新型城镇化背景下住宅小区治理模式创新研究
徐震+顾正锐
摘 要：住宅小区治理是社会治理的基础性工程。目前城镇住宅小区治理理念不清、治理结构不合理以及居民间疏离化严重影响了小区治理的现代化，解决治理中的问题，需要立足小区特点，以问题为导向，创新小区治理模式，推进小区治理现代化。
关键词：住宅小区；治理模式；参与合作
21世纪以来，随着城市空间规模不断扩大，城市人口不断增多，一处处住宅小区如雨后春笋拔地而起，在居民居住条件得到了根本改善的同时，助推了城镇化。由于诸多因素的影响，城镇小区治理水平参差不齐、一些住宅小区治理能力不足、治理方式陈旧滞后、治理碎片化等问题比较突出，对建构社会治理体系和治理能力现代化产生了不利影响。
1 住宅小区的类型及特征
考察住宅小区治理问题，首先需要根据实际情况对住宅小区形式进行类型划分和特征归纳，以便于制定科学可行的治理策略。
（一）单位小区
单位职工住宅小区，俗称为单位小区，单位小区主要是计划经济时期的产物，是我国市场化住房制度改革前形成的独特的住宅样态，本质上都是由城市企事业单位为解决本单位职工住房而建成的职工住宅小区。调查资料显示，就合肥主城区的情况看，这类小区主要集中在老城区。随着老城区改造更新的推进，许多单位小区被重新规划、拆迁重建。
单位小区的治理特征是，小区具体事务由单位或从属于单位的家属委员会管理。由于这类小区建设时间较长，规划标准低，其基础设施配套不全，社区管理制度滞后，社区组织体系不健全，社区治理资本匮乏，社区记忆断裂，小区治理陷入困境。
（二）拆迁安置小区
拆迁安置小区是在城市空间扩展过程中产生的一种特殊形态的住宅小区。这类小区主要是指在城镇化推进中城镇周边的农村土地被征用、村民居住空间被政府重新规划拆迁重建成一种住宅小区。进入21世纪以后，合肥城市建设速度加快，城市框架的快速延展，众多农村居住区被纳入城市空间，因此，一大批农村居住区被规划、拆迁和整合，形成了为数不少的拆迁安置小区。
拆迁安置小区的治理呈现出城乡二元特征，兼具农村村落居住区与城市小区治理的双重管理服务色彩，虽然这些小区在服务硬件设施上与城市商品房小区基本接轨，但其组织结构、资产形式、管理模式及居民的生活方式、思想观念仍然保留着农村的部分传统特征。随着新型城镇化的推进，这类小区要融入城市，可能要经历较长的转型期。
（三）商品房小区
商品房住宅小区，通常称为新型的城镇小区。这是一种以特定规划区域为地域特性、以业主购置的房屋及共有财产为共同利益、以建筑物区分所有权为法理基础、以居住生活为主要取向的新型的城镇住宅小区。即是说，目前的城镇商品房住宅小区“更加具备了社区的主要属性”。
商品房小区治理特征是，小区中既有政府的基层办事机构、居民自治性组织、基层党组织等具官方色彩的组织，也有 “物业公司”等商业性组织，还有居民自发组建的各种形式的社会组织，当然，小区内最基本也是最重要的主体还是小区居民。从治理功能上看，各类治理主体在治理过程中承担着不同职能，发挥着不同的作用。
2 住宅小区治理的问题及其成因
（一）治理理念模糊及治理目标不确定
小区治理作为城镇治理现代化的实践场域，需要适应社会发展的要求切实转变治理方式，而转变治理方式的前提条件是转变治理理念。实地调查发现，有些小区虽然其外观面貌非常现代化，但是其小区自治组织的治理理念依旧延存着传统的小区管理观念。
治理理论的核心思想强调在公共事务治理过程中，治理主体的多元化，治理程序的民主化，治理方式的协作化，也就是说，在公共事务治理实践中，治理主体本着平等协商的原则，共同积极参与，为社会公共事务出谋划策，以促进社会秩序的良性运行。如果治理理念的模糊将会导致治理目标不确定，缺失明确的治理目标的小区治理将会陷入混乱失序。
（二）治理结构不合理及治理效能低下
小区治理结构是小区治理的承载和平台，小区治理必须在治理结构的支持下才能运转。没有赖以支撑的治理结构，小区治理就失去了稳定基础。许多住宅小区治理结构不完善，不少住宅小区没有业主委员会，或者有业主委员会之名没有业主委员会之实，甚至有的社区居委会承担起业主委员会的职责。特别是一些回迁安置小区治理结构不合理问题更加凸显，物业管理公司、业主委员会、志愿者组织基本空缺，而且，小区治理基本上延续着村落聚居区的管理的结构模式。
治理结构的不合理导致的一个显著后果是小区治理功能难以发挥最优效率。小区治理中，各主体之间相互掣肘，导致了多元主体难以通过平等协商的方式进行合作治理，以至于多元主体的治理作用不能充分发挥，一旦出现矛盾冲突，没有有效化解矛盾冲突的机制。
（三）小区居民间的疏离化及治理创新意识缺乏
小区治理创新需要充分激发广大业主的共同参与热情，发挥业主们的智慧和力量。从目前情况看，大多数住宅小区居民间关系基本上呈现原子化的疏离状态，以至于在小区治理过程中很难激发出共同参与小区治理创新的热情。处于原子化疏离状态的小区居民很难形成凝聚力，也不可能为小区治理献良谋出良策。有些小区居民对小区公共事务比较冷淡，人虽住在小区，心不在小区，但是一旦遇到小区管理服务不到位，往往是牢骚抱怨，有的甚至采取过激行为。
3 构建城镇住宅小区治理新模式
（一）转变治理理念，以共建、共治、共享为原则，推动小区治理体系化
住宅小区是社会治理的微型场域，需要确立共生、共享、共治的治理理念。在小区治理中，应当确立共建理念，促成各治理主体之间认识到并重视彼此之间应实现并去实现共建关系，对保障各治理主体的权益均具有至关重要的意义。由于各主体各有所长也各有所短，因而在小区治理中扮演着不同的和不可或缺的角色，共同成为小区治理的重要载体和依托。从这个意义上说，在小区治理中坚持各治理主体间联动融合、开放共治，发挥各治理主体在社区治理中的作用，达成共同治理目标，并形成共享资源，彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构，将治理的成果更多更好地惠及各治理主体。
（二）建构小区治理的法规体系，搭建制度平台，推进小区治理法治化
小区治理法治化是推进城市社区治理体系和治理能力现代化的基础环节。随着新型城镇化的有序推进，切实保障小区治理和谐稳定，以法治思维和法治方式来治理小区具有非常重要意义。这既要做好顶层设计，也要进行中层规划，才能保障微观治理的可持续性。
因此，制定出台有关小区治理的相关法规，构建起小区治理的法规体系，以此来规范小区治理场域中各治理主体的行为，进一步建构和创新小区治理的制度化平台或交流机制，完善相关程序与环节；通过制度化建设保障协商合作治理结果的落实，以保障小区治理沿着有序稳定的轨道运行。
（三）优化治理结构，理顺治理主体间关系，推动小区治理精细化
推进小区治理创新，实现小区有效治理，需要有合理的治理结构作为基础。因此，小区治理应当以解决小区公共事务管理和公共服务职能在微观小区层面的落实为立足点，着眼于提高小区治理效率，理顺和规范小区组织体系各主体之间的关系，体现多元治理要求，激发各个主体治理创新的活力。
需要立足各类住宅小区的实际情况来科学设计小区治理结构，即是说，由于存在单位住宅小区、拆迁安置住宅小区和商品房住宅小区三种不同类型的小区，这三种类型小区中，其空间结构、居住的人群、生活习惯、文化价值观等都有很大的差异，因此在小区治理结构上也应有所不同。通过优化小区治理结构的职能配置、机构设置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的治理运行机制，理顺各治理主体间的关系，用机制再造流程、加强监督、提高小區治理效能。
摘 要：住宅小区治理是社会治理的基础性工程。目前城镇住宅小区治理理念不清、治理结构不合理以及居民间疏离化严重影响了小区治理的现代化，解决治理中的问题，需要立足小区特点，以问题为导向，创新小区治理模式，推进小区治理现代化。
关键词：住宅小区；治理模式；参与合作
21世纪以来，随着城市空间规模不断扩大，城市人口不断增多，一处处住宅小区如雨后春笋拔地而起，在居民居住条件得到了根本改善的同时，助推了城镇化。由于诸多因素的影响，城镇小区治理水平参差不齐、一些住宅小区治理能力不足、治理方式陈旧滞后、治理碎片化等问题比较突出，对建构社会治理体系和治理能力现代化产生了不利影响。
1 住宅小区的类型及特征
考察住宅小区治理问题，首先需要根据实际情况对住宅小区形式进行类型划分和特征归纳，以便于制定科学可行的治理策略。
（一）单位小区
单位职工住宅小区，俗称为单位小区，单位小区主要是计划经济时期的产物，是我国市场化住房制度改革前形成的独特的住宅样态，本质上都是由城市企事业单位为解决本单位职工住房而建成的职工住宅小区。调查资料显示，就合肥主城区的情况看，这类小区主要集中在老城区。随着老城区改造更新的推进，许多单位小区被重新规划、拆迁重建。
单位小区的治理特征是，小区具体事务由单位或从属于单位的家属委员会管理。由于这类小区建设时间较长，规划标准低，其基础设施配套不全，社区管理制度滞后，社区组织体系不健全，社区治理资本匮乏，社区记忆断裂，小区治理陷入困境。
（二）拆迁安置小区
拆迁安置小区是在城市空间扩展过程中产生的一种特殊形态的住宅小区。这类小区主要是指在城镇化推进中城镇周边的农村土地被征用、村民居住空间被政府重新规划拆迁重建成一种住宅小区。进入21世纪以后，合肥城市建设速度加快，城市框架的快速延展，众多农村居住区被纳入城市空间，因此，一大批农村居住区被规划、拆迁和整合，形成了为数不少的拆迁安置小区。
拆迁安置小区的治理呈现出城乡二元特征，兼具农村村落居住区与城市小区治理的双重管理服务色彩，虽然这些小区在服务硬件设施上与城市商品房小区基本接轨，但其组织结构、资产形式、管理模式及居民的生活方式、思想观念仍然保留着农村的部分传统特征。随着新型城镇化的推进，这类小区要融入城市，可能要经历较长的转型期。
（三）商品房小区
商品房住宅小区，通常称为新型的城镇小区。这是一种以特定规划区域为地域特性、以业主购置的房屋及共有财产为共同利益、以建筑物区分所有权为法理基础、以居住生活为主要取向的新型的城镇住宅小区。即是说，目前的城镇商品房住宅小区“更加具备了社区的主要属性”。
商品房小区治理特征是，小区中既有政府的基层办事机构、居民自治性组织、基层党组织等具官方色彩的组织，也有 “物业公司”等商业性组织，还有居民自发组建的各种形式的社会组织，当然，小区内最基本也是最重要的主体还是小区居民。从治理功能上看，各类治理主体在治理过程中承担着不同职能，发挥着不同的作用。
2 住宅小区治理的问题及其成因
（一）治理理念模糊及治理目标不确定
小区治理作为城镇治理现代化的实践场域，需要适应社会发展的要求切实转变治理方式，而转变治理方式的前提条件是转变治理理念。实地调查发现，有些小区虽然其外观面貌非常现代化，但是其小区自治组织的治理理念依旧延存着传统的小区管理观念。
治理理论的核心思想强调在公共事务治理过程中，治理主体的多元化，治理程序的民主化，治理方式的协作化，也就是说，在公共事务治理实践中，治理主体本着平等协商的原则，共同积极参与，为社会公共事务出谋划策，以促进社会秩序的良性运行。如果治理理念的模糊将会导致治理目标不确定，缺失明确的治理目标的小区治理将会陷入混乱失序。
（二）治理结构不合理及治理效能低下
小区治理结构是小区治理的承载和平台，小区治理必须在治理结构的支持下才能运转。没有赖以支撑的治理结构，小区治理就失去了稳定基础。许多住宅小区治理结构不完善，不少住宅小区没有业主委员会，或者有业主委员会之名没有业主委员会之实，甚至有的社区居委会承担起业主委员会的职责。特别是一些回迁安置小区治理结构不合理问题更加凸显，物业管理公司、业主委员会、志愿者组织基本空缺，而且，小区治理基本上延续着村落聚居区的管理的结构模式。
治理结构的不合理导致的一个显著后果是小区治理功能难以发挥最优效率。小区治理中，各主体之间相互掣肘，导致了多元主体难以通过平等协商的方式进行合作治理，以至于多元主体的治理作用不能充分发挥，一旦出现矛盾冲突，没有有效化解矛盾冲突的机制。
（三）小区居民间的疏离化及治理创新意识缺乏
小区治理创新需要充分激发广大业主的共同参与热情，发挥业主们的智慧和力量。从目前情况看，大多数住宅小区居民间关系基本上呈现原子化的疏离状态，以至于在小区治理过程中很难激发出共同参与小区治理创新的热情。处于原子化疏离状态的小区居民很难形成凝聚力，也不可能为小区治理献良谋出良策。有些小区居民对小区公共事务比较冷淡，人虽住在小区，心不在小区，但是一旦遇到小区管理服务不到位，往往是牢骚抱怨，有的甚至采取过激行为。
3 构建城镇住宅小区治理新模式
（一）转变治理理念，以共建、共治、共享为原则，推动小区治理体系化
住宅小区是社会治理的微型场域，需要确立共生、共享、共治的治理理念。在小区治理中，应当确立共建理念，促成各治理主体之间认识到并重视彼此之间应实现并去实现共建关系，对保障各治理主体的权益均具有至关重要的意义。由于各主体各有所长也各有所短，因而在小区治理中扮演着不同的和不可或缺的角色，共同成为小区治理的重要载体和依托。从这个意义上说，在小区治理中坚持各治理主体间联动融合、开放共治，发挥各治理主体在社区治理中的作用，达成共同治理目标，并形成共享资源，彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构，将治理的成果更多更好地惠及各治理主体。
（二）建构小区治理的法规体系，搭建制度平台，推进小区治理法治化
小区治理法治化是推进城市社区治理体系和治理能力现代化的基础环节。随着新型城镇化的有序推进，切实保障小区治理和谐稳定，以法治思维和法治方式来治理小区具有非常重要意义。这既要做好顶层设计，也要进行中层规划，才能保障微观治理的可持续性。
因此，制定出台有关小区治理的相关法规，构建起小区治理的法规体系，以此来规范小区治理场域中各治理主体的行为，进一步建构和创新小区治理的制度化平台或交流机制，完善相关程序与环节；通过制度化建设保障协商合作治理结果的落实，以保障小区治理沿着有序稳定的轨道运行。
（三）优化治理结构，理顺治理主体间关系，推动小区治理精细化
推进小区治理创新，实现小区有效治理，需要有合理的治理结构作为基础。因此，小区治理应当以解决小区公共事务管理和公共服务职能在微观小区层面的落实为立足点，着眼于提高小区治理效率，理顺和规范小区组织体系各主体之间的关系，体现多元治理要求，激发各个主体治理创新的活力。
需要立足各类住宅小区的实际情况来科学设计小区治理结构，即是说，由于存在单位住宅小区、拆迁安置住宅小区和商品房住宅小区三种不同类型的小区，这三种类型小区中，其空间结构、居住的人群、生活习惯、文化价值观等都有很大的差异，因此在小区治理结构上也应有所不同。通过优化小区治理结构的职能配置、机构设置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的治理运行机制，理顺各治理主体间的关系，用机制再造流程、加强监督、提高小區治理效能。
