活动中形成的具有保存价值的文字、图表、声像及其他形式的历史记录。它是项目建设工作的重要组成部分，更是项目竣工验收的必要条件。

    2006年，国家档案局印发的《重大建设项目档案验收方法》第四条明确规定“项目档案验收是项目竣工验收的重要组成部分。未经档案验收或档案验收不合格的项目，不得进行或通过项目的竣工验收”，从国家层面对项目档案验收做出了明确规定，奠定了项目档案在项目工作中的重要地位。实际工作中，固定资产投资项目资金投入大、周期长、专业多，档案形成周期长、数量大、难受控、门类复杂，项目档案管理步履维艰，档案质量差强人意。如何有效积累、科学管理项目档案，是项目档案工作亟须解决的难题。

    一、项目档案前端控制的含义

    前端控制思想由法国档案学者C·诺加雷提出，他指出“档案工作者要重新考虑他们在文件生命周期中进行干预的时机，甚至重新思考这种生命周期本身”。所谓“前端控制”，是指针对电子文件的管理，要从文件形成之时甚至形成之前就对文件形成一直到归档的整个过程通盘规划，把可能预先设定的管理功能纳入系统之中，并在文件形成和维护阶段进行监督。前端控制思想源于电子文件的产生，被称为“电子文件时代的新思维”，它要求档案工作者由只关注“后端”转而将注意力放到“前端”。这一思想同样适用于项目档案的管理。

    项目档案的前端控制，就是将档案管理工作介入节点前置到项目立项阶段，从项目文件形成之时甚至形成之前，就对整个项目文件从形成到归档的全过程进行全面规划与预先规范，对文件形成、积累、预立卷等过程进行实时跟踪监督和节点把控，确保项目档案质量。

    二、项目档案前端控制的必要性

    （一）前端控制是档案部门应履行的基本职责

    虽然前端控制思想是在电子文件时代被作为一种新的档案管理思维提出来的，但在《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）中早已有所体现。《实施办法》规定档案机构应“指导本单位文件、资料的形成、积累和归档工作”，要求档案机构将工作节点提前到文件形成之时，即对文件进行前期管控。《实施办法》明确地从国家法律层面将前端控制作为档案机构应履行的基本职责。

    （二）前端控制是项目档案管理的基本要求

    2002年，国家档案局印发的《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》中提出“项目文件的收集、整理、归档和项目档案的移交应与项目的立项准备、建设和竣工验收同步进行”，这种对项目文件的同步管理要求，是前端控制思想在项目档案管理中的体现，说明前端控制已成为项目档案管理工作的基本要求。

    （三）前端控制是确保项目档案质量的重要手段

    从文件生命周期理论和文件连续体理论看来，文件和档案是一个事物的两个不同阶段，前端控制对文件阶段进行管理，确保文件质量，为项目档案质量提供保障。固定资产投资项目从立项到竣工验收，建设周期长，人员变动频繁，文件易流失；参建单位多，文件管理标准不一；环节复杂，文件难管控等问题时有出现，这些直接影响着项目档案的质量，关乎项目的竣工验收。前端控制就是要在项目立项之前，通过明确各方职责，提出管理标准，紧抓关键节点，落实过程管控，确保项目档案质量。

    三、实施项目档案前端控制的具体举措

    （一）转变思想，将项目档案前端控制理念落到实处

    一是项目参建各方应充分认识到项目档案工作是确保项目验收必不可少的工作。只有项目档案验收通过，才能开展项目的竣工验收。档案是项目实施过程的原始记录，而非事后编写的材料，应将项目档案管理作为一项前瞻性工作，在项目前期就制定工作计划，对项目文件和档案管理工作进行全盘规划，规避管理漏洞与质量风险。

    二是档案人员要转变“重后端轻前端”的理念，将项目档案工作介入节点前移，突破档案工作置于后端被动接收、给什么收什么的传统模式，深入项目工作前线，主动掌握项目文件形成与运转的控制权，将工作重点由文件归档后的整理、保管等，向前期主动参与项目重要会议和关键节点，指导、监督和检查项目文件的形成、积累等方面转移。

    （二）建立健全管理制度体系，明确档案管理职责和标准要求

    单一的管理制度很难有效指导管理要求日益精细化的项目档案管理工作，需要建立一套管理制度标准体系，将前端控制思想融入体系建设。

    以笔者单位为例，将项目档案工作纳入法人责任、招投标、工程监理和合同管理等管理制度；制定《固定资产投资项目档案管理规定》，明确参建各方档案管理分工与职责，确定归档范围，提出归档要求，明确档案验收要求与流程，对项目档案中涉及的各门类档案，也按照管理标准加以规范。通过管理制度与标准的制定与执行，为前端控制提供制度依据与保障。

    （三）建立项目档案工作管理网络，加强全过程控制

    建设单位应建立完善的项目档案工作管理网络，对项目文件实施前端控制与全过程跟踪管理。成立項目档案工作领导小组，将档案工作纳入领导岗位职责，各文件形成单位负责人负责本单位产生的文件材料的收集与积累工作，档案部门负责对各单位的文件管理工作进行监督、检查、指导与考核。此外，以合同条款等具有约束力的方式，要求各参建方配备具有资料员资质的兼职档案员，建设一支以建设部门档案人员为主、各参建方资料员为辅的专、兼职档案人员队伍，对资料员实行一对多的管理要求与标准传达，统一口径、统一标准。

    （四）实行“三参加两检查一通报”，加强关键节点文件管控

    1.“三参加”是指档案人员参加合同评审会，将归档文件要求纳入设计、施工、监理、设备购置等合同专门条款，打破脸谱化同质化合同模板，通过源头控制，规范文件形成和交付要求；参加设备仪器（软件）开箱验收会，第一时间对装箱单、合格证、使用手册等随机文件进行审查，文件不全不签字，严格把控文件的齐全完备；参加单项验收评审会，对待审项目文件进行最终审核把关，对评审过程形成的重要文件进行收集，确保重点环节的文档受控。

    2.“两检查”是指对项目文件实行定期检查和随机抽检。按照项目实施阶段特点，制定检查计划，对各文件形成单位的预立卷工作进行定期检查，对项目建议书、可行性研究报告、初步设计审批和批复、招投标文件、竣工图、设备采购合同与环保、消防、安全、职业卫生等单项验收进行重点抽查，规范文件形成与积累流程，确保归档文件符合项目标准要求。

    3.“一通报”是指建立项目档案工作信息通报制度，将档案工作信息通报纳入项目会议议程，定期向项目组、档案工作领导小组、参建各方通报项目档案工作进展及定期检查、考核的结果，引起各方重视，监督问题整改。

    （五）加强项目档案人员能力的培养

    一是增加知识结构与知识储备的多元化。固定资产投资项目牵涉的专业广，除档案管理专业知识外，了解和熟悉招投标、建筑工程、外贸、仪器设备购置、财务、项目管理等相关知识与标准，是制定档案工作计划与标准要求，有效履行监督、指导与检查职责的前提。二是提升组织、沟通与协调能力。项目的组织、实施和管理是一项复杂的系统工程，档案人员从后端走到前期参与其中，组织制定工作计划，明确文件归档标准与要求，参加重要会议与节点活动，对参建单位文件形成、积累和预立卷工作进行现场监督、指导和检查，这些都需要档案人员具备出色的组织、沟通与协调能力。

    四、结语

    将前端控制理念引入固定资产投资项目档案管理工作，从项目立项阶段就对项目文件实施节点把控与全程跟踪管理，有利于规避项目档案管理风险，保证项目档案的完整、准确和系统性，有利于提升项目档案质量，最终确保项目档案和项目整体的顺利验收。

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    作者单位：1.中国人民大学信息资源管理学院；2.中国运载火箭技术研究院