我国地方政府治理能力建设研究
张意敏+赵春美
摘 ?要：地方政府是国家政治统治的基石，地方政府的活动与群众的日常生活和切身利益密切相关，地方政府治理能力的高低，关系到国家的社会经济与文化发展及政治稳定。全面建设小康社会和社会主义和谐社会是我国的宏伟目标，这需要全国上下共同努力，更需要各级地方政府进一步提升治理能力。本文综合分析了我国地方政府治理能力的现状，对我国地方政府治理能力进行了初步的、客观的探索，形成较为全面而深入的认识。
关键词：地方政府;治理能力;能力建设
一、研究背景
当前，我国面临着日益复杂的国际国内局势，我国地方政府的行政实践对 “地方政府治理能力”研究的要求也愈加强烈。改革开放以来发生的重大事件，如金融危机、汶川大地震等都对地方政府治理能力发出挑战。然而，尽管我国政府应对突发事件的处理能力有所提升，但仍是失误频发，多年来 “机构改革”的效果更是差强人意。目前，以解决深层次矛盾为目标的各项改革正深入进行，国家现代化进入了关键发展时期。我国各级地方政府治理能力正面临前所末有的挑战，并因此构成了我国政府行政改革的宏观价值目标之一。
二、我国地方政府治理能力的不足
我国地方政府治理能力的不足主要表现在：第一，科学制定和执行公共政策的能力不足。许多地方政府在建立科学的决策机制，掌握科学的方法，进而制定科学的决策上，尚存在明显的不足之处。第二，提供公共服务的能力不足。目前，地方政府对民众的公共要求反应迟钝或缺乏应有的敏感性和回应力，出现了地方政府回应性不高、服务品质低的问题，从而招致民众对地方政府诸多不满的情绪，各级地方政府不同程度地陷入信任危机。第三，有效化解社会矛盾的能力不足。我国正处于社会转型期，地方政府调控不力，使得整个社会呈现了高分化低整合的特点，呈现许多无序状态。国家机关权力失控，导致各种滥用公共权力以谋取私人利益的行为频发。第四，应对突发性公共危机的反应能力及处理能力不足。危机意识淡薄，存有侥幸心理，许多地方没有应对危机的常设机构，也没有完善的应对突发性公共危机的制度，危机信息发布体系不完善。第五，强调地方利益，全局意识薄弱。地方政府在执行上级政策时，扮演着双重角色，一方面代表中央或上级利益，另一方面代表地方利益，是一个矛盾综合体。近年来，地方保护主义已成为影响区域经济做大做强的一个十分突出的问题。
三、我国地方政府治理能力不足的原因
（一）政治因素。首先，社会治理体制不顺。我国现有的社会治理体制仍为计划经济体制下形成的“强政府，弱社会”的静态管理体制，一方面影响着现有地方政府社会治理的观念、制度及机构等，另一方面以分化、复杂化和多元化为特征的体制转型，对这种传统的社会管理体制提出了严峻挑战。其次，社会治理运行机制不完善。社会治理手段单一，部门分割，多头管理，缺乏有效的社会监测体系及危机预警系统。
（二）经济因素。长期的计划经济模式使得政府凭借高度集中的行政权力控制全部社会资源，且垄断其分配，限制了地方政府的权力，地方政府的自主性相对薄弱。在经济体制中，财政体制、金融体制等不健全，对地方政府有效地行使行政权力有一定，也对地方政府间的关系及政府行为过程、方式产生制约作用，从而对地方政府的治理能力产生影响。而我国经济发展水平低也严重制约了地方政府治理能力的提高。
（三）技术因素。首先，地方政府战略因素上的不足。当前某些地方政府不能正确地确立目标，目标不明确、缺乏前瞻性，直接影响了地方政府治理能力。其次，地方政府运作流程不确定。政府机关往往从工作程序和组织职能出发考虑工作，容易导致本位主义，从而产生组织整体绩效不高、执行力大打折扣弊端。再次，某些公务员素质不高，结构因素不合理。公务员的新陈代谢机制、保障机制、竞争机制、监督机制不健全，对于公务员队伍的建设有很大影响，也影响了公务员管理的科学化和规范化，而高效的绩效评估机制和奖惩制度尚未建立，因而缺乏对公务员的执行力情况进行考察和评价的有效方法。
四、提升我国地方政府治理能力的基本途径
（一）转变地方政府治理理念。第一，地方政府协作应该坚持法治原则、诚信原则、利益最大化原则、互利互惠原则，培育协同治理理念，制止地方保护主义。第二，地方政府由“划桨”的角色向“掌舵”的角色转变，引入市场理念，将某些可以由市场提供的公共服务逐步市场化，提升地方政府的公共服务能力。第三，培育学习型地方政府理念，提高学习能力，塑造有地方特色行政文化，应对不断变化的社会大环境。第四，各级地方政府要有忧患意识，树立公共危机意识，增强处理突发事件和公共危机的能力。最后，强化法治意识，促进依法行政。政府首先应成为执法守法的楷模，才能缔造一个守法的公民社会，从而维护公民的权益与自由。
（二）加强地方政府内部运行机制建设，提升地方政府执行力。第一，建立责权利统一的执行组织架构，重新分配政府执行权力，推行“制度执行责任制”，同时实行绩效考评与奖惩。第二，建立政府执行监控机制，包括执行问责制与绩效考评机制。第三，提高考录职位级别，扩大考录范围，健全公务员培训制度和培训法规体系，实行公务员考核制度的科学化、民主化，建设一支高素质的公务员队伍。
（三）理顺地方政府与社会及市场的关系。在政府与企业的关系上， 建立现代企业制度， 使企业成为真正的市场主体， ?政府应由直接控制为主转向间接控制为主，由微观管理为主转向宏观管理为主，由以行政手段为主转向以经济和法律手段为主。在政府与市场的关系上， 必须充分发挥市场在资源配置中的基础性作用， 政府要转变直接参与经营的做法， 将精力集中于调节区域经济、执法监督、政策指导以及组织协调，为市场主体提供服务并且创造良好的经济发展环境。在政府与社会的关系上， 大力培育各类社会中介组织， 发挥社会的自我组织、自我服务的功能，为公民参与社会管理提供许多新的平台，建立多元化的社会治理结构。
五、结束语
我国地方政府治理能力取得了不小的成就，现行的地方政府治理体制大大提高了我国人民的生活水平，国家的现代化程度也逐步加深，但仍面临许多新问题和新挑战。要解决这些新问题，地方政府必须承担更大的社会责任。地方政府要不断增强行政能力，提高行政效率，有效地整合社会资源。最关键的是，地方政府必须建立健全提升政府治理能力的目标规划，将提升地方政府治理能力纳入政府职能转变和机构改革进程中，并将提升地方政府治理能力上升到改革原则的高度，在长期的改革进程中持续不懈，与时俱进，并根据时代的需要随时不断地更新和提升地方政府能力。
参考文献：
[1] 俞可平.地方政府创新与善治：案例研究[M].北京：社会科学文献出版社，2003
[2] 张璋.理性与制度--政府治理工具的选择[M].北京：国家行政学院出版社，2006
[3] 沈远新.中国转型期的政治治理若干问题与趋势[M].北京：中央编译出社，2006
[4] 吴玉宗.服务型政府概念、内涵与特点[J]. 西南民族大学学报（人文社科版），2004
摘 ?要：地方政府是国家政治统治的基石，地方政府的活动与群众的日常生活和切身利益密切相关，地方政府治理能力的高低，关系到国家的社会经济与文化发展及政治稳定。全面建设小康社会和社会主义和谐社会是我国的宏伟目标，这需要全国上下共同努力，更需要各级地方政府进一步提升治理能力。本文综合分析了我国地方政府治理能力的现状，对我国地方政府治理能力进行了初步的、客观的探索，形成较为全面而深入的认识。
关键词：地方政府;治理能力;能力建设
一、研究背景
当前，我国面临着日益复杂的国际国内局势，我国地方政府的行政实践对 “地方政府治理能力”研究的要求也愈加强烈。改革开放以来发生的重大事件，如金融危机、汶川大地震等都对地方政府治理能力发出挑战。然而，尽管我国政府应对突发事件的处理能力有所提升，但仍是失误频发，多年来 “机构改革”的效果更是差强人意。目前，以解决深层次矛盾为目标的各项改革正深入进行，国家现代化进入了关键发展时期。我国各级地方政府治理能力正面临前所末有的挑战，并因此构成了我国政府行政改革的宏观价值目标之一。
二、我国地方政府治理能力的不足
我国地方政府治理能力的不足主要表现在：第一，科学制定和执行公共政策的能力不足。许多地方政府在建立科学的决策机制，掌握科学的方法，进而制定科学的决策上，尚存在明显的不足之处。第二，提供公共服务的能力不足。目前，地方政府对民众的公共要求反应迟钝或缺乏应有的敏感性和回应力，出现了地方政府回应性不高、服务品质低的问题，从而招致民众对地方政府诸多不满的情绪，各级地方政府不同程度地陷入信任危机。第三，有效化解社会矛盾的能力不足。我国正处于社会转型期，地方政府调控不力，使得整个社会呈现了高分化低整合的特点，呈现许多无序状态。国家机关权力失控，导致各种滥用公共权力以谋取私人利益的行为频发。第四，应对突发性公共危机的反应能力及处理能力不足。危机意识淡薄，存有侥幸心理，许多地方没有应对危机的常设机构，也没有完善的应对突发性公共危机的制度，危机信息发布体系不完善。第五，强调地方利益，全局意识薄弱。地方政府在执行上级政策时，扮演着双重角色，一方面代表中央或上级利益，另一方面代表地方利益，是一个矛盾综合体。近年来，地方保护主义已成为影响区域经济做大做强的一个十分突出的问题。
三、我国地方政府治理能力不足的原因
（一）政治因素。首先，社会治理体制不顺。我国现有的社会治理体制仍为计划经济体制下形成的“强政府，弱社会”的静态管理体制，一方面影响着现有地方政府社会治理的观念、制度及机构等，另一方面以分化、复杂化和多元化为特征的体制转型，对这种传统的社会管理体制提出了严峻挑战。其次，社会治理运行机制不完善。社会治理手段单一，部门分割，多头管理，缺乏有效的社会监测体系及危机预警系统。
（二）经济因素。长期的计划经济模式使得政府凭借高度集中的行政权力控制全部社会资源，且垄断其分配，限制了地方政府的权力，地方政府的自主性相对薄弱。在经济体制中，财政体制、金融体制等不健全，对地方政府有效地行使行政权力有一定，也对地方政府间的关系及政府行为过程、方式产生制约作用，从而对地方政府的治理能力产生影响。而我国经济发展水平低也严重制约了地方政府治理能力的提高。
（三）技术因素。首先，地方政府战略因素上的不足。当前某些地方政府不能正确地确立目标，目标不明确、缺乏前瞻性，直接影响了地方政府治理能力。其次，地方政府运作流程不确定。政府机关往往从工作程序和组织职能出发考虑工作，容易导致本位主义，从而产生组织整体绩效不高、执行力大打折扣弊端。再次，某些公务员素质不高，结构因素不合理。公务员的新陈代谢机制、保障机制、竞争机制、监督机制不健全，对于公务员队伍的建设有很大影响，也影响了公务员管理的科学化和规范化，而高效的绩效评估机制和奖惩制度尚未建立，因而缺乏对公务员的执行力情况进行考察和评价的有效方法。
四、提升我国地方政府治理能力的基本途径
（一）转变地方政府治理理念。第一，地方政府协作应该坚持法治原则、诚信原则、利益最大化原则、互利互惠原则，培育协同治理理念，制止地方保护主义。第二，地方政府由“划桨”的角色向“掌舵”的角色转变，引入市场理念，将某些可以由市场提供的公共服务逐步市场化，提升地方政府的公共服务能力。第三，培育学习型地方政府理念，提高学习能力，塑造有地方特色行政文化，应对不断变化的社会大环境。第四，各级地方政府要有忧患意识，树立公共危机意识，增强处理突发事件和公共危机的能力。最后，强化法治意识，促进依法行政。政府首先应成为执法守法的楷模，才能缔造一个守法的公民社会，从而维护公民的权益与自由。
（二）加强地方政府内部运行机制建设，提升地方政府执行力。第一，建立责权利统一的执行组织架构，重新分配政府执行权力，推行“制度执行责任制”，同时实行绩效考评与奖惩。第二，建立政府执行监控机制，包括执行问责制与绩效考评机制。第三，提高考录职位级别，扩大考录范围，健全公务员培训制度和培训法规体系，实行公务员考核制度的科学化、民主化，建设一支高素质的公务员队伍。
（三）理顺地方政府与社会及市场的关系。在政府与企业的关系上， 建立现代企业制度， 使企业成为真正的市场主体， ?政府应由直接控制为主转向间接控制为主，由微观管理为主转向宏观管理为主，由以行政手段为主转向以经济和法律手段为主。在政府与市场的关系上， 必须充分发挥市场在资源配置中的基础性作用， 政府要转变直接参与经营的做法， 将精力集中于调节区域经济、执法监督、政策指导以及组织协调，为市场主体提供服务并且创造良好的经济发展环境。在政府与社会的关系上， 大力培育各类社会中介组织， 发挥社会的自我组织、自我服务的功能，为公民参与社会管理提供许多新的平台，建立多元化的社会治理结构。
五、结束语
我国地方政府治理能力取得了不小的成就，现行的地方政府治理体制大大提高了我国人民的生活水平，国家的现代化程度也逐步加深，但仍面临许多新问题和新挑战。要解决这些新问题，地方政府必须承担更大的社会责任。地方政府要不断增强行政能力，提高行政效率，有效地整合社会资源。最关键的是，地方政府必须建立健全提升政府治理能力的目标规划，将提升地方政府治理能力纳入政府职能转变和机构改革进程中，并将提升地方政府治理能力上升到改革原则的高度，在长期的改革进程中持续不懈，与时俱进，并根据时代的需要随时不断地更新和提升地方政府能力。
参考文献：
[1] 俞可平.地方政府创新与善治：案例研究[M].北京：社会科学文献出版社，2003
[2] 张璋.理性与制度--政府治理工具的选择[M].北京：国家行政学院出版社，2006
[3] 沈远新.中国转型期的政治治理若干问题与趋势[M].北京：中央编译出社，2006
[4] 吴玉宗.服务型政府概念、内涵与特点[J]. 西南民族大学学报（人文社科版），2004
