农房抗震标准落实难
郭铁+孟令男
8月7日上午，云南昭通鲁甸县地震发生四天后，住建部村镇建设司组织了一次座谈会，讨论主题即为农村房屋安全问题。
这次讨论共有十余个单位参加，给清华大学土木工程系副教授赵作周留下的最深刻印象是与会专家各抒己见，却在同一问题上给出了一致意见，即农村房屋质量监管需要政府出台一些法律文件，并明确权责。
报道显示，8月3日发生在鲁甸县的这次地震为云南省14年来震级最大的一次。房屋倒塌与人员伤亡联系紧密，赵作周坦言，2008年汶川地震后，随着玉树、雅安等几次特大地震的发生，农村房屋抗震标准陆续补充修订，并于2008年年底出台了农村危房改造试点工作，“但如何按照标准落实是个问题”。
城乡二元标准
除震级较大、震源浅、人口密度大外，灾区房屋抗震性能差被专家视为造成此次鲁甸地震重大伤亡的原因之一。报道显示，截至2013年年底，云南省仍有C级以上农村危房200多万户。
“农村房屋没有设计审查，也没有所谓的规范，全世界都是这个情况。”北京市建筑设计院建筑设计总监姜涌说，“建筑报审、审查、验收等一系列制度都是针对为第三方设计建造的房屋而言的，即我们通常看到的城市里的商品房。如果按照我们目前已经掌握的知识和技术水平来建造农村的房屋，那么鲁甸在此次6.5度震级中，是不会有这么多房屋倒塌的。”
赵作周也持相同看法。他最近将我国房屋抗震标准与美国比较了一下，发现我国部分的房屋抗震标准与美国一样，跟日本相差也不是很多，但因为2008之前国家标准主要针对的是城市房屋，农村房屋没有监管，因此在抗震标准及能力上，形成了一种城乡二元格局。
“像鲁甸这次地震，当地建设的新农村和县城里的房屋损失很小，医院还在正常运转，距震中只差40公里，为何会有如此大的差距？因为新农村和县城的房屋是按照国家标准盖的，而农村土坯房没人管，缺乏正规设计。”赵作周说。
张伟（化名）是北京市房山区人，从事建筑承包已有近十年时间，对农村建筑领域较为熟悉。在他的记忆里，村里20世纪90年代盖房，用的还是砖木结构，用混凝土盖房只不过是近五六年的事情，且农村盖房较为随意，很少听说使用过设计图纸和抗震标准。
“拿早期的木匠师傅来说，在村里是比较有威望的，盖房凭借的是多年经验。”张伟说，“现在村里的木匠、瓦匠还有，但大多干的是砌院墙、铺瓷砖等杂活，盖房请的多是建筑队。”
据张伟了解，这些在村里盖房的建筑队虽然比较“专业”，但大多没有建筑资质，用料也比较随意，往往根据业主的经济实力和要求选材，“如果材料价格比较便宜，那么抗震性能肯定不强”。
成本安全两难全
提高农村房屋的抗震等级，无疑意味着在建造或加固房屋时需要投入更高的成本，这显然成了农民盖房“不抗震”的首要原因。
“农村盖一套200平方米的房子基本需要20万元左右，平均每平方米大概需要1000元，基本上能够满足抗震需要，但如果让一座房屋从原来不考虑抗震需求变成符合标准，一平方米就要额外增加近百元投入，如此算下来，大概需要几万元。而有些情况甚至是改都无从下手，比如泥土房，成本会更高。”姜涌说。
记者曾在山西省朔州市旧广武村看到，由于经济较为落后，村里近一半农房的外墙使用的是黄土和山上的石块。为了结婚，村民李胜强（化名）几年前在自家院里盖了一间新房，由于资金有限，这所“新房”至今仍有一面墙用的是黄泥和稻草。
另据住建部的调查显示，西部一些贫困地区由于建房习惯或为了降低成本，仍存在使用泥浆、草泥砌墙的情况。此外，一些农户在建房过程中使用废旧木料较多，购买的预制空心板等材料也大多没有出厂合格证，还有相当数量为旧房拆卸的废旧楼板，如此一来很难抵御较大的地质灾害。
2008年年底，农村危房改造工作试点启动，并延续至今。根据2014年农村危房改造任务部署，中央将支持全国266万贫困农户改造房屋，补助标准为每户平均7500元，在此基础上对贫困地区每户增加1000元补助，对边境、边县一线贫困农户、建筑节能示范户每户分别增加2500元补助。
2009年至2013年，云南省共下达中央及省级农村危房改造补助资金108.32亿元，重建和改造农村危房323.02万户，但据2012年云南省审计厅对全省20县补助资金的审计发现，经济最困难的农户仅靠国家补助无力修建房屋。
赵作周认为，尽管国家和地方财政有配套补助资金，但农村面广，情况复杂，农民自身经济条件也较为拮据，因此补助往往显得不太解渴。“地方政府财力不足，可呼吁中央多拨付一些钱，并且动员农民在政府指导下自力更生，让农民参与重造，一来降低政府的压力，二来也可降低成本。”
住建部资料显示，从2009年、2010年不同试点地区的实践来看，扩大农村危房改造试点工作存在一些问题，表现在：经济条件较好地区危改工作实施较快，房屋建设质量较高；经济条件较差地区由于地方和农户资金配套压力大，抗震安全意识较差，部分房屋抗震性能没有明显提高。
北京市即为危改工作实施较快的地区之一，“2008年汶川地震给了北京市政府一个警告”。2009年前后，赵作周和其他专家接受北京市建委委托，用一年多时间对北京市既有农村住宅的结构现状进行了调研，并针对现状提出加固改造方案。“我们完成了一系列研究与工程示范，为北京编制了既有农村住宅的抗震与节能综合改造技术导则，导则已公布实施。”
据北京市农委向记者提供的材料显示，2013年，北京市农民住宅抗震节能改造实际完成6万余户，超过计划任务的26%。其中综合改造共完成1.4万余户，达到节能抗震标准。
目前北京市农委编制了“北京市农民住房抗震节能改造工程规划建设实施方案（2014—2017年）”。总体目标是：到2017年基本完成全市农房抗震节能改造，农村地区基本达到每个农户都有一处住房符合抗震节能标准或节能保温标准。
执行是根本问题
早在2008年汶川地震发生之前，一系列农房倒塌事件就引起了住建部门的关注，但对相关政策的执行，各地因财力、潜在受灾程度的不同速度不一。
2006年5月，山西省太原市敦化坊村一处砖拱连体窑洞在拆除过程中坍塌。时隔不到两个月，河南省郑州市黑朱庄村一栋七层居民楼倒塌。一年后，内蒙古通辽再次发生农民自建房屋倒塌事件，造成16人死亡，23人受伤……
受一系列农房事故影响，2007年，原建设部办公厅下发通知，要求各地吸取教训，进一步加强农村建房质量安全监管。其中要求村民自建限额以上住房（二层及二层以上，或投资30万元以上，或300平方米以上）以及加层、改扩建房屋必须严格执行法定建设程序，按照国家有关规定办理相关建设手续。
有专家认为，这也意味着限额以下的农村住房被排除在了政府监管外。
同在2007年，国务院办公厅转发国家地震局、原建设部《关于实施农村居民地震安全工程建议的通知》，提出到2020年，力争使全国农村民居基本具备抗御6级左右、相当于各地区基本烈度地震的能力。
该通知下发的第二年，“5·12汶川地震”发生，随即促使农村危房改造、抗震加固工作得以尽快提上日程。
2008年，《建筑抗震设计规范》（GB50011—2001）（2008年版）进行修订，提高了农村房屋抗震性能的要求。2011年7月，住建部制定了《农村危房改造抗震安全基本要求（试行）》，对农村危房改造过程中的施工标准及抗震能力进行了详细规定。
受汶川地震影响，《四川省农村居住建筑抗震设计技术导则》于2008年出台，由此拉开了地方农房抗震标准制定的序幕。继四川后，2013年，云南省也出台了《云南省农村民房建设抗震设防技术导则（试行）》。
然而，据建筑业内人士分析，导则不等于行业规范，并不具备法律效力，因此很难对农村房屋建设起到强制规范的效果。
“件已经出台，在新农村建设等领域，技术规范已经得到了部分强制执行，但在偏远农村地区，土地甚至连置换价值都没有，谁来执行改造？面对老百姓，基层部门需要法律文件赋予一定的权限，才能执行监管职责。”赵作周说。
此外，北京市某镇政府工作人员向记者透露，基层住建部门人员配置力量不足，有的部门甚至只有一两个人，且许多部门都是事业单位，面对农村房屋分布范围大、情况复杂的现状，基层部门也是心有余而力不足。
“通常来讲，每个乡镇政府都设有村镇建设科，一般每个科室有六七个人。按照规定，村民在自家宅基地盖房或翻修、加盖房屋，要符合一定的标准，超出标准村委会也不会批。但目前普遍情况是，如果有人举报，村委会和镇里必须处理；如果没人举报，政府部门大多睁一只眼闭一只眼。”上述工作人员说。
然而，在姜涌看来，即使是已经执行抗震标准的房屋，也未必完全合规。姜涌曾经与日本某企业合作在中国做项目，结果发现日本人算出的房屋主体结构数值与国内有很大差距。
“为什么会造成这种情况？在日本可以看到，日本房屋用的都是肥梁大柱，在中国如果用这么粗的柱子的话，开发商会觉得受不了，因为他每天都在计算成本。现在设计院按照规范设计的图纸拿到现场，都会被开发商以各种各样的方式把材料减下来。”姜涌说。
姜涌在日本留学时曾经做过一个思想史的研究，发现中日两国设计师关心的问题截然不同。“我印象最深刻的是，唐山大地震后，没有人讨论如何把房子建得更好。而日本关东大地震后，他们的建筑学报连篇累牍刊登文章，对房屋倒塌的原因进行分析，很多人痛心疾首，让我非常感动。”
赵作周曾参与过汶川地震受灾房屋的鉴定工作，他认为，与其在灾难发生后投入大量资金，不如在前期做好抗震加固措施。“汶川地震损失了8千多亿元，受灾农户每户得到几万元政府补贴，如果能在地震来临之前将一半的资金用于既有房屋的抗震加固，那么地震造成的损失就会减少很多，这比震后救灾和恢复重建要容易得多。”
