我国社区教育立法初探

    焦后海 韩露

    【摘要】社区教育作为全面依法治国、依法治教和学习型社会建设背景之下的“全民学习，终身学习”的重要平台，当前是其立法的最佳时机。文章就我国社区教育国家层面的立法空缺和地方性社区教育立法逐步发展的现状，通过对国内外社区教育立法、国内其他教育立法进行横纵比较研究，分析了我国社区教育立法的必要性与可行性，提出了应从国家层面制定“社区教育促进法”，并将确立社区教育立法定位、创建社区教育开展机制、健全社区教育经费保障机制、建立社区教育管理体制、明确各主体间的权责等相关内容融入其中。

    【关键词】社区教育；立法；法治建设

    【中图分类号】G77【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2018）06-0041-04

    【收稿日期】2017-11-16

    【基金项目】云南大学职业与继续教育学院研究生科研创新项目“法制视野下的社区教育与公民意识教育关系研究”，编号为YK1603ZJ

    【作者简介】焦后海（1990—），男，重庆巫山人，硕士研究生，研究方向为教育法、教育政策；韩露（1993—），女，河北平顶山人，硕士研究生，研究方向为教育法学。社区教育是社会发展和时代革新的产物，是教育社会性与社会教育性的一种重要体现形式。“社区教育”一词最早源于20世纪美国实用主义教育家杜威的“学校即社会”思想，在我国改革开放初期开始受到关注，并取得初步发展。2006年，国家标准化管理委员会将社区教育界定为“在社区中，开发、利用各种教育资源，以社区全体成员为对象，开展旨在提高全体成员的素质和生活质量，促进成员的全面发展和社会可持续发展的教育活动”。厉以贤教授在《社区教育原理》著作中认为：“社区教育是提高社区全体人员综合素质和生活质量的一种社区性的教育活动和过程。”[1]由上述社区教育的概述中可见，社区教育具有区域性、社会实践性和教育性的特点。笔者以为，社区教育的内涵应包含以下几方面的内容：其教育对象应当为全体社会成员；旨在提高全民综合素质和生活质量；致力于促进教育对象的全面发展和社会可持续发展的一种社会性教育活动。我国正值全面推进依法治国战略布局的高峰期，迫切要求完善法律体系，积极践行依法治教方略，社区教育作为终身教育体系下的重要组成部分，社区教育立法机制也广受重视。自《面向21世纪教育振兴行动计划》提出“开展社区教育实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质”以来，尽管福建、杭州、山西、江苏、重庆和山东等多地相继颁布实施了社区教育相关促进条例，确定了相当一批省级和市级社区教育实验区，但就国家层面而言，社区教育法制建设依旧相对薄弱，至今仍然没有被专门纳入立法计划。[2]

    一、社区教育立法的必要性

    党的十八大召开以来，为深入落实习近平总书记系列重要讲话精神，加快推进《国家经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的“建设和基本形成学习型社会”战略目标的实现，教育部、民政部、科技部、财政部、人力资源社会保障部、文化部、体育总局、共青团中央、中国科学技术协会等九部门联合印发了《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》（以下简称《推进社区教育发展意见》），指出统筹发展城乡社区教育是加快推进学习型社会建设的战略举措。为实现统筹发展城乡社区教育，稳固推进社区教育可持续发展，完善终身教育体系，离不开社区教育相关法律的保驾护航，故推进社区教育立法势在必行。

    （一）社区教育立法是社区教育发展的保障

    我国正处于全面依法治国、依法治教和学习型社会建设的重要时期，为创建“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会平台，积极完善终身学习体系，加强社区教育发展尤其重要。社区教育立法是保障其继续和稳定发展的有效利器，是推进社区教育法制化的迫切需要。因此，应加快推进社区教育立法，以确保加快推进全民学习、终身学习的学习型社会建设，革新原有的不合时宜的体制、机制，构建全新的创新型制度、体系，促进社区教育机能完成新陈代谢，完善我国终身教育体系。

    依法治教就是以法治教，管理社区教育需要依据终身教育、社区教育和相关教育法，因此，发展、管理社区教育必须制定相关社区教育法律。我国目前的社区教育法主要体现为教育性法规，地方性法制建设发展相对完善，但就国家层面而言，社区教育立法仍处于探索阶段。发展社区教育是学习型社会建设的迫切需要，是以法治教的必然要求，加快推进社区教育立法进程、保障社区教育稳定发展有利于当前全面学习和终身学习机制的建设。

    （二）社区教育立法是完善终身教育体系的内在要求

    社区教育作为终身教育体系的有机组成部分，其立法是终身教育法制体系建设中的应有之义，也是党和国家提出的重要战略任务，更是全面依法治国战略布局的内在要求。依据《推进社区教育发展意见》，完善社区教育体系的主要任务在于：“第一，提高服务重点人群（老年教育、青少年校外教育、各类教育培训）；第二，丰富社区教育的内容和形式；第三，整合社区教育资源（开放共享学校资源、统筹共享社区资源、充分利用社会资源）；第四，加强社区教育基础能力建设（健全社区教育网络、明确社区教育机构职责定位、推动各类学习型组织与学习共同体建设、加强社区教育实验区和示范区建设）；第五、提升社区教育内涵（加强课程资源建设、提高社区教育工作者队伍专业化水平）。”除此之外，构建完善的社区教育体系还需从以下三方面入手：首先，政府应从法律、法规等方面对社区教育的继续和发展进行宏观调控。社区教育立法是社区教育继续和发展的需要，[3]目前我国社区教育法律保障体系局限于地方，因此，应统筹地方性社区教育立法体系，结合我国当前实际制定特色性的社区教育法令，构建完善的法律保障机制。其次，应当积极推进横、纵交叉领域间的和谐交流。社区教育位居终身教育体系下的事实不会改变，与学校教育、继续教育之间的交织关系也不会改变，因此，应该考虑到各级各类教育间的沟通、交流。推进区域性教育活动全面化，既可以是学校教育以外的继续教育，也可以是学校内部的课外补充，以促进教育社会化。最后，建立与社区教育相融合的管理、监督机制。社区教育是一项复杂的工程，需要有一位严谨的管理、监督“总监”，才能促使这项工程的有序推进。吴慧涵在《社区教育的理论与实践研究》一书中提出：“要推进社区教育的继续与发展，需建立法律保障体系。”[4]构建一套完善的社区教育体系，必须加快社区教育的立法進程，以法律的形式保障上述主要任务的实施。随着社会教育的发展、终身教育体系的推进及学习型社会目标的即将实现，社区教育立法势在必行。

    二、社区教育立法的可行性

    （一）社区教育立法的背景和意义

    自我国十六大报告提出“建设全面学习，终身学习的学习型社会”以来，[5]学者们对终身教育体系、学习型社会建设的研究热情高涨，有人视社区教育为完善终身教育体系的理想途径，社区教育受到高度的重视。

    1社区教育立法的背景

    就国外而言，社区教育在国外已经形成了自身特有的理论体系和法律保障机制。如美国通过一系列法案对社区教育进行专门立法，设置以社区学院为中心的社区教育场所，制定相关法律保障机制，促进社区教育法制化；日本尽管二战以后才开始发展社区教育，但是其依据《教育基本法》制定了《社会教育法》《图书馆法》和《博物馆法》，使社区教育初步形成体系，并进一步修订，推进社区教育法制建设趋于完善。[6]就国内而言，虽然社区教育尚无国家层面的立法方案，但总体来说具备三个有利条件：首先，随着我国教育制度体系趋于完善，“素质教育”“终身教育”的相关法制建设初见成效，可为社区教育立法提供经验。其次，我国当前正处于改革开放的深水区，正值全面依法治国的大好局面，而依法治教是全面依法治国的应有之义，有利于我国社区教育立法的推进。最后，我国把“基本形成学习型社会”纳入2020年我国教育三大战略目标，促使社区教育立法加快了进程。[7]

    2社区教育立法的意义

    社区教育是提高全民素质和生活质量的社区性教育活动，其立法的意义在于：首先，社区教育立法为社区教育在资源共享、分配管理、对象权利保障、筹措经费、组织与实施、评价与监督等方面提供保障，有利于社区教育的继续与发展。其次，社区教育作为终身教育体系的重要内容，其立法必然促使终身教育体系建设法制化。再次，社区教育立法是全面依法治国、依法治教的内在要求，其立法有利于践行治国方略和治教方针。社区教育立法研究对当前社会发展和教育事业发展具有深远的意义。

    （二）既有研究为社区教育立法提供理论基础

    我国20世纪80年代中期才开始对社区教育进行探索，进入21世纪后得到大力发展，受到国家、学校和社会的广泛关注，但还没有形成初步的社区教育体系，也没有专门的法律保障机制。因此，目前我国的社区教育仍然处于初级阶段，社区教育立法也相对薄弱。随着城乡社区统筹发展，立法逐步走向成熟，近几年学界开始对社区教育立法进行探索，主要有以下两个方向的探索思路：首先，有学者依据美、日等发达国家的社区教育法制建设的经验，对我国社区教育立法进行了初步思考。徐浩斌在《美、日社区教育法制建设及对我国的启示》一文中通过美、日等国家法制建设历程对我国当前社区教育法制建设的启示，提出以下注意事项：社区教育的性质和立法意图；社区教育的对象及其权利、义务的认定；社区教育的管理体制与保障机制；社区教育的工作人员及其资格认定；社区教育的资源及专门场所；社区教育资金的筹措和落实；明确社区教育的内容；建立社区教育督导评估机制。[8]此文旨在通过美、日等国的立法经验讨论我国社区教育立法需要注意的几个方面，并没有探讨立法的具体内容与法律体系。其次，我国从终身教育体系出发，颁布和实施了关于推进社区教育发展的地方性意见和方案。自《关于推进社区教育工作的若干意见》（2004，教育部）发布以来，成都市、上海市、北京市等相继颁布了一系列关于进一步推进社区教育工作的意见和方案，到现在已经遍布各省或地区，尤其是《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》（教职成[2016]4号）的发布以及2016年8月31日经成都市十六届人大常委会第二十五次会议表决通过的可能成为首部社区教育立法条文的《成都市社区教育促进条例》，为我国社区教育立法提供了理论基础和借鉴。

    （三）社区教育试点为立法提供了实践案例

    目前，我国通过在全国建设社区教育试验区、示范区，以点带面，引领示范带动全国社区教育发展。教育部在全国已遴选出122个社区教育试验区和127个社区教育示范区，各省设立了超过500个省级社区教育试验区和示范区。这些试点推进社区教育地方性条文、方案及意见，如福建省教育厅制定的《福建省社区教育推进计划实施方案》（2011年）在全省初步形成了社区教育体系，浙江省印发的《杭州市社区教育五年行动计划（2010—2014年）》（2010年）发挥了社区教育的功能和作用，提高了市民素质。此外，江苏、上海、重庆、四川等各省市地方性意见、方案的制订所积累的经验以及取得的突破性成就，无疑为社区教育在全国范围内立法提供了实践依据。社区教育试点以及地方性关于社区教育的意见和方案迫切需要通过法律的形式保障其继续稳定发展。

    三、我国社区教育立法的具体思路

    我国是一个具有特殊国情的特色型国家，地域广、民族多、人均收入相对落后及区域性文化差异明显等多方面特点为推进社区教育立法进程带来巨大的阻力，导致在具体实践中建立国家层面的法律相对困难，故我国目前尚以地方性法律规范为社区教育法制建设的主要内容。即便如此，社区教育在终身教育体系构建、学习型社区建设背景之下，具有共性的某些内容仍然需要以宏观立法来调节。[9]

    （一）确立社区教育立法定位

    如何界定社区教育的内涵、性质关系到教育立法的定位，要明确社区教育立法的定位首先在于确立社区教育的内涵和性质。在立法的基本程序中，需要结合地方经济、文化、科技等实际现状，抓住社区教育区域性特征，把握其社会功能，进而准确界定社区教育的内涵和性质，消除社区教育法治实施中的模糊性。

    我国当前正处于建设学习型社会时期，要求市民群众“全民学习，终身学习”，打造“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会平台。社区教育成为践行这一目标的有效途径，因此，社区教育必须在全体社会群体中以促进居民學习意识、提高居民生活质量、增强居民精神文明塑造为目标，为居民提供一种非集中化、非校园化、非形式化的散发式社区学习平台。

    （二）创建社区教育开展的内容与形式

    社区教育发展进程迟缓，在很大程度上受到目前社区教育开展内容与形式的限制，因此，形成系统的社区教育开展机制有其必要性。社区教育立法需要在其内容上确立部分主要的社区教育开展形式，对部分社区活动开展进行规范调控。应采取创造性与传统性、单一化与多样化、实践性与基础性相结合的社区教育开展内容，创立组织性与非组织性、规律性与随机化、年龄与性别相结合的社区教育开展形式，建立社区教育服务体系、网络信息与资源共享平台，形成社区教育现代化开展机制。

    （三）健全社区教育经费保障机制

    就目前社区教育资金来源现状而言，我国大部分地区社区教育的开展主要依靠政府单一化的经费拨款、社区富余资金和少数慈善援助来延续维持。社区教育的经济基础建设薄弱，直接导致社区教育在资源整合、师资建设、活动开展等多方面无法施展，无法形成相应的社区教育体系。为确保社区教育的继续和发展，完善经费保障机制成为社区教育立法极为重要的内容。

    动态视域下法律赋予社会机构或个人、学校、社区对社区教育发展行使权利及履行义务，社会、学校和社区共同担负社区教育资金筹措职责，负责社区日常运行开支，作为社区教育资金来源的主要渠道。静态视域下应设立政府专项资金，作为社区教育资金来源的后备保障渠道，形成动、静双向经费保障机制。

    （四）建立社区教育管理体制

    首先，将学校机构、社会团体、个体成员与社区统筹资源整合，由社区选出专门管理社区教育资源的负责人员，建设社区教育基础设施建设、资金收支、活动开展操作等具体事项的资源管理网络，推进社区教育适应社会现代化、信息化、数字化程度，加快建立系统化资源整合管理体制。[10]其次，加强社区教育师资建设力度，与相关高校联合培养社区教育专门人才，提高社区教师法律地位，增强社区教育教师身份认同感，落实社区教师必要的相关福利待遇等问题，形成社区教师系统化管理。最后，鼓励社区成员（或是划片区域成员）办理成员学习终身账户，建立社区成员学习档案，增强社区成员学习成果社会认同程度。[11]

    （五）明确各主体之间的权责

    明确有关政府部门对社区教育宏观调控、相关培训和必要投入的权责，明确具体社会团体和个体成员在社区教育资金筹措、援助和资源整合方面责任，明确社区组织和区域性社区成员在践行社区教育活动中的相关权利和责任，推进各主体之间责任法制化。

    在全面依法治国、依法治教、建设学习型社会的重要时期，社区教育的社会性功能逐步扩大，地方性社区教育法律规范已初步形成，为国家层面的社区教育立法提供了实践基础。立法定位、开展机制、经费保障、管理体制和权责明确五个组成部分不仅是国家层面的社区教育法的内在要求，也是我国教育法制建设的具体体现。

    【参考文献】

    [1]厉以贤.社区教育原理[M].成都：四川教育出版社，2003.

    [2]包红霏.社区发展与管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2014.

    [3]邓思平.社区教育立法的必要性分析[J].闽南职业技术学院学报，2013（4）：24—27.

    [4]吴慧涵.社区教育的理论与实践研究[M].北京：电子工业出版社，2015.

    [5]劳凯声，余雅风.关于终身学习立法若干问题思考.韩民.中国教育法制评论（第13辑）[C].北京：教育科学出版社，2015：34—47.

    [6]李艳云.国外社区教育立法的成功经验及其启示[J].西北成人教育学院学报，2014（5）：24—25.

    [7]刘尧.我国社区教育发展现状、问题及对策[J].华中师范大学学报，2010（7）：143—148.

    [8]徐浩斌.美、日社区教育法制建设及对我国的启示[J].成人教育，2006（5）：91—93.

    [9]陈思.城市社区教育立法研究[J].成人教育，2017（7）：31—32.

    [10]李训贵，韩娟.学习型社会建设框架下的社区教育资源整合[J].教育与职业，2012（32）：167—168.

    [11]李佳萍.我国社区教育管理的问题与对策研究[D].长春：东北师范大学，2014.

    【Abstract】Community education， as an important platform for “national learning and lifelong learning”， provides a practical basis for its legislation. Under the background of comprehensive rule by law， the present is the best time for legislation. The author combines legislative vacancy of national community education and the gradual development of local community education legislationwith the vertical and horizontal comparative study of domestic and foreign community education legislation and other domestic educational legislation.Then it analyzes the necessity and feasibility of community education legislation in China.On the basis of the above analysis， the author proposes that the Community Education Promotion Law should be drawn up from the national level. And the content of establishing community education legislation， creating community education mechanism， improving community education funds safeguard mechanism， establishing the management system of community education and clearing the main responsibilities should be included.

    【Key words】community education； legislation； legal construction

    （編辑/乔瑞雪）