建设法治中国的改革路线
迟福林
编者按：
中共十八届四中全会研究了全面推进依法治国的若干重大问题，为全面建设法治中国制定了行动纲领。正确理解这一重大举措的战略意义，探究实现依法治国战略目标的途径和方法，将是今后一个时期社会各界的共同任务。到2020年的未来6年，是我国全面深化改革、实现国家治理体系和治理能力现代化的关键时期。实现国家治理体系和治理能力现代化，重中之重是在建设法治中国上取得决定性成果。在这个特定背景下，十八届四中全会提出全面依法治国的总体目标和重大任务，提出建设法治中国的许多新观点、新举措，这是走向法治中国的路线图和行动纲领。全面深化改革，形成建设法治中国的改革行动方案，对于实现国家的长治久安，对于经济社会发展再续“辉煌30年”具有决定性影响。
以全面深化改革形成依法治国的推动力
十八届四中全会提出依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。要实现依法治国的总目标，根本途径和根本动力在于全面深化改革。
全面推进依法治国，是改革开放36年历史经验的科学总结。改革开放的实践经验表明，法治是转型发展时期治国理政的基本方式。我国在这个问题上既有历史教训，也有历史经验。对此，邓小平曾明确指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”面对新形势、新任务，十八届四中全会确立了依法治国的基本原则和行动路线，这是对改革开放实践经验的科学总结，是新时期治国理政的行动纲领，是建设现代化国家的一面大旗，是新形势下提升党的执政能力和执政水平的突出亮点。
全面深化改革是实现依法治国的根本动力。我国进入改革发展新阶段，全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力现代化。国内外经验表明，法治是国家治理现代化的重要标志，没有法治就没有现代化的国家治理。从我国的基本国情看，推进国家治理体系和治理能力现代化，“重头戏”是依法治国。“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治社会、法治政府一体建设”，这既是全面推进依法治国的突出特点，又是全面深化改革的重大任务。下一步的国家治理转型，重要的是以法治建设为重点，法治为先、法治为重、法治为大，改革与国家治理体系和治理能力现代化不相适应的体制机制、法律法规，逐步形成依法治国的新格局。
全面依法治国，需要依靠改革把法治贯穿于经济社会以及政治生活的全过程。建设法治中国，就是要着眼于解决国家治理体系和治理能力现代化最突出、最急迫、最现实的重大问题，在经济、政治、社会、文化、生态、党建等各个领域推行新的法治规范。这就需要落实依法治国总目标与全面深化改革的部署相衔接，把形成善治、良治的法治新常态作为全面深化改革的战略重点，突出政府与市场关系、政府与社会关系、中央与地方关系等法治规范，突出规范和约束政府权力和建立制度反腐的长效机制，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。
加快建立完善“依宪治国、依宪执政”的制度安排
十八届四中全会强调：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”同时强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。加快建立完善“依宪治国、依宪执政”的制度安排，是打造依法治国升级版的首要的重大任务。
建设法治中国必须加强党的领导。宪法确立了党的领导地位。改革开放36年的经验表明，坚持党的领导是建设法治中国的重要前提，是国家长治久安的根基所在。加强党的领导，我国才有可能理性务实地推进政治体制改革，才能确保法治中国目标的实现。
坚持党的领导与依法治国的有机统一。宪法是国家根本大法，宪法的执行力是依法治国的根本标志。打造依法治国升级版，需要坚持党的领导，同时也需要党“依宪治国、依宪执政”。实现党领导依法治国与党必须在宪法和法律范围内活动并行不悖，关键在于把党治统一到法治国家框架下，以党治推动法治，以法治促进党治。这就需要：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，及时地把党的主张上升到宪法和法律层面，使其成为国家治理中的最高原则，以严格“依宪治国、依宪执政”加强改善党的领导，提高党的执政能力。
健全党领导依法治国的制度和工作机制。例如：各级党委要带头维护宪法法律权威，要在宪法法律范围内行使权力；加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；加强全国人大及其常委会的宪法监督职能，并建立完善全国人大的监督制度，健全宪法解释程序机制。
完善党内法规制定的体制机制。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党，以形成严格、规范的党内治理结构。十八大之后，党中央集中清理了党内法规，首次发布了党内法规制定工作5年规划，公布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。例如：按照“党要管党、从严治党”的要求抓紧落实5年规划，以把法治建设纳入干部政绩考核和选拔为重点，加快推进党的建设制度化、规范化、程序化，实现党内法规建设与国家法治体系建设的有机统一、良性互动，实现党的执政方式和领导方式法治化、现代化。
推进司法体制改革的实质性突破
司法体制改革是社会多方面呼声比较大、期待比较高的改革，同时也是建设法治中国的关键所在。十八届四中全会提出，“公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用”。在社会利益多元化和利益格局固化的背景下，实现司法公正，重在深入推进司法体制改革，重在司法去行政化、去地方化、提升专业化、加强公开化。
以去行政化为重点完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。按照十八届四中全会的要求：改变按行政结构配置司法人员、司法人员按行政级别管理的体制，避免上级司法人员对下级的不适当干预；推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，避免法院既当“裁判员”又当“运动员”所导致的司法不公；建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。
以去地方化为重点优化司法职权配置。这项改革有望近一两年取得突破：建立中央地方双重法院体制，在最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离；适应区域经济一体化、城市群发展的客观趋势，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。
强化司法队伍的专业性。司法去行政化，重要的是建立完善司法人员对法律负责的体制机制：推进以审判为中心的诉讼制度改革，强化法官在审批过程中的主体地位；实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制；提高司法人员职业保障水平，选拔优秀律师充实司法队伍，推进法官和检察人员职业化。
加大司法公开化程度。公开是司法公正的重要前提。这需要提升司法公开的制度化和规范化：明确司法公开主体、公开程序、公开内容、公开渠道，防止选择性公开、隐蔽式公开；强化对司法公开的问责，加强司法公开进程的第三方评价和审查，对应公开却不公开的司法案件进行严格问责；完善人民陪审员制度，公开司法，阳光司法。
加快建设法治市场经济进程
法治是市场经济的基础，也是市场经济的保障。建设法治中国，需要把建设法治市场经济摆在突出位置。未来6年，我国经济转型发展正处于历史关键节点。加快推进法治市场经济进程，完善市场经济法治建设，释放市场经济的新红利，不仅能为保持7%左右的中速增长奠定坚实基础，而且将为走向公平可持续发展提供法律保障。
用法律界定政府与市场边界，加快市场主导的经济转型。从实践看，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用，关键在于实现经济增长方式从政府主导向市场主导的转变。这就需要依法划清政府与市场的边界，实现政府与市场、政府与企业关系的定型化、制度化。例如：修改完善企业国有资产法律法规、公共资源配置法律法规、市场监管法律法规；形成市场决定资源配置的法治规范，为拓宽社会资本发展空间提供法律保障，使法治成为市场经济公平竞争的制度保障。
完善产权保护制度。这些年营商环境恶化的突出矛盾是产权保护不到位，社会资本的投资信心不足。打造法治化的营商环境，重要的基础是完善产权保护制度。例如：赋予不同所有制企业平等的法律地位，完善产权平等保护制度，为不同所有制的财产权利平等提供法律保障，严格禁止任何机构不经法律程序剥夺私人财产；推动农村土地物权化改革，通过规定农村土地使用权可流转、可抵押、可入股等，形成赋予农民更多财产权利的法律制度；适应由工业经济向服务经济转型的客观趋势，加强知识产权保护的相关立法，用法律促进和保障创业创新。
以法治破题市场治理。从现实需求看，一方面，要加快推进以法治为基础的市场监管转型。以行政审批为基础的市场监管不仅抑制市场活力，而且弱化了市场监管效果。用法律提高市场监管的权威性、有效性。推动市场监管由行政监管为主向法治监管为主转变，形成市场监管的法律框架：研究出台综合性的《市场监管法》，强化市场监管机构的权威性；修改《食品安全法》和《药品管理法》，实行最严格的食品药品安全监管制度；把反行政垄断纳入《反垄断法》，对国有垄断行业等相关行业监管内容进行清理、修改，推动垄断行业竞争环节对社会资本全面开放，自然垄断部分吸纳社会资本广泛参与，城市公用事业积极引导社会资本参与。另一方面，发挥市场在资源配置中的决定性作用，客观上要求打造统一开放、公平竞争的市场环境。例如：把负面清单管理纳入《行政许可法》，为企业“法无禁止即可为”提供法律保障；加快统一内外资法律法规，在市场准入、税收支持、政府购买等方面一视同仁，为各类企业创造平等的竞争环境。
关键在于“把权力关进制度的笼子里”
“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”从我国现实的国情看，全面推进依法治国，关键在于“把权力关进制度的笼子里”，提升法律的实施力和权威性。这就需要以法律制约权力，以法律规范权力，实现政府权力法定、程序法定、监督法定，加快推进法治政府建设进程。
用法律划清权力边界。十八届四中全会明确提出“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”。从经济社会转型升级的现实需求看，加快政府职能转变至关重要。无论是加快推进经济转型，还是社会转型、政府转型，都需要通过政府职能法定化，实现政府与市场、政府与企业关系的定型化、制度化。例如：1～2年内，以修改《行政许可法》为重点，明确界定负面清单的领域和范围，逐步完善政府与市场、政府与社会、政府与企业关系的法治体系；按照十八届三中全会《决定》“推进机构编制管理科学化、规范化、法制化”的要求，尽快形成专门的国家机构编制法，通过3～5年的努力，形成覆盖包括政府机构、事业单位等财政供养单位、体系完备、功能完善的机构设置和编制管理法律体系，形成以财政经费控制机构编制的新格局，在严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量上取得重要突破。
用法律规范权力行使。制约权力、规范权力，是法治的重点：加快政府权力清单立法，推动从中央到地方公布权力清单，真正使政府部门做到“法无授权不可为”，为市场主体营造公平竞争的制度环境；尽快出台《行政程序法》，对行政行为的实施方式、过程、步骤、时限作出规范；用法律规范决策权的行使，建议将“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”纳入中央与地方的组织法体系，加快落实四中全会提出的“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”；加强依法问责，建立严格的行政问责制度，加大对行政公务人员在消费安全、安全生产、环境污染、行政违法、行政侵权等领域的问责力度，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。
用法律保障社会监督权力。“把权力关进制度的笼子里”，重在“公开”。按照十八届四中全会提出的“以公开为常态、不公开为例外”的大原则，需要尽快出台全面推进权力运行公开化的法律法规，以及政务公开、财政公开、司法公开的具体方案。与此同时，要强化人大监督、媒体监督、公众监督，以为实现权力制约权力和社会监督权力相结合找到一条有效的新路子。
以建设法治社会为重点创新社会治理
创新社会治理，解放和增强社会活力，是全面深化改革的重大任务。面对日益增大的社会矛盾和社会风险，面对比较突出的腐败现象，面对权力运行缺乏严格有效约束的现实，已经难以继续用行政控制、行政管理、稳定压倒一切的思路求得社会长期稳定。这就需要运用法治思维创新社会治理，尽快在法治社会建设上破题。
加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。建设法治社会，需要通过法治文化宣传教育使推动全社会树立法治意识，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，更需要法律本身能够最大限度地体现公平正义。这就需要尽快清理废止与宪法精神不符的某些法律法规制度，例如废除关于城乡二元体制、不合理征地拆迁等领域的法规、条例等。
关键是相信社会具有自我约束、自我管理的能力。例如：经济生活领域，更多地采取行政审批手段层层把关，在赋予农民更多财产权的时候担心农民缺乏理性；在社会生活领域，认为政府直接管社会组织才可靠，加快发展公益性社会组织既缺失立法，又缺少办法。建设法治社会，需要进一步解放思想，相信社会，依法鼓励支持社会广泛参与社会治理。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。
加快社区自治的制度创新。完善社区自治法规条例，加快推动地方政府将更多社会管理和公共服务事项下放到社区，推动农村社区化改造，把社区打造为化解社会矛盾、实现社会利益表达、利益协商、社会沟通、提供公共服务的重要平台。充分发挥市民公约、乡规民约的作用强化社区自我约束、自我管理的能力。
建设法治中国，需要全面深化改革。为此，解决好立法与改革的关系至关重要：从改革的历史经验看，立法需要适应改革进程需要，提高中央改革决策和改革成果转化为法律的效率；从依法治国的要求看，需要做到重大改革于法有据，使之尽可能在法律框架下推进改革；从现实的改革进程看，改革需要“立”字当先，尽可能通过法律鼓励改革试点；某些方面的改革仍需要“破”字当头，以改革促进法治。
【作者系中国（海南）改革发展研究院院长】
