| 标题 | 浅论公共政策制定中的公民参与 |
| 范文 | 杨龙雨 摘要：本文分析了地方政府政策制定中公民参与的主要问题，诸如在政策制定过程中公民参与缺乏具体的法律保障、参与途径少、不畅、公共政策制定的信息不透明，公民自身素质和意识不足等，并提出一些相应的对策建议。 关键词：公共政策 公民参与 政府 1.公民参与的内涵 民主政治和市场经济在中国的逐渐发展，公民的公民权意识，自主意识和主体意识提高。改革和完善决策机制，确保公民对社会政治生活的有效参与，是建设有中国特色社会主义政治文明的核心内容之一。 公民参与概念从狭义上看是指在代议制政治中，公民参与投票选举的一系列活动，即公民参与选出代议制机构和官员的过程。是现代民主政治的体现。也是现代社会公民的一项重要责任。从广义上说是指公民设法影响以及推动政治系统决策过程的活动。广义的公民参与不仅包括政治参与，还包括公民的公共利益、公共诉求，公共事务管理等方面的参与，即民主行政参与。 2.公民参与地方政府公共政策制定中存在的主要问题 2.1公民参与公共政策制定缺乏具体的法律保障 当前我做宪法和法律虽然对公民参与政策制定的权力均有规定，但是，在操作程序上没有具体的实施办法，公民参与政策制定非制度化，程序化。诸如参与的范围、程序、渠道，方法和参与权利受侵犯后的维权途径等都无明确的规定。在法律地位上，公民参与公共政策制定法律保障不足。当公民依据宪法规定中的权力无法有效参与到公共政策制定过程或者权利被侵犯或者付出较高的成本时，他们倾向于不参与或者消极参与，造成公众和政府之间的不信任，降低了政策得到合法性。此外，由于缺乏法律制度上的保证，一些强势利益主体利用法律空白，向政府施加压力，让政策的制定符合特定利益群体的利益，使政策失去公平公正。一些地方政府和行政人员追求短期效应，在没有民意调查的基础上，将不成熟的政策实施，常常遭到人民群众的反对，造成资源，出现一些“短命政策”。 2.2公民参与公共政策制定的渠道少，不通畅 公民参与公共政策制定主要有三种渠道。一是地方人民代表大会以及政治协商会议，公民通过民选代表和推荐政协委员的方式参与政府决策。二是地方政府的各种智库，作为政府决策的参谋发挥公民参与作用。三是信访，市长热线，论证会等渠道。然而，在参与过程仍然有诸多的问题：从选举制度上，我国只有县级和以下的人大代表是通过选民直接选举产生，县级以上的人大代表无法直接由公民选出；信访制度不能建立与公民的有机联系机制；第三部门不发达不完善，公民参与的组织化程度较低等。从公民参与的实践效果看，公民有效使用，行之有效的参与渠道数量少且不通畅。真正能广泛吸收社会团体，媒体，民间思想库和公民参与到政策制定的制度化渠道欠缺。这样，使公民参与流于形式，止于表层。公民若无法有效参与事关自己切身利益的行政决策下，倾向于越级上访，最近几年进京上访的数量逐年增多便是例证。容易引发群体性事件，例如2012年大连，厦门，宁波的“PX项目”事件。所以，需要拓宽公民参与公共决策的渠道。 2.3公民参与的自身原因 社会的进步和民主的发展，公共政策的制定吸引公民广泛参与，然而，公民由于自身原因而渐渐地变得不能参与或者消极参与。一方面，公民参与公共政策制定的意识薄弱。由于历史遗留下来的小农意识，臣民心理，等级观念等传统政治文化等思想和受教育水平，经济条件等的影响，公众参与公共政策制定的主动性，自觉性和理性化程度相对较低。缺乏积极参与公共政策制定的意识。把政策制定看作是政府和精英们的事情，觉得自己在公共政策制定中无足轻重，不关自己的事，有的人在从众心里的支配下消极参与。另外一方面，公民参与能力不足。公民参与政策制定的效果受到公民能力的制约。目前，我国公民整体素质不高，文化程度偏低。看待问题的视野狭窄，不了解政治规范和政治过程，对自己在政策制定过程中的作用不清楚等诸多原因的影响。出现了公民有参与想法与公共制定需要的能力要求不符现象，公民参与的效率不高，甚至无效。 2.4公共政策制定的信息不公开 地方政府对政策相关信息的公开和公民对政策信息的掌握是公民参与政策制定的前提。信息公开程度和信息获取途径的难以程度，数量直接影响公民参与的广度和深度。然而，在政府信息公开的过程当中，多数仍由地方政府和有关部门决定，政府信息拥有上的垄断性。出于自身利益考虑，政府只对部分的信息进行公开或者在信息的公布方面不积极，不透明，不全面，掩盖真实信息。造成公民想获得政府的信息相当的困难。尤其是在重大的行政决策过程当中，公民掌握的信息更是有限。致使政策信息的不对称和渠道不畅。公众无法准确明白政策的价值目标，对政策部信任，更不能对政策的制定和执行提出合理建议。这样一来公民参与政策制定的效用和积极性势必大打折扣。 3.改善公共政策制定中公民参与状况的对策建议 3.1完善公民参与相关的法律制度 首先，加快完善公民参与政策制定范围的的相关法律。公民的参与机制建立还需要法律对公民参与的范围予以法律上的肯定，否则只是一种象征意义上的参与。其次，在确定公民参与的范围基础上，还需要明确规定公民参与的法定化，把公民参与政策制定作为方案出台的一个必经程序，对没有经过公民参与的政策以及对公民的利益造成利益侵害的政策判其无效并追究相关人员的法律责任。最后，公民参与政治过程须有可遵循的制度和程序化的保障。在宪法和法律赋予公民政策参与的权力前提下，完善法律制度，明确公民参与政策的方式，程序，途径和规范。做到有法可依，使政策制定过程中的公民参与制度化，程序化，法制化。另外，通过立法建设，对地方政府的公共政策制定行为过程进行必要的监督，加强政府的行政法规和规章制定。让政府的行政决策有法可依，有规可循。加强制度性约束，把权力关进制度的笼子里，减少政府决策行为的随意性，用法律规范决策过程，将政府的公共政策纳入法制化轨道。 3.2提高公民参与公共政策的组织程度 3.2.1完善第三部门。公民以个人身份参与公共政策制定提出意见和建议往往很少被给予考虑，而第三部门作为组织团体，可以把利益诉求相同的人联合起来，在政府和公民之间作为“中间人”，不仅可以向公众宣传和解释政府的政策，也可以把公众的利益需求和意见和建议反馈给政府部门。 有利于公民在利益表达过程减少信息损失，降低参与成本，找到一个合法的利益代言者和合法的表达途径。所以，对于第三部门，政府应进行积极培育和规范的态度，促进公民社会的发展，帮助民间组织的健康发展：首先，对于我国社会组织管理的法律欠缺，要健全第三部门的立法。改善社会组织成长的制度环境，将第三部门的发展纳入制度化、规范化和法治化的轨道。其次，政府要加大对第三部门的扶持，可以借鉴西方国家各种利益集团对于政策的影响，形成均衡政策。根据我国情况，发展一些与利益集团类似的社会团体，让它能在政治过程中充分表达民意，提高政策过程的民主性和科学性。 按照我国国情，发展具有利益集团某些相似特点的社会团体，使其在政策过程中能充分表达民意，促进政策过程的科学化、民主化。政府对第三部门的资助需要进一步加强，促进民间组织自治化进程。培育出经济上自由、政治上自主，且不偏离国家政治方向的社会力量；此外，政府需主动与第三部门建良性的互动机制，为第三部门参与政策的制定创造有利的环境条件。 3.2.2健全地方公共政策制定听证制度。学者约翰·克莱顿·托马斯说过，“当官员被要求公民参与政策过程中，他们通常采用一个在现代扩大公民参与，很久以前就广为流行的程序：“公民会议或公开听证会”。1996年，听证制度在我国正式确立，作为一种制度的确立设计，要求政府在制定公共政策之前要进行听证，倾听多元利益主体的意见和看法，扩大政策的群众基础，确保政策的制定符合民意，减少政策方案因为关键信息缺乏引起的失误。它的实施有利于实现公共决策的透明度、科学性和公正性，防止权力滥用和腐败现象的产生。当前我国听证制度取得了明显成果，但成整体上说，仍有诸多问题，部分听证会被异化为合理性证明会，变为一些部门谋利的防守，公开听证仅仅是走过场。所以，需要从以下几个方面完善，让公民有效参与到听证会中： 首先，健全公开听证程序和机制，增加听证的透明度，避免政府部门声音代替群众的发言权。一方面是明确法律对听证程序的规定，对违反程序的政策视为无效，并追究相关负责人的法律责任。此外，通过多途径提前告知公众听证会，根据条件允许公众旁听，增强听证程序的正义观。可以通过电视与网络等媒介对听证过程进行直播，自觉接受社会公众的监督，实行阳光行政，并对于听证结果进行跟踪反馈，保证听证结果的切实履行。 其次，听证会涉及多方利害关系人，涉及多个层次，因此必须合理确定代表的比例，确保参与听证的代表具有充分的代表性，利益分配的公正性。从制度和程序等实质上保障代表能发表自己的建议和意见，并且能被有效采纳和利用，实现公民的有效参与。 最后，听证制度的实施范围需要扩大。在许多重大公共政策决策中，只要事关公民、法人或其他组织切身利益的决策项目时应提前进行社会公开，使公民直接或间接参与到政策制定过程。明确听证的功能定位，需要先清楚听证活动中所表达的意见对最终决策的影响与程度。 3.2.3新的参与渠道。随着信息和网络技术发展，一些新的公民参与方式正在兴起，例如媒体和舆论的压力，网络讨论即时信息工具以及民间思想库，政府应认识和肯定这种新的变化，对于公民这些新的参与渠道进行正确的引导和管理，使其能够被合理、充分的利用。 3.3培养公民参与意识，提高公民参与能力 3.3.1积极引导和宣传参与型的政治文化。目前我国公民政策参与普遍存在着参与意识相对缺乏，参与的自觉性、主动性和理想化程度较低等问题。政府要积极引导和宣传参与型的政治文化，培养公民的参与观念，宣扬民主政治，破除封建落后的政治思想观。让公众认识到作为社会主义国家主人翁的地位。提高公民参与的积极性和责任感。公民是政策制定平等的参与者、意见的表达者和自身利益的维护者，多途径有效参与政策过程，提高政策制定的民主化程度，减少政策执行的阻碍。 3.3.2加强公民素质建设，提高公民的参与能力。公民的素质尤其是文化素质和能力的高低直接影响公民参与政策制定的水平。因此，必须加大教育投资，促进公民文化素质和能力的提高，公民参与才有了基础。另外，公民参与政策制定过程的相关知识多途径宣传和培训传授，培养公民的民主政治行为能力，使公民了解政策制定过程，了解如何通过政策制定参与维护和实现自己的合法权益。提高其参与能力和水平。 3.4推进和深化地方政府公共政策制定中的信息公开制度 公众有效参与政策制定与政策相关信息公开的程度，范围密切相关。所以，为了利于公民有效参与公共政策制定和反应公共利益诉求，提高公民和政府对政策的信息沟通，提高政策制定过程的透明度就应该： 3.4.1各级地方政府必须进一步认真贯彻和落实国务院制定的政务信息公开条例。保证政策符合程序公开，便于公众的监督。只有透明的政策制定程序，才会有反应民主的政策方案出台，让公众更好理解并接受。政府要确保公共制定程序公开，公开内容的真实性。要求政府深入开展调查研究，进行民意调查，吸取政策目标群体的意见和建议，深化和改善政策制定中的信息公开工作，为公民可以更好参与公共政策制定创造良好条件。为了使公开的程序和内容要求具有可操作性，其操作制度应该实用和简便可行。这样，公民才能有效的参与到政策制定过程中。 3.4.2扩大政府信息公开的范围。目前，政府信息公开条例对于信息公开与保密之间的界限划分存在着对例外事项规定过宽，不明确。一些政府倾向扩大自身的自由裁量权，缩小信心公开范围和程度。因此，必须通过法律途径细化，、明确，扩大政府信息公开的范围，通过法律对地方政府信息公共的行为进行监督，建立政府信息公开自由裁量责任追究制，尽可能地减少信息公开过程中政府的随意性。 3.4.3拓宽政府信息公开的渠道，推行电子政务。电子政务具有简洁、远程的特点，它可以使公民不受时间和地点的限制了解政策信息，并且可以实现政府、公民在网上的双向互动。因此，当有政策问题时， 能较快形成政府和公民彼此倾向的公共政策。所以，地方政府没有理由忽视电子政务意义和建设。首先，要通过相关法律法规强制各级政府以及部门推行电子政务。其次，扩大电子政府公开的范围。能在网上公开办理的政务、公务，都应尽量到网上办理提高政府的办公透明度，便于群众的监督和反馈。政府官员可以通过网络定期与公民进行对话，解决公民实际中的问题。政府官方微博不失为一个进步。 参考文献： [1][美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特著，丁煌译.新公共服务[M].北京：中国人民大学出版社，2004：40-41. [2]克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2005，153. [3]李图强.现代公共行政中的公民参与[M].北京：经济管理出版社，2004.40. [4]陶东明，陈明明.当代中国政治参与[M].杭州：浙江人民出版社，1998，104. [5]魏娜.公民参与下的民主行政[J].国家行政学院学报，2002.（3）.19. |
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