规则再造：产业法视角下的传媒产业规制
在物质产品较为丰富，发展第三产业与提升软实力日益成为国与国竞争的核心所在的当下，传媒产业地位的重要性也日益凸显。传媒产业在国民经济中的地位仅次于石油、天然气、电力、通信等排在第六位，是文化产业中的龙头产业。①国家领导人在各种重要场域中也一再强调以传媒产业领衔的文化产业的重要性。在党的十八大会议上，胡锦涛同志在题为《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》的报告中指出，要扎实推进社会主义文化强国建设，增强文化整体实力和竞争力，推动文化事业的全面繁荣以及文化产业的快速发展。“十二五规划”中更是明确指出，将推动文化产业成为国民经济的支柱产业。长期以来，多方面因素影响下，中国并没有一部正式的新闻法出台，更遑谈专门的传媒产业法。然而，全球经济一体化背景下，与当今中国传媒业庞大的产业存量相比，传媒产业规制措施的缺位与缺失显然与传媒产业的重要地位极不相称。加之融媒环境下通讯及传媒产业面临的日益复杂的产业局势，也让传媒产业的法律规制问题的重要性日益凸显。
中国传媒产业规制的历史流变
中国的媒介规制变迁大致分成三个阶段：第一阶段是事业单位调整时期（1978——2000年）；第二阶段是以规制市场主体的经济活动为主（2001——2002）；第三阶段以媒资融合和资本化整合为主的阶段（2003年至今）。②
也有学者从制度变迁的主体、内容、方式、受益者四个关键因素的角度考察，将中国媒介制度的演进分成四个阶段：始于1978年的“财政成本拉动型”的企业化制度变迁，始于上世纪80年代末的“经济效益推动型”市场化制度变迁，始于上世纪90年代中后期的“行政力量控制型”的产业化制度变迁以及始于2003年“政治与资本合作型”的资本化制度变迁。③
传媒产业规制的动因探析
媒介产业规制动因之一：市场失灵。媒介产业是市场经济的重要组成部分，但市场并非万能，纷繁复杂的媒介经济现象并不能掩盖市场经济中天然存在的市场失灵现象。毕竟，“单纯依靠市场机制有其局限性：一是市场机制调整产业结构要求市场是完全竞争的，而现实中完全竞争的市场形态是不存在的；二是市场机制调整产业结构要求信息充分、对称，而现实中这一条件不可能具备；三是市场机制运作是建立在企业和政府是“经济人”假设基础上的，而现实中大量的非经济因素导致企业、政府行为不完全理性；第四，完全依靠市场机制，不仅产业结构的变化程度具有不确定性，而且调整过程极为缓慢。”④
在这样的背景下就需要相关的法律依据进行规制与阐发。更何况当前随着媒介市场化和产业化进程的展开，媒介组织事企分开、企业化转型、改制、兼并以及集团化发展一直在实践与认识的结合中摸索前行。⑤
媒介产业规制动因之二：市场局限性。在自由竞争的市场环境下，信息不对称带来了市场局限性，主要有三种表现形式：自发性、盲目性、滞后性。
在传媒产业领域中，其良好的经济效益引起资方人士的密切关注，但由于缺乏对业务领域的了解，融合度不高等原因，传媒市场中盲目扩张、并购、投资带来的最终是一次次难以挽回的媒介败局，AOL（美国在线）收购时代华纳失败一例即是明证。
产业法视角下传媒产业规制的路径选择
关于产业法的基本构成，不同的学者有着不同的认识。漆多俊认为，产业法的体系包括产业结构政策法和产业组织政策法。⑥王先林认为，产业法的体系包括产业结构政策法律制度、产业组织政策法律制度、产业技术政策法律制度和产业布局政策法律制度。⑦卢炯星认为：产业法应分为综合性的产业调节法和产业促进法两大部分。⑧而杨紫烜则根据产业经济学理论，产业政策制定和实施的运行机制、特点，特别是产业政策在宏观经济中的运行规律的要求，认为产业法体系由产业结构法、产业组织法、产业技术法、区域经济协调发展法四个部分组成。⑨出于研究的便利性的考虑，为便于讨论，本文采用学者漆多俊的分类体系，遵循产业法的基本制度，从产业结构法和产业组织法的角度切入对传媒产业的法律规制问题进行路径分析与解读。
传媒产业结构困境与组织困境
一、产业结构困境。产业结构是指“资源在产业之间的构成及其关联性”。⑩关于当前中国传媒业结构的基本框架，李良荣认为，从中国国情出发，“二级电视，三级报纸，四级广播”是市场适度集中，实施规模经营比较好的传媒业布局。“编营分离，制播分离”是传媒业结构转型的重大举措；“三跨”（跨媒体、跨行业、跨区域）标志着传媒结构由封闭走向开放，但近两三年运行的结果总体来看，苦涩多于喜悦，问题的关键在于部门利益、地方利益。{11}这也直接造成了当前传媒产业结构困境中的规模困境。
与此同时，传媒产业产权性质依旧模糊。产业化问题又与媒体产权、属性等本质问题密切相关，不解决这些根本问题，其他问题无从谈起。从经济学的角度看，只有产权明晰且具有排他性，才能带来责权利的统一，从而激励产权所有者寻求产权带来的最优价值。换言之，“只要产权明晰，交易的成本很小或为零，不管最初的产权属于谁，市场总是有效率的。”{12}实际情况是，正是由于中国媒介产权的非排他性，导致政治权力无法与经济利益分离，从而引发媒介寻租和腐败现象。
此外，传媒产业双重属性带来的市场定位不明制约着传媒产业的进一步发展。虽然“事业单位、企业化管理”与传媒实践中的“一元制度，二元运作”的管理体制使得媒体在某些环节上引入了市场机制，但这种管理体制使得媒体在本质上仍属于事业单位，而非市场经济环境下完整意义的企业，这使媒体很难完全按照市场经济环境下企业经营的规范准则开展活动，也因此丧失了在市场经济环境中应对市场变化的灵活性和创新能力。{13}
二、产业组织困境。“产业组织法协调的是产业内部的企业或企业集团以实现规模经济效益、开展公平竞争过程中产生的各类社会关系，着眼于维护合理的市场结构，规范市场行为，提高资源配置效率，充分发挥市场机制的调节作用。”{14}
展望中国传媒业，不可回避的一个问题是传媒产业发展的市场环境还有待完善。这主要表现在我国目前的传媒体制是建立在行政条块分割和行业条块分割的基础上的。所谓条，指国务院、省级、地市级、县级和乡镇级多级形成的传媒产业体制；所谓块，意即按照现行政策，各职能部门，如经济、文化、卫生、体育、教育、环保等部门，下边各有其所属的传媒产业。无论从横向划分还是纵向划分的角度看，严重的地区壁垒、媒体壁垒与行业壁垒带来的是地区利益的重重纠葛纷争，这使得媒体难以依市场规则开展跨地区、跨媒体、跨行业的经营，严重阻碍了传媒产业个体和总量的扩张。{15}
在传媒实践中，由于传媒法规的缺失与缺位，没有程序监督下的现阶段媒介规制缺乏规范性和透明性。在我国现行传媒监管制度中，相关政府部门既是运动员又是裁判员。在政府决策过程中，由于缺乏相应的程序性规章，容易受到相关利益集团的干扰，顺从利益集团并进而放弃履行维护公共权益的义务，甚至发展到政策俘获，即政治力量与经济力量达成多元妥协，经济力量通过向政治力量提供非法报偿来制定有利于本集团的法律、政策和规章。此外，从契约赋权的角度看，创建权利规则的缺失势必带来对权利正当性来源的质疑，不利于政府公信力的构建与打造。没有规矩不成方圆，法制的权威也来自法制过程的公开透明与合理规范。但放在传媒方面，规则的缺失则有损这一权威的构建与维护。
传媒产业的规则再造与立法革命
一、以SCP分析框架为基础进行产业立法。从产权角度分析和规范产业要素，是解决目前产业运行和管理过程中显现问题的出发点和重要环节。“现代企业管理中，合理的法人治理结构的建立有助于明晰产权责任，促进企业绩效。套用分析产业组织中常用的SCP分析框架，即SCP框架在市场结构（structure）、行为（conduct）以及绩效（performance）三个因素之间构造了因果关系模型。其基本含义是：市场结构决定厂商行为，后者又决定产业绩效。”{16}产业政策性法律的指导意见可以从这一原理给定的基础出发，通过调整业界市场结构打破传媒市场的条块分割布局，进而影响传媒厂商的市场行为，实现规模经济与范围经济，最后达到提升传媒市场绩效的目的。
二、以建立现代公司治理结构为基础进行产业立法。明确行为主体，明晰产权关系，建立现代公司治理结构有助于传媒产业在市场大潮的冲击下实现更加良性的发展。新制度经济学奠基人科斯认为：产权的界定是市场交易的必要前提。当前，面对中国传媒业微观治理结构中出现的所有者缺位（名义上是国家，但实际上是所有者缺位），职业经理人，产权不明与国有资产流失的现实状况，在现代企业制度的基础上建立现代公司治理结构势在必行。“所谓产权明晰，包括两层含义：一是产权的归属关系是清楚的，即财产归谁所有、谁是资产的所有者或者谁拥有财产的所有权是明确的；二是在财产所有权主体明确的情况下，产权实现过程中不同权利主体之间的责、权、利关系是清楚的。传媒治理实际是在协调公司各个方面的利益关系。”{17}
三、在政府管理与社会管理相结合的基础上进行产业立法。产业立法的主要角色应是政府，但也不应忽视社会在这一立法过程中所扮演的角色。基于新闻专业化、职业化建设的考虑，政府在新闻产业的规制过程中也应推动建立并建设行业协会，通过行业协会达成的社会性规制可以弥补法律灵活性不足的缺点。在西方社会，高度专业化的行业都有广泛的同业认可制度。报业行业协会应如同律师行业协会、医师行业协会一样，在取得内部专业认同，协调行业与外部环境的过程中发挥着重要作用。高度的专业认同、行业认同也有助于传媒人员关于自身角色的认识，弱化传媒业双重属性带来的对其专业的影响，也唯此，才能让高品质的传媒发展得更加稳健。
四、在中央管理与地方管理的基础上进行产业立法。“传媒领域的宏观改革滞后于微观改革，适应新形势下传媒业发展的宏观调控体系远未成形。宏观面改革滞后的严重后果突出表现在两个方面：一是严重限制了传媒业应有的发展；二是使国家对于传媒业的宏观调控实际处于相当程度的失控状态。”{18}传媒领域的产业改革无法回避中央与地方、行业与行业的利益关系问题。现阶段，中央一刀切的产业改革方式行不通，将传媒产业管理完全交与地方的路径更不行。因此，打破条块分割，做大做强中国传媒产业需要中央与地方、部门与部门拿出巨大的勇气进行探讨与妥协，将中央管理与地方管理相结合，并在达成共识的基础上为中国传媒的明天构建顶层设计。
（作者单位：荣县全媒体新闻中心）
栏目责编：陈道生
注释：①陶志峰：《中国报业规制问题研究》，复旦大学2004年份博士论文，第11页。
②胡正荣，李继东：《我国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源》，《新闻大学》，2005（1）。
③周 劲：《转型期中国传媒制度变迁的经济学分析——以报业改革为案例》，《现代传播》，2005年第1期。
④白永秀，惠宁主编：《产业经济学基本问题研究》，北京，中国经济出版社，2008年2月版，第28页。
⑤泛媒研究院：《2010—2012中国媒介研究重点与资助指南》，第1页。
⑥漆多俊：《宏观调控法研究》，北京，中国方正出版社2002年版，第140页。
⑦王先林：《产业政策法若干基本问题初探》，《经济法前沿问题研究》，北京，中国检察出版社2004年版，第248页。
⑧卢炯星：《论宏观经济法中产业调节法理论及体系的完善》，《政法论坛》，2004（1）。
⑨杨紫烜：《经济法（第四版）》，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，第462页。
⑩转引自刘文华：《论产业法的地位》，《法学论坛》，2001（6）。
{11}李良荣：《从单元走向多元——中国传媒业的结构调整和结构转型》，新闻大学，2006年夏季号。
{12}金 春：《西方传媒制度转型的新制度经济学研究》，河北大学2011年份博士论文，第92页。
{13}{15}田韶华，严 明，赵双阁：《传媒产业法律规制问题研究》，北京，中国传媒大学出版社2009年版，第16页。
{14}赵立新：《论产业法的地位》，江汉大学学报，2004（6）。
{16}赵利圆：《数字化生存下报纸网站的语法革命》，人民网传媒频道。
{17}汪异明：《新议“产权明晰”及其实现途径》，《贵州财经学院学报》，1998（6）。
{18}喻国明：《中国传媒业的历史方位与现实趋势》，《中国传媒报告》，2003（4）。
中国传媒产业规制的历史流变
中国的媒介规制变迁大致分成三个阶段：第一阶段是事业单位调整时期（1978——2000年）；第二阶段是以规制市场主体的经济活动为主（2001——2002）；第三阶段以媒资融合和资本化整合为主的阶段（2003年至今）。②
也有学者从制度变迁的主体、内容、方式、受益者四个关键因素的角度考察，将中国媒介制度的演进分成四个阶段：始于1978年的“财政成本拉动型”的企业化制度变迁，始于上世纪80年代末的“经济效益推动型”市场化制度变迁，始于上世纪90年代中后期的“行政力量控制型”的产业化制度变迁以及始于2003年“政治与资本合作型”的资本化制度变迁。③
传媒产业规制的动因探析
媒介产业规制动因之一：市场失灵。媒介产业是市场经济的重要组成部分，但市场并非万能，纷繁复杂的媒介经济现象并不能掩盖市场经济中天然存在的市场失灵现象。毕竟，“单纯依靠市场机制有其局限性：一是市场机制调整产业结构要求市场是完全竞争的，而现实中完全竞争的市场形态是不存在的；二是市场机制调整产业结构要求信息充分、对称，而现实中这一条件不可能具备；三是市场机制运作是建立在企业和政府是“经济人”假设基础上的，而现实中大量的非经济因素导致企业、政府行为不完全理性；第四，完全依靠市场机制，不仅产业结构的变化程度具有不确定性，而且调整过程极为缓慢。”④
在这样的背景下就需要相关的法律依据进行规制与阐发。更何况当前随着媒介市场化和产业化进程的展开，媒介组织事企分开、企业化转型、改制、兼并以及集团化发展一直在实践与认识的结合中摸索前行。⑤
媒介产业规制动因之二：市场局限性。在自由竞争的市场环境下，信息不对称带来了市场局限性，主要有三种表现形式：自发性、盲目性、滞后性。
在传媒产业领域中，其良好的经济效益引起资方人士的密切关注，但由于缺乏对业务领域的了解，融合度不高等原因，传媒市场中盲目扩张、并购、投资带来的最终是一次次难以挽回的媒介败局，AOL（美国在线）收购时代华纳失败一例即是明证。
产业法视角下传媒产业规制的路径选择
关于产业法的基本构成，不同的学者有着不同的认识。漆多俊认为，产业法的体系包括产业结构政策法和产业组织政策法。⑥王先林认为，产业法的体系包括产业结构政策法律制度、产业组织政策法律制度、产业技术政策法律制度和产业布局政策法律制度。⑦卢炯星认为：产业法应分为综合性的产业调节法和产业促进法两大部分。⑧而杨紫烜则根据产业经济学理论，产业政策制定和实施的运行机制、特点，特别是产业政策在宏观经济中的运行规律的要求，认为产业法体系由产业结构法、产业组织法、产业技术法、区域经济协调发展法四个部分组成。⑨出于研究的便利性的考虑，为便于讨论，本文采用学者漆多俊的分类体系，遵循产业法的基本制度，从产业结构法和产业组织法的角度切入对传媒产业的法律规制问题进行路径分析与解读。
传媒产业结构困境与组织困境
一、产业结构困境。产业结构是指“资源在产业之间的构成及其关联性”。⑩关于当前中国传媒业结构的基本框架，李良荣认为，从中国国情出发，“二级电视，三级报纸，四级广播”是市场适度集中，实施规模经营比较好的传媒业布局。“编营分离，制播分离”是传媒业结构转型的重大举措；“三跨”（跨媒体、跨行业、跨区域）标志着传媒结构由封闭走向开放，但近两三年运行的结果总体来看，苦涩多于喜悦，问题的关键在于部门利益、地方利益。{11}这也直接造成了当前传媒产业结构困境中的规模困境。
与此同时，传媒产业产权性质依旧模糊。产业化问题又与媒体产权、属性等本质问题密切相关，不解决这些根本问题，其他问题无从谈起。从经济学的角度看，只有产权明晰且具有排他性，才能带来责权利的统一，从而激励产权所有者寻求产权带来的最优价值。换言之，“只要产权明晰，交易的成本很小或为零，不管最初的产权属于谁，市场总是有效率的。”{12}实际情况是，正是由于中国媒介产权的非排他性，导致政治权力无法与经济利益分离，从而引发媒介寻租和腐败现象。
此外，传媒产业双重属性带来的市场定位不明制约着传媒产业的进一步发展。虽然“事业单位、企业化管理”与传媒实践中的“一元制度，二元运作”的管理体制使得媒体在某些环节上引入了市场机制，但这种管理体制使得媒体在本质上仍属于事业单位，而非市场经济环境下完整意义的企业，这使媒体很难完全按照市场经济环境下企业经营的规范准则开展活动，也因此丧失了在市场经济环境中应对市场变化的灵活性和创新能力。{13}
二、产业组织困境。“产业组织法协调的是产业内部的企业或企业集团以实现规模经济效益、开展公平竞争过程中产生的各类社会关系，着眼于维护合理的市场结构，规范市场行为，提高资源配置效率，充分发挥市场机制的调节作用。”{14}
展望中国传媒业，不可回避的一个问题是传媒产业发展的市场环境还有待完善。这主要表现在我国目前的传媒体制是建立在行政条块分割和行业条块分割的基础上的。所谓条，指国务院、省级、地市级、县级和乡镇级多级形成的传媒产业体制；所谓块，意即按照现行政策，各职能部门，如经济、文化、卫生、体育、教育、环保等部门，下边各有其所属的传媒产业。无论从横向划分还是纵向划分的角度看，严重的地区壁垒、媒体壁垒与行业壁垒带来的是地区利益的重重纠葛纷争，这使得媒体难以依市场规则开展跨地区、跨媒体、跨行业的经营，严重阻碍了传媒产业个体和总量的扩张。{15}
在传媒实践中，由于传媒法规的缺失与缺位，没有程序监督下的现阶段媒介规制缺乏规范性和透明性。在我国现行传媒监管制度中，相关政府部门既是运动员又是裁判员。在政府决策过程中，由于缺乏相应的程序性规章，容易受到相关利益集团的干扰，顺从利益集团并进而放弃履行维护公共权益的义务，甚至发展到政策俘获，即政治力量与经济力量达成多元妥协，经济力量通过向政治力量提供非法报偿来制定有利于本集团的法律、政策和规章。此外，从契约赋权的角度看，创建权利规则的缺失势必带来对权利正当性来源的质疑，不利于政府公信力的构建与打造。没有规矩不成方圆，法制的权威也来自法制过程的公开透明与合理规范。但放在传媒方面，规则的缺失则有损这一权威的构建与维护。
传媒产业的规则再造与立法革命
一、以SCP分析框架为基础进行产业立法。从产权角度分析和规范产业要素，是解决目前产业运行和管理过程中显现问题的出发点和重要环节。“现代企业管理中，合理的法人治理结构的建立有助于明晰产权责任，促进企业绩效。套用分析产业组织中常用的SCP分析框架，即SCP框架在市场结构（structure）、行为（conduct）以及绩效（performance）三个因素之间构造了因果关系模型。其基本含义是：市场结构决定厂商行为，后者又决定产业绩效。”{16}产业政策性法律的指导意见可以从这一原理给定的基础出发，通过调整业界市场结构打破传媒市场的条块分割布局，进而影响传媒厂商的市场行为，实现规模经济与范围经济，最后达到提升传媒市场绩效的目的。
二、以建立现代公司治理结构为基础进行产业立法。明确行为主体，明晰产权关系，建立现代公司治理结构有助于传媒产业在市场大潮的冲击下实现更加良性的发展。新制度经济学奠基人科斯认为：产权的界定是市场交易的必要前提。当前，面对中国传媒业微观治理结构中出现的所有者缺位（名义上是国家，但实际上是所有者缺位），职业经理人，产权不明与国有资产流失的现实状况，在现代企业制度的基础上建立现代公司治理结构势在必行。“所谓产权明晰，包括两层含义：一是产权的归属关系是清楚的，即财产归谁所有、谁是资产的所有者或者谁拥有财产的所有权是明确的；二是在财产所有权主体明确的情况下，产权实现过程中不同权利主体之间的责、权、利关系是清楚的。传媒治理实际是在协调公司各个方面的利益关系。”{17}
三、在政府管理与社会管理相结合的基础上进行产业立法。产业立法的主要角色应是政府，但也不应忽视社会在这一立法过程中所扮演的角色。基于新闻专业化、职业化建设的考虑，政府在新闻产业的规制过程中也应推动建立并建设行业协会，通过行业协会达成的社会性规制可以弥补法律灵活性不足的缺点。在西方社会，高度专业化的行业都有广泛的同业认可制度。报业行业协会应如同律师行业协会、医师行业协会一样，在取得内部专业认同，协调行业与外部环境的过程中发挥着重要作用。高度的专业认同、行业认同也有助于传媒人员关于自身角色的认识，弱化传媒业双重属性带来的对其专业的影响，也唯此，才能让高品质的传媒发展得更加稳健。
四、在中央管理与地方管理的基础上进行产业立法。“传媒领域的宏观改革滞后于微观改革，适应新形势下传媒业发展的宏观调控体系远未成形。宏观面改革滞后的严重后果突出表现在两个方面：一是严重限制了传媒业应有的发展；二是使国家对于传媒业的宏观调控实际处于相当程度的失控状态。”{18}传媒领域的产业改革无法回避中央与地方、行业与行业的利益关系问题。现阶段，中央一刀切的产业改革方式行不通，将传媒产业管理完全交与地方的路径更不行。因此，打破条块分割，做大做强中国传媒产业需要中央与地方、部门与部门拿出巨大的勇气进行探讨与妥协，将中央管理与地方管理相结合，并在达成共识的基础上为中国传媒的明天构建顶层设计。
（作者单位：荣县全媒体新闻中心）
栏目责编：陈道生
注释：①陶志峰：《中国报业规制问题研究》，复旦大学2004年份博士论文，第11页。
②胡正荣，李继东：《我国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源》，《新闻大学》，2005（1）。
③周 劲：《转型期中国传媒制度变迁的经济学分析——以报业改革为案例》，《现代传播》，2005年第1期。
④白永秀，惠宁主编：《产业经济学基本问题研究》，北京，中国经济出版社，2008年2月版，第28页。
⑤泛媒研究院：《2010—2012中国媒介研究重点与资助指南》，第1页。
⑥漆多俊：《宏观调控法研究》，北京，中国方正出版社2002年版，第140页。
⑦王先林：《产业政策法若干基本问题初探》，《经济法前沿问题研究》，北京，中国检察出版社2004年版，第248页。
⑧卢炯星：《论宏观经济法中产业调节法理论及体系的完善》，《政法论坛》，2004（1）。
⑨杨紫烜：《经济法（第四版）》，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，第462页。
⑩转引自刘文华：《论产业法的地位》，《法学论坛》，2001（6）。
{11}李良荣：《从单元走向多元——中国传媒业的结构调整和结构转型》，新闻大学，2006年夏季号。
{12}金 春：《西方传媒制度转型的新制度经济学研究》，河北大学2011年份博士论文，第92页。
{13}{15}田韶华，严 明，赵双阁：《传媒产业法律规制问题研究》，北京，中国传媒大学出版社2009年版，第16页。
{14}赵立新：《论产业法的地位》，江汉大学学报，2004（6）。
{16}赵利圆：《数字化生存下报纸网站的语法革命》，人民网传媒频道。
{17}汪异明：《新议“产权明晰”及其实现途径》，《贵州财经学院学报》，1998（6）。
{18}喻国明：《中国传媒业的历史方位与现实趋势》，《中国传媒报告》，2003（4）。
