关于实施森林质量精准提升工程的对策建议
程金丹 尤森 陈程 李武 刘恒贵
摘 要： 全面实施森林质量精准提升工程，是国家林业部门学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，牢固树立新发展理念，以构建“健康稳定优质高效”的森林生态系统为目标的新的林业生态工程。本文以咸宁为例，分析了工程实施的有利条件和有关要求，并结合区域发展实际在科学规划、精心组织、规范运作、严格管理等方面提出了若干建议。
关键词： 森林质量；提升工程；对策
中图分类号：S791.27 文献标识码：A 文章编号：1004-3020（2018）01-0077-03
咸宁是全国森林质量精准提升工程的十八个试点城市之一。为更好地推进该工程的咸宁实施，课题组根据市政府咨询委员会的要求，邀请市政府政研室、市林业局、市林科院等单位相关人员，于2017年8月至9月，先后赴江西赣州、贵州铜仁等地开展了调研。现结合咸宁市实际，提出相关建议，供决策参考。
1 吃透上级精神，把握发展机遇
1.1 明确区域发展定位
党的十八届五中全会强调，实现“十三五”目标，必须牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。对林业来说，绿色发展是重中之重，必须解决好人与自然和谐共生问题。在全国《林业发展“十三五”规划》的“一圈三区五带”布局中，湖北属于长江（经济带）生态涵养带[1]。国家和省委、省政府狠抓长江生态大保护，支持在幕阜山、大别山、武陵山、秦巴山创建国家生态文明试验区[2]，咸宁市委、市政府提出打造中国中部“绿心”和国际生态城市的目标[3]，与上级规划和要求、与自身优势和特色高度契合。全市林业部门必须围绕这个总目标，来展开、谋划和推进。
1.2 突出森林生态保护
林业是生态文明建设的主战场，要着力提高森林质量，堅持保护优先、自然修复为主，坚持数量质量并重、质量优先，坚持封山育林、人工造林并举；重视提升森林组成、结构、功能，宜封则封、宜造则造，宜林则林、宜灌则灌[4]。近期国家拨巨款投入林业发展的初衷就是要迅速提高试点地区的森林质量、增强生态防护功能。咸宁森林资源总量在省内位居前列，但有绿无林、有林无树、有树无材的现象并非少见。课题组沿途观看湖南、江西的山林后，深感咸宁的的森林覆盖率和林分质量还有较大差距。建设生态咸宁首先离不开林业，必须全力实施森林质量精准提升工程，尤其是重点地区的林分急需提档升级。
1.3 兼顾绿色产业发展
长江生态涵养带主攻方向是加快保护与修复沿江生态系统，建设沿江绿色生态廊道，实施长江防护林体系建设、沿江重要湿地保护、退耕退垸还湖还湿还林等重大生态修复工程。同时，在不造成生态破坏的前提下，大力发展森林旅游、林下经济和建设木竹产品加工园区。省十一次党代会提出，支持咸宁、鄂州、随州、恩施建设成为特色产业增长极。那么，壮大林业特色产业成为咸宁经济发展的一大重要任务。林业部门的工作重点将转向自然生态修复、森林质量提升和森林资源综合利用。森林质量精准提升工程建设资金用在林分新造、改造上还有节余，正好可解决林业二、三产业的资金短缺难题，推进一、二、三产业融合发展，把楠竹、油茶、桂花、森林旅游等林业特色品牌做大做强。
2 用好政策红利，创新投资方式
2.1 积极争取支持
咸宁被列为森林质量精准提升工程试点单位，实为国家和省林业主管部门送给该市的大礼包。一是资金总额巨大。据统计，2002年至2007年咸宁第一轮退耕还林工程国家累计投入8亿元。而未来五年，国家对咸宁森林质量精准提升工程的总投入可达60亿元。二是单位投入充足。原来的林业项目或工程，不但未列支间接费用，连直接费用也是差额预算，国家对林业的投入多为补贴性质。而森林质量精准提升工程建设资金将足额预算，过去因资金不足带来的挤占办公经费、项目交叉重叠、建设成效打折等问题将得以破解，主管部门和施工单位可全身心投入工程建设。三是贷款利息优惠。该工程建设投资除中央财政补贴外，主要是国家开发银行或农业开发银行的政策性贷款，利息较低，还有补贴，还款宽限期长。只要全市上下齐努力，积极做好具体项目的设计、立项、施工，将为咸宁绿色崛起提供新一轮的发展机遇和强有力的资金支持。
2.2 加强分类调控
从国家支持林业发展的情况来看，投资方式现有四种类型：一是财政贴息，即中央和地方财政对业主的银行贷款给予利息补贴；二是财政补助，即中央和地方财政对业主的项目投资给予部分的无偿支持；三是财政贴补，即中央和地方财政既对业主的银行贷款给予利息补贴，又对业主的项目投资给予部分的无偿支持；四是财政兜底，即中央和地方财政对业主的项目投资给予全额的无偿支持。根据咸宁林业的实际，显然森林质量精准提升工程的实施适于采用财政贴补和财政兜底两种模式，并且应按财政贴补占大头、财政兜底占小头的原则进行总量控制。
建议采用财政贴补模式的领域。
（1）珍贵树种的大径材培育；
（2）杉木、意杨等中小径材培育；
（3）油茶等特色经济林培育；
（4）立地条件较好的低产低效林改造；
（5）立地条件较好的商品林抚育管理；
（6）用于商品林建设的种苗培育；
（7）木竹产品加工项目；
（8）林下经济或森林旅游开发等。
建议采用财政兜底模式的领域。
（1）生态地位重要的荒山造林或山体修复；
（2）立地条件较差的生态林补植和抚育管理；
（3）林区道路建设或行政区域范围内主要道路或重点路段的通道绿化，特别是有近期开发利用前途的国家级或省级森林公园、湿地公园、自然保护区的基础设施建设；
（4）重点区域的城镇绿化；
（5）用于生态林建设的种苗培育；
（6）政府鼓励发展的木竹产品加工园区或林特产品交易市场的基础设施建设；
（7）山区扶贫点的林业建设；
（8）危及本地区森林公共安全的特大病虫灾害防治和森林火灾扑救等。
3 集聚社会力量，优选承贷主体
3.1 启用PPP模式
PPP又称公私合营，是指政府公共部门与社会团体之间建立“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴关系，提供公共产品或公共服务的一种新型的项目融资方式。此模式的好处：一是减轻政府的财政负担，二是减小社会主体的投资风险，三是节约项目建设和经营成本，四是提高公共产品或公共服务的质量。按照项目是否有收益及收益是否实现投资成本的全覆盖，发改投资[2014]2724号文将公益性项目分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目三类[5]。国办发[2015]42号文已将林业划入PPP范围。因此森林质量精准提升工程主要实行PPP模式，并采用准经营性项目和非经营性项目这两个类型。
《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017] 87号文件）出台后，“国家的钱不用白不用，用了不需还”将成为过去时。该文明确规定，政府购买服务实行负面清单管理和“先预算后购买”，融资主体是政府购买服务的承接主体，而不是政府。但从咸宁生态建设的实际需要出发，建议将森林质量精准提升工程中采用财政兜底模式的政策性贷款，作为政府购买工程禁止性规定的例外来处理。
3.2 优先保障放贷
对于PPP模式来说，项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。实施主体无论是国有单位，还是私有企业或个人，抵押资产和良好信誉是还贷的基本保证。为减少呆死帐发生概率、减轻政府财政压力，确保建设资金运行平稳，务必在选准承贷主体上下功夫。一是坚持在同等条件下，按国有主体优先、龙头企业优先的原则进行实际操作。二是最大程度地利用现有建设成果，可借鉴赣州市低产低效林改造项目“先改后補”、铜仁市林业生态工程建设“先建后补”的作法，将近一年已完成的营造林面积或建设项目纳入森林质量精准提升工程的实施范围。
建议森林质量精准提升工程的投资向以下几类主体倾斜：
（1）产权清晰、改革到位的国有林场。
（2）经济实力和技术实力较强的其他国有林业生产单位或经营企业。
（3）具有较大规模和较好经营状况的个体林场、林业专业合作社、林业专业大户。
（4）林业产业化重点龙头企业。
（5）经营状况和信誉度好的私有或混合型的林业生产或加工企业。
（6）有积极性、有经济实力的非林业企业。
4 成立专业公司，实施绩效管理
4.1 搭建运作平台
为进一步契合国家林业发展战略，及时组建“咸宁市绿色产业投资有限公司”（简称“绿投”公司），具体负责森林质量精准提升工程在咸宁的实施。按现代企业制度，建立党委会、董事会、监事会，实行党委领导下的总经理（董事长）负责制。科学配置内设工作机构，并有必要成立勘察设计、绿化施工、工程监理等专业子公司。合理确定“绿投”公司职员与薪酬，除市委组织部任命人员外，全部实行合同制管理。为有效对接林业全面发展和公司业务发展，“绿投”公司要同时接受市政府国资委的监督管理和市林业局的业务指导，与县市区政府及其林业主管部门也要建立紧密的工作联系，确保投资项目的生根落地。
4.2 实行目标管理
《咸宁市林业发展“十三五”规划》有“3个3”的主要指标，即森林覆盖率提升3个百分点（由49%增至52%以上）、亩平蓄积提高到3 m3（基数2.3 m3）、林业总产值达到300亿元（基数120亿元）。未来几年，必须围绕这三大指标实施好森林质量精准提升工程。一是探索森林资源培育增长机制，看“绿投”公司为提升咸宁森林覆盖率、活立木蓄积量、林地产出量等主要指标的贡献份额；二是探索森林资源利用增长机制，看“绿投”公司为发展咸宁竹产业、油茶产业、森林旅游业等林业特色产业的贡献份额；三是建立资本运作的考核机制，对“绿投”公司的资产负债率、还贷率、周转期等金融指标作科学设定，严格考评，确保项目资金用出效益、用得安全。
摘 要： 全面实施森林质量精准提升工程，是国家林业部门学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，牢固树立新发展理念，以构建“健康稳定优质高效”的森林生态系统为目标的新的林业生态工程。本文以咸宁为例，分析了工程实施的有利条件和有关要求，并结合区域发展实际在科学规划、精心组织、规范运作、严格管理等方面提出了若干建议。
关键词： 森林质量；提升工程；对策
中图分类号：S791.27 文献标识码：A 文章编号：1004-3020（2018）01-0077-03
咸宁是全国森林质量精准提升工程的十八个试点城市之一。为更好地推进该工程的咸宁实施，课题组根据市政府咨询委员会的要求，邀请市政府政研室、市林业局、市林科院等单位相关人员，于2017年8月至9月，先后赴江西赣州、贵州铜仁等地开展了调研。现结合咸宁市实际，提出相关建议，供决策参考。
1 吃透上级精神，把握发展机遇
1.1 明确区域发展定位
党的十八届五中全会强调，实现“十三五”目标，必须牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。对林业来说，绿色发展是重中之重，必须解决好人与自然和谐共生问题。在全国《林业发展“十三五”规划》的“一圈三区五带”布局中，湖北属于长江（经济带）生态涵养带[1]。国家和省委、省政府狠抓长江生态大保护，支持在幕阜山、大别山、武陵山、秦巴山创建国家生态文明试验区[2]，咸宁市委、市政府提出打造中国中部“绿心”和国际生态城市的目标[3]，与上级规划和要求、与自身优势和特色高度契合。全市林业部门必须围绕这个总目标，来展开、谋划和推进。
1.2 突出森林生态保护
林业是生态文明建设的主战场，要着力提高森林质量，堅持保护优先、自然修复为主，坚持数量质量并重、质量优先，坚持封山育林、人工造林并举；重视提升森林组成、结构、功能，宜封则封、宜造则造，宜林则林、宜灌则灌[4]。近期国家拨巨款投入林业发展的初衷就是要迅速提高试点地区的森林质量、增强生态防护功能。咸宁森林资源总量在省内位居前列，但有绿无林、有林无树、有树无材的现象并非少见。课题组沿途观看湖南、江西的山林后，深感咸宁的的森林覆盖率和林分质量还有较大差距。建设生态咸宁首先离不开林业，必须全力实施森林质量精准提升工程，尤其是重点地区的林分急需提档升级。
1.3 兼顾绿色产业发展
长江生态涵养带主攻方向是加快保护与修复沿江生态系统，建设沿江绿色生态廊道，实施长江防护林体系建设、沿江重要湿地保护、退耕退垸还湖还湿还林等重大生态修复工程。同时，在不造成生态破坏的前提下，大力发展森林旅游、林下经济和建设木竹产品加工园区。省十一次党代会提出，支持咸宁、鄂州、随州、恩施建设成为特色产业增长极。那么，壮大林业特色产业成为咸宁经济发展的一大重要任务。林业部门的工作重点将转向自然生态修复、森林质量提升和森林资源综合利用。森林质量精准提升工程建设资金用在林分新造、改造上还有节余，正好可解决林业二、三产业的资金短缺难题，推进一、二、三产业融合发展，把楠竹、油茶、桂花、森林旅游等林业特色品牌做大做强。
2 用好政策红利，创新投资方式
2.1 积极争取支持
咸宁被列为森林质量精准提升工程试点单位，实为国家和省林业主管部门送给该市的大礼包。一是资金总额巨大。据统计，2002年至2007年咸宁第一轮退耕还林工程国家累计投入8亿元。而未来五年，国家对咸宁森林质量精准提升工程的总投入可达60亿元。二是单位投入充足。原来的林业项目或工程，不但未列支间接费用，连直接费用也是差额预算，国家对林业的投入多为补贴性质。而森林质量精准提升工程建设资金将足额预算，过去因资金不足带来的挤占办公经费、项目交叉重叠、建设成效打折等问题将得以破解，主管部门和施工单位可全身心投入工程建设。三是贷款利息优惠。该工程建设投资除中央财政补贴外，主要是国家开发银行或农业开发银行的政策性贷款，利息较低，还有补贴，还款宽限期长。只要全市上下齐努力，积极做好具体项目的设计、立项、施工，将为咸宁绿色崛起提供新一轮的发展机遇和强有力的资金支持。
2.2 加强分类调控
从国家支持林业发展的情况来看，投资方式现有四种类型：一是财政贴息，即中央和地方财政对业主的银行贷款给予利息补贴；二是财政补助，即中央和地方财政对业主的项目投资给予部分的无偿支持；三是财政贴补，即中央和地方财政既对业主的银行贷款给予利息补贴，又对业主的项目投资给予部分的无偿支持；四是财政兜底，即中央和地方财政对业主的项目投资给予全额的无偿支持。根据咸宁林业的实际，显然森林质量精准提升工程的实施适于采用财政贴补和财政兜底两种模式，并且应按财政贴补占大头、财政兜底占小头的原则进行总量控制。
建议采用财政贴补模式的领域。
（1）珍贵树种的大径材培育；
（2）杉木、意杨等中小径材培育；
（3）油茶等特色经济林培育；
（4）立地条件较好的低产低效林改造；
（5）立地条件较好的商品林抚育管理；
（6）用于商品林建设的种苗培育；
（7）木竹产品加工项目；
（8）林下经济或森林旅游开发等。
建议采用财政兜底模式的领域。
（1）生态地位重要的荒山造林或山体修复；
（2）立地条件较差的生态林补植和抚育管理；
（3）林区道路建设或行政区域范围内主要道路或重点路段的通道绿化，特别是有近期开发利用前途的国家级或省级森林公园、湿地公园、自然保护区的基础设施建设；
（4）重点区域的城镇绿化；
（5）用于生态林建设的种苗培育；
（6）政府鼓励发展的木竹产品加工园区或林特产品交易市场的基础设施建设；
（7）山区扶贫点的林业建设；
（8）危及本地区森林公共安全的特大病虫灾害防治和森林火灾扑救等。
3 集聚社会力量，优选承贷主体
3.1 启用PPP模式
PPP又称公私合营，是指政府公共部门与社会团体之间建立“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴关系，提供公共产品或公共服务的一种新型的项目融资方式。此模式的好处：一是减轻政府的财政负担，二是减小社会主体的投资风险，三是节约项目建设和经营成本，四是提高公共产品或公共服务的质量。按照项目是否有收益及收益是否实现投资成本的全覆盖，发改投资[2014]2724号文将公益性项目分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目三类[5]。国办发[2015]42号文已将林业划入PPP范围。因此森林质量精准提升工程主要实行PPP模式，并采用准经营性项目和非经营性项目这两个类型。
《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017] 87号文件）出台后，“国家的钱不用白不用，用了不需还”将成为过去时。该文明确规定，政府购买服务实行负面清单管理和“先预算后购买”，融资主体是政府购买服务的承接主体，而不是政府。但从咸宁生态建设的实际需要出发，建议将森林质量精准提升工程中采用财政兜底模式的政策性贷款，作为政府购买工程禁止性规定的例外来处理。
3.2 优先保障放贷
对于PPP模式来说，项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。实施主体无论是国有单位，还是私有企业或个人，抵押资产和良好信誉是还贷的基本保证。为减少呆死帐发生概率、减轻政府财政压力，确保建设资金运行平稳，务必在选准承贷主体上下功夫。一是坚持在同等条件下，按国有主体优先、龙头企业优先的原则进行实际操作。二是最大程度地利用现有建设成果，可借鉴赣州市低产低效林改造项目“先改后補”、铜仁市林业生态工程建设“先建后补”的作法，将近一年已完成的营造林面积或建设项目纳入森林质量精准提升工程的实施范围。
建议森林质量精准提升工程的投资向以下几类主体倾斜：
（1）产权清晰、改革到位的国有林场。
（2）经济实力和技术实力较强的其他国有林业生产单位或经营企业。
（3）具有较大规模和较好经营状况的个体林场、林业专业合作社、林业专业大户。
（4）林业产业化重点龙头企业。
（5）经营状况和信誉度好的私有或混合型的林业生产或加工企业。
（6）有积极性、有经济实力的非林业企业。
4 成立专业公司，实施绩效管理
4.1 搭建运作平台
为进一步契合国家林业发展战略，及时组建“咸宁市绿色产业投资有限公司”（简称“绿投”公司），具体负责森林质量精准提升工程在咸宁的实施。按现代企业制度，建立党委会、董事会、监事会，实行党委领导下的总经理（董事长）负责制。科学配置内设工作机构，并有必要成立勘察设计、绿化施工、工程监理等专业子公司。合理确定“绿投”公司职员与薪酬，除市委组织部任命人员外，全部实行合同制管理。为有效对接林业全面发展和公司业务发展，“绿投”公司要同时接受市政府国资委的监督管理和市林业局的业务指导，与县市区政府及其林业主管部门也要建立紧密的工作联系，确保投资项目的生根落地。
4.2 实行目标管理
《咸宁市林业发展“十三五”规划》有“3个3”的主要指标，即森林覆盖率提升3个百分点（由49%增至52%以上）、亩平蓄积提高到3 m3（基数2.3 m3）、林业总产值达到300亿元（基数120亿元）。未来几年，必须围绕这三大指标实施好森林质量精准提升工程。一是探索森林资源培育增长机制，看“绿投”公司为提升咸宁森林覆盖率、活立木蓄积量、林地产出量等主要指标的贡献份额；二是探索森林资源利用增长机制，看“绿投”公司为发展咸宁竹产业、油茶产业、森林旅游业等林业特色产业的贡献份额；三是建立资本运作的考核机制，对“绿投”公司的资产负债率、还贷率、周转期等金融指标作科学设定，严格考评，确保项目资金用出效益、用得安全。
