党代会常任制的历史探索与思考

    【摘 要】党代会常任制是发展党内民主的重要制度，它缘起于党的秘密斗争时期，在党的八大上有短暂实践，改革开放以来通过试点进入新的发展阶段。实践证明，党代会常任制在激发党代表的积极性、主动性和创造性，提高党内决策民主化、科学化水平等方面具有重大意义。但要逐步走上规范化、制度化、程序化轨道，还需在机制体制等深层次问题上继续突破。

    【关键词】党代会常任制；中共八大；惠州试点；机制体制改革

    【中图分类号】D232；K27 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570-（2017）01-0090-05

    黨的代表大会常任制（以下简称党代会常任制）是中国共产党在党的建设上一项重要的制度设计，是发展党内民主的有效路径选择。党代会常任制指党代会实行年会制；党代表资格任期与同级党代会相同；党代表任期内始终有组织、有计划地参加会议及闭会期的活动，发挥参与决策、监督、示范和桥梁的作用。党的十八大要求：“深化县（市、区）党代会常任制试点，发展党内民主，增强党的创造活力。”正确认识党代会常任制并深化改革，对于加强和改进新形势下党的建设具有重要意义。

    一、党代会常任制的历史进程

    1.党代会制度的缘起。研究共产党的历史不难发现，探索发展党代会制度由来已久。马克思、恩格斯于1847年创建世界上第一个无产阶级政党——共产主义者同盟时，就明确提出建党的民主制原则，主张党代表大会必须实行年会制。1847年6月2日，在伦敦召开的共产主义者同盟第一次代表大会一致通过了代表大会年会制的党章草案。但是在共产党尚未执政的情形下，该制度却难以实现。革命低潮时，不仅党代表大会无法召开，共产主义者同盟也被迫于1852年11月17日宣布解散。然而马克思、恩格斯开创的共产党代表大会年会制的优良传统，在世界共产主义运动史上有着深远的影响。

    在中国共产党建党初期，处于秘密斗争环境，按照马克思主义建党学说，党的一大到六大仍然基本坚持了党代会年会制，党的二大到六大的党章也明文规定实行年会制。1922年二大制定的第一个党章规定：“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”①1923年三大、1925年四大和1927年政治局会议的党章修正案，都重申了上述规定。②1928年六大通过新党章：“党的全国代表大会按通常规例，每年开会一次。”③之后因战争延迟至1945年才召开七大，七大修改党章时考虑年会制难以贯彻执行，改为“在通常情况下，每三年召集一次。”④1948年9月8日，毛泽东在中央政治局会议上的报告中指出：“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。我们党内是有民主的，但是还不足或者缺乏，现在要增加。办法是用代表大会、代表会议代替干部会议。”⑤

    2.党的八大的短暂实践。新中国成立后，党的工作环境、工作任务和自身状况对党内民主建设提出了更高的要求。党的八大不仅恢复了党代会年会制，而且在总结国内外历史经验的基础上首创了党代会常任制。1956年4月28日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话中提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。我们已经有十年（实际上是十一年）没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是否可以考虑采用这个办法，比如五年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”①此建议得到党中央领导集体的一致赞同。同年9月召开的党的八大正式作出实行党代会常任制的决定，并作为一项根本改革写入新党章。邓小平在关于修改党章的报告中作了具体说明：“党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的、县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”②邓小平在党的八大上指出：党代会常任制的这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。党的八大首次系统地提出建立党代会常任制，规定党的全国的、省一级的和县一级的代表大会每届任期分别为5年、3年和2年，且三级代表大会均召开年会。随后党代会常任制在全国推行开来。至1957年底，全国各省、市、自治区一级的党的代表大会（除西藏）和1500个左右的县（自治县、市）都实现了常任制。③至1958年初，全国各地都召开了本届党代会的第二次或第三次会议。1958年5月举行的八大二次会议（常任制会议），由于党内民主遭受挫折，党代表们没能有效地自由讨论、民主决策。之后，党代会常任制没有继续贯彻执行。1969年4月，党的九大在“文化大革命”高潮期间召开，规定党代会每五年举行一次，党代会常任制被取消，党代表在闭会期间的职能和作用不复存在，以后历次党代会基本维持九大的规定。

    1957年10月31日《中央组织部关于地方党代会实行常任制问题向中央的报告》分析了党代会常任制改革的相关问题：其一，代表名额过多。党代会常任制在全国施行后，由于各地在进行选举时，没有估计到要实行常任制，对代表的名额过去没有一个统一的规定，以为代表越多越好，结果多选了一些代表。按全国计算，平均每二十个党员就有一个代表，某些代表名额较多的县，四、五个党员中就有一个代表，有的基层单位代表甚至多达二、三十人。其二，选举代表工作缺乏经验。有的代表，系少数人指定，大多数党员不承认他作为代表；有的虽被选为代表，但本人怕麻烦不愿履行代表的职责；有的选举了消极落后的或犯有严重错误的人作代表，不能履行代表的职责。其三，没有规定代表的活动方式。代表常任后，拥有什么样的权利，怎样经常的开展活动，中央没有明确的说法。④中国共产党作为超大政党在超大国家内执政，实施党内制度的根本改革，应先在局部充分试验，积累经验后再逐步推广，方可确保成功。而党代会常任制改革从毛泽东提出党要有“国会”开始，到八大通过新党章决议在全国推行，前后才5个月，中央还未来得及就这项制度的可行性进行深入的调查研究，也没有先行试验取得经验，就在1年左右的时间内迅速推行全国，准备酝酿过于仓促，研究不够深刻，规定不够具体，因而导致改革未果。

    3.新时期的改革。改革开放以来，党代会常任制作为发展党内民主的重要议题再次被提起，试点成为新时期党代会常任制实践探索的主要形式。1980年2月党章修改草案曾作出改革，但是最后未生效，理由为党的八大党章曾作出规定，但八大二次会议后没有开过第三次会议，实践证明难以贯彻执行；全国人民代表大会每年需要讨论通过年度性的重大议题，而党的全国代表大会的任务主要是确定一个阶段内党的路线、方针和基本政策，产生比较稳定的领导机构，不需要每年都开会；党代表的任务职权，与各级党委的关系都难明确；甚至会使各级党委的工作不必要地復杂化。随着改革的逐步深入和党内民主建设的不断发展，中央重新对党代会常任制进行了研究，开始了党代会常任制试点，试点大致分两个阶段：第一阶段为党的十三大到十六大期间。1988年底，浙江省台州市椒江区和绍兴市，经中央组织部批准率先试点。随后，黑龙江省林甸县、肇东市，山西省洪洞县、晋中市榆次区、和顺县等12个县（市、区）和上海金山石化等55家企业试行党代会常任制。党的十五大提出：“完善党代会制度。”但是由于各种原因，这一阶段党代会常任制试点基本停留在党代会年会制的形式层面，大部分地区试点工作成效不大。党的十六大召开前，全国首批开展党代会常任制试点的地区除了浙江省台州市椒江区、绍兴市、瑞安市和山西省晋中市榆次区、和顺县等地还在试点外，其余均已停止试点。

    第二阶段是党的十六大以来。党的十六大提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”这为新一轮党代会常任制扩大试点提供了政治支持和指明了发展方向。广东省的惠州市、深圳宝安区、阳江市阳东县，四川省的眉山市、自贡市等正式开展党代会常任制试点，对党代会闭会期间如何发挥作用的途径和形式进行了积极探索。党的十七大指出：“选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制，从制度上探索、尝试完善党内民主。”此后又扩大在惠州市惠阳区、惠阳区沙田镇、鹤山市、中山小榄镇、中山三角镇、广州黄埔区试点，围绕建立健全党代会年会制、党代表任期制和常设机构机制等展开。十八大提出了深化县（市、区）党代会常任制试点的要求。党代会常任制的试点工作在全国范围内进入了新的发展阶段。

    二、党代会常任制的试点模式

    试行党代会常任制，是完善党代会制度、推进党内民主政治建设的重要内容，是改进党的领导执政方式、提高党的建设科学化水平的积极尝试。作为广东省唯一、全国6个地级市试点之一的惠州市在试点中表现优秀。2014年6月，中央组织部在惠州市召开关于深化县（市、区）党代会常任制试点工作座谈会，对惠州多年来坚持以党代表工作室为抓手，以党代表作用发挥为重点，以党代会年会行权为突破，构建具有惠州特色的“一台多道”常任制运行模式、党代表直接稳定规范的议党参政方式、以及广东省独一无二的市、区、镇三级联动的试点格局，给予充分肯定。

    1.实行年会制，开辟党代表议党参政大舞台。规定每年年初在市人代会和市政协会之前，召开一次党代会年会，听取和审查市委、市纪委的工作报告，研究决定全市经济社会建设和党的建设等重大事项，增补市党代表等。常委会的一些权力被分散到党代会，有效增加了决策的民主性和政治环境的透明度。2014年惠州率先全面推行乡镇党代会年会制，建立党代表工作室，实现各领域全覆盖。党代表定期进驻党代表工作室，宣传政策法规，现场解决问题，不能解决的及时反馈相应部门。

    2.推行提案制，开辟党代表议党参政主干道。2004年初，在党内规章尚未有相关规定的情况下，惠州率先建立党代会受理党代表提案制，这比十八大提出的时间早8年。同年3月，市八次党代会第二次会议通过《惠州市党代表提案和建议办理规定（试行）》，规定党代表每年集中表达一次，通过提案的方式反映社情民意。针对提案建议，承办单位于接到办理通知后半年内答复。设立市委党联办，负责召开党代会及年会，组织代表视察调研培训，受理党代表来信来访，收集、上传、回复党代表的意见建议。如：关于保障基层组织经费，提升基本公共服务均等化水平等提案大都转化为市委决策。

    3. 建立联系网，开辟党代表掌握社情民意直通道。为保障党代表们闭会期间议党参政，惠州探索了视察制度、联系制度和旁听制度。规定每位市委委员至少联系3名党代表，每位党代表至少联系5名党员，每位党员联系几位群众，形成四级联系网络。至今，市委委员（候补委员）联系党代表300余人次，党代表联系党员4000余人次。建立OA系统和党代表E微信公众平台，党代表通过网络平台等多种形式收集、处理群众的意见建议，方便快捷地为老百姓排忧解难，展示了党的形象，密切了党群关系。

    4. 实行调研制，开辟党代表议党参政便捷道。2003年至2005年，惠州先后出台《中国共产党惠州市代表大会闭会期间代表活动制度（试行）》、《中共惠州市委关于党代表视察工作的暂行办法》，规定闭会期间党代表以行业为单位，以小分队形式，围绕市委中心工作、经济社会发展以及群众关注的热点难点开展调研。如：创建全国文明城市、依法治市、深化改革、万众评公务、重大民生项目建设、“两新”组织党建等主题调研，党代表形成的调研报告、提出的意见建议成为党代会提案的主要来源。

    5. 深化运行举措，开辟党代表监督党内事务阳光道。2015年，惠州在总结试点经验的基础上，出台了《关于进一步深化党代会常任制试点工作的实施意见（试行）》。2016年1月，市十次党代会第五次会议继续探索创新：一是新增县（区）党委书记主体责任述职评议。县（区）党委书记上台述职，市委书记逐一点评，党代表、人大代表、政协委员代表现场评议。二是新增党代会询问。党代表在会上就上次党代会或全会决议决定事项的落实情况等进行询问，市委书记现场点将，相关市领导直接回复，与代表交流互动。未能现场答复的，由市委党联办协调职能部门逐一书面回复。三是开展选人用人“一报告两评议”。将《2015年度市委选人用人工作报告》、《市委选人用人工作评议表》及《市委新选拔任用干部民主评议表》按要求发放、回收和上报。四是通报市纪委年度重点工作。就纪律审查、纠“四风”、纪违法线索集中排查等向党代表作书面专项汇报，加强党代表对纪检工作的监督。

    10多年的试点实践证明，实行党代会常任制能够克服非常任制条件下存在的问题，可以从根本上拓宽党员参与党内事务的途径，充分发挥党代表在闭会期间的职能和作用，激发党代表参与党内事务的积极性、主动性和创造性，有效提高党内决策民主化、科学化水平。同时，可以保证党代会充分有效地成为党的最高决策机关和监督机关，符合党情社情民情。

    三、党代会常任制的改革思考

    推行完善党代会常任制是一个不断探索的过程。在新的历史条件下扩大试点覆盖面，逐步走上规范化、制度化、程序化的轨道，还需要在机制体制等深层次问题上继续试验突破。

    1. 完善配套工作机制。党代会常任制的健康实行有赖于党的各方面制度建设的配套和自身制度建设的完备，正如党的八大所述“党代会常任制成为党的最高决策机关和最高监督机关”①，实行党代会常任制对地方党委和党委领导成员的行为起到一定的约束、制约作用，如果不及时出台指导性意见和配套制度，提供政策支持，党代会常任制就会流于形式。要在党内民主建设的顶层设计上下功夫，尽快出台指导性意见，扩大试点覆盖面，从制度上对党代会召开的时间、会议议题、主要任务和职能等进行明确界定，切实发挥党章规定的党代会的民主选举、决策与监督职能，为各地开展试点提供政策支持和配套工作机制。要先行試点更加符合中央要求、体现本地实际和时代特色的工作，进一步理顺党代会常任制与其他党内民主制度的关系，把推进党代会常任制与坚持民主集中制、健全党员民主权利保障制度、完善党内选举制度、完善党的委员会制度、建立科学民主决策机制、改革党内听证咨询监督制度、定期评议基层党委领导班子等衔接起来。

    2. 理顺“内三会”关系。理顺党代会、全委会、常委会（简称“内三会”）三者之间的关系，科学设置党代会常务机构，是完善党代会常任制的根本要求。党代会常任制试点是一项以制度创新为核心，涉及到党的建设、领导和执政各个方面的系统工程。实践中，党代会功能缺位、全委会作用发挥不充分和常委会权力过于集中等问题时有存在。要按照民主集中制原则，合理调整党内权力结构，进一步处理好党内授权与行权、权力与责任的关系，界定党代会、全委会、常委会的职能和权限，强化党代会在决策重大事项、监督党委领导方面的权力，防止将党代会变成党委领导下的执行机构或民意咨询机构。同时，也不能简单地以党代会代替全委会、用全委会取代常委会，限制削弱全委会和常委会。要完善全委会的议事和决策功能，赋予常委会更多的执行权，推广试行已证明行之有效的经验。

    3. 协调“外三会”关系。协调好党代会、人代会、政协会（简称“外三会”）三者之间的关系，调整党与国家政权机关的关系，不仅是党代会常任制从单项突破到核心部位改革，最终走向整体设计的历程所在，也是党代会常任制试点所承担的历史使命。“外三会”之间的关系不是隶属关系，而是依法运行、相互依存、相互制约的关系。现实中，党代表与人大代表有着较高的重合度，要探索党代表与人大代表的对接途径，试行将选举产生出来的人大代表中的党员，作为同级党代会的候选人，再由全体党员直选产生党代表，使党员代表的先进性和群众性有机统一。明确规定“外三会”召开的次序，党代会年会召开时间在前，人大会、政协会在后。地方党委负有总揽全局、协调各方的职责，要区分党代会与同级人代会、政协会的议题，党的重大事项和工作由党代会讨论决定，党的主张则通过人代会贯彻落实，决议通过政协委员进行民主协商和监督。

    4. 提高党代表履职效能。党代表的组成结构如何，直接关系到党代会的质量和成效，关系到党代会常任制的合法性和权威性。目前，普遍存在领导干部占党代表的大多数，有的地方的比例高达四分之三，党代表结构同质化现象明显，影响了党内决策的民主性和科学性。要进一步创新党代表选举制，建立程序化、公开化的竞选机制，在候选人推荐、提名和选举中充分发扬民主，引入竞争机制。适当减少代表中党委领导干部占比，一般不超过60%，相应增加专业技术人员和基层代表比例，地方党委领导班子成员、机关单位负责人逐步向“席位制”代表过渡。完善党代表任期制，继续探索闭会期间党代表履职的途径形式，畅通党代表参与重大决策、民主评议、联系党员群众等渠道。

    5. 提升党代表自身素质。党代表是参与党代会的主体，肩负着参与党内重大问题的讨论和决策，行使知情权、参与权、表决权、选举权和监督权。做好党代会常任制试点，党代表的素质能力是关键。实践中，各地党代表议党参政的素质能力参差不齐，有的能力强但积极性不高，有的积极热情却能力有限，这些都在一定程度上削弱了党代表及党代会的应有作用。要采取多种形式，加强对党代表特别是基层党代表的教育培训，变“听话”代表为“说话”代表，切实提高党代表的素质，强化代表意识、议党参政意识，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话，营造党内民主讨论、民主监督氛围，保障党代表于会和闭会期间发挥作用。系统总结推广试点经验，适时召开经验交流会、表彰先进，把深化试点、发展党内民主、增强党的创造活力落到实处。

    （苏琪，法律硕士，中共惠州市委党史研究室副主任）