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标题 社区化多元共治：流动人口服务管理模式创新
范文 赵仲杰等

摘要：流动人口融入社区进而成为市民是我们时代急需解决的问题。根据我国社会经济发展形势，构建社区多元化共治模式成为顺应时代的必然。只有通过政府及其派出机构、社会组织、社区居民及流动人口个体等社区多元主体以规划政策、承接服务、接纳差异、主动调适等形式共同参与流动人口群体的服务和管理，才能提升流动人口的社区认同感和凝聚力，实现群体间的积极良性互动，尽可能实现流动人口的社区融入。
关键词：社区化多元共治 流动人口 模式创新
随着我国社会转型的加速、城市化进程的加快，流动人口群体的出现成为我国社会的必然。中国未来城市化水平要达到70%，就会有11-12亿人居住在城市。未来中国流动人口会长期存在，且不断增加。这一群体的出现为城市的发展做出了巨大的贡献的同时也给所到城市带来了诸多新的问题和挑战。那么，如何适应新形势需要，改革创新管理机制，强化流动人口管理服务，使之更好地服务于经济建设，是亟待解决的一个重要课题。十八大报告指出：我们必须加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。社会的发展动力呼唤着经济体制的转型，国家与社会关系的重构也必然使流动人口管理模式发生新的变革。流动人口的问题是中国在本世纪需要着力解决的问题。中国的现代化和社会转型都有赖于这一群体的发展。因此，创新流动人口服务管理模式必须摆在更加突出而重要的位置。
一、社区化多元共治模式的构建
结合时代的特点、人的需要的多层次性以及我国出现的流动人口管理模式，依据“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，从“善治”理念出发，笔者认为构建社区化多元共治模式是改进流动人口群体服务管理的最佳选择。在这一模式中，所谓多元指的是参与流动人口群体服务管理的主体的多元，他们可以是组织也可以是个体，具体而言包括政府及其派出机构、社会组织、社会工作机构、流动人口自组织、企业组织、志愿者、社区各类相关利益的主体如业委会、物业管理单位、社区居民及流动人口个体等，这些主体以不同的形式共同参与流动人口群体的服务和管理，行使主体性权力。因此，多元共治模式，简言之就是整合社会多元力量促进流动人口群体的社会协同管理和自主治理的模式。其本质是流动人口群体服务和管理主体的多元化。目前，从流动人口群体在城市的暂住地在城市中的空间分布来看，以城郊结合部为最多，向两侧逐渐减少，且从现在的发展趋势看，城郊结合部积聚强度有所增强。如此的分布格局，与城郊结合地生存资料廉价、生存手段相对较多、对外交通便捷、管理疏松有密切关系，尤其是这些地区“丰富”的房屋资源和低廉的房价使外来流动人口获得最基本的居所成为可能。[1]因此，本文所提出的社区化多元共治模式是兼顾城市社区及城乡结合部对于流动人口的服务管理。根据北京郊县的经验，对于城乡结合部流动人口群体进行社区化服务管理就是将城乡结合部的自然村模仿城市小区的形式封闭村落一些不常用的路口、建起必要的栏杆和围墙，安街门、设门卫和岗亭，将流动人口聚集的村落首先在形式上规范在一个固定的有着有形界限的区域内，使之“社区化”，进而通过政府主导整合“社区”中的多元主体对流动人口群体进行服务和管理的模式。构建这一模式的目的在于通过多元协同共治、通过让流动人口尽可能地表达利益诉求、通过流动人口平等地参与社区组织的活动等使得流动人口社区化，进而使其由陌生的“过客”逐步转化为社区人、城市居民的身份认同，从而产生对于社区及所在城市的认同感和归宿感。如图1所示：
图1 流动人口社区化多元共治模型
构建本模式的指导思想在于以政府为主导、以社区为载体、以公民参与为手段、以为流动人口服务为目的、以流动人口融入社区为目标。综合考虑我国城市经济社会现状及城市社区和城乡结合部社区的特点，这一模式的基本运行方式如下：
政府及其派出机构根据社会形势需要积极制定针对流动人口群体的相关政策法规并设定流动人口服务管理专门机构流动人口和出租房屋管理委员会；
流动人口和出租房屋管理委员会协调街道办事处、居（村）民委员会、流动人口综合工作中心（站）登记了解流动人口群体基本情况及需求并积极加以解决；
政府为主积极引导、培育社会（区）组织、社会工作机构并通过政府购买其服务参与流动人口群体的服务和管理；
政府为主积极引导、培育流动人口自组织实行流动人口自我管理；
政府部门要求企事业组织积极参与自己单位流动人口的服务和管理；
街道办事处、居（村）民委员会、流动人口综合工作中心（站）协同社会（区）组织、社会工作机构及企事业组织举办对于流动人口群体的服务管理活动；
社区居民、社区自愿者及流动人口个体自发或在社会组织、社会工作机构的倡导下加入对于流动人口群体的服务和管理；
社区业委会、物业服务管理单位积极应对流动人口群体的租房、生活环境等方面的需求并为其提供相应的服务和管理。
二、社区化多元共治模式具体实践路径
1.政府根据社会形势需要积极制定针对流动人口群体的相关政策法规并设定流动人口服务管理专门机构
依照国情，目前我国尚不具备自下而上对于流动人口群体服务管理的社会、政治、经济条件。政府的掌舵、导向功能显得尤为重要。而政策、法规无疑正是政府导向的体现，因而政府有关部门（包括公安、计生、劳动和人事部门、民政部门、财政部门、卫生部门等）能否在充分调研的基础上制定出符合流动人口群体需求、符合其实际的政策至关重要，它将直接关系到流动人口群体的生存发展。当然，政策的执行离不开相应的机构，所以在一定的工作理念的指导下应该为流动人口的服务和管理设定专门机构。
以北京为例，城市人口规模调控一直是北京人口政策的核心内容之一。改革开放30年来，随着城市经济的进一步发展和城市化的进程，北京市政府对流动人口服务管理政策、制度作了重大改革。2004年以来，北京市先后出台了《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》、《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》、《关于加强流动人口公共卫生和医疗服务工作的意见》等多份政策文件和规章制度。同时提高了流动人口服务管理的规范化程度，如通过统一印制发放各种证照，规范了流动人口的证照管理。透过不同阶段流动人口管理制度的变迁与政策调整，我们可以清楚地看出北京市政府在国家宏观政策背景下，以科学发展观为指导，北京市政府不断完善社会管理体制，对于流动人口群体的服务管理与时俱进，实现了由被动改革逐渐走向主动创新的转换，尽可能地保护流动人口群体的合法权益。
2.政府为主积极引导、培育社会（区）组织、社会工作机构参与流动人口群体的服务和管理
在对于流动人口群体服务管理过程中，政府具有不可推卸的应尽之责，是当仁不让的主体。但是，如果一切依赖政府，让其承担了太多不应承担的事务则不仅降低了政府的管理效率而且会弱化社会的功能，整个社会生活将变得没有活力。因此，在一些领域应该实行“政社分开”，应该明确政府和社会之间的关系界限，把流动人口服务管理中属于社会领域的事务交由社会管理，构建政府与社会共同管理的崭新模式。
由于社会组织具有民间性、灵活性、便捷性、非营利性、志愿性、公益性等特点，能够及时了解民情民意并及时作出回应，可以发挥政府起不到、也不应起的作用，与政府之间能够形成一种优势互补、良性互动的关系。因此，政府可以积极引导、培育以关注流动人口群体需求、发展的社会组织、社会工作机构。实践证明，推动政府向社会组织、社会工作机构购买公共服务是培育发展社会组织的重要措施，也是引导社会组织、社会工作机构按照政府意愿、社会需求开展活动的重要手段。
3.政府为主积极引导、培育流动人口自组织实行流动人口自我管理
目前，客观存在的流动人口自组织存在着无合法地位、组织化程度低、功能较原始、无经济来源等诸多不足，其能够发挥的正态效应无法凸现，迫切需要政府对其加以引导。在政府引导下，构建流动人口自主管理网络体系。一方面，利用流动人口自组织的自我管理、自我教育、自我服务，有效弥补政府管理的不足，从而更好地保障其合法权益。这种管理模式对城市化进程中产生的大量“人户分离”的流动人口具有重要的现实意义。[2]
事实上，流动人口自组织具有其独特的优势。比如自组织的负责人，往往都是在流动人口中具有一定威望的人，他们与流动人口的交流和互动，更容易打破人与人之间的隔阂，促进流动人口心态的转变，更容易让流动人口树立起主体意识和心灵上的归属感。因此，在流动人口的服务与管理过程中，自组织既是流动人口自我管理、互助服务的平台，同时也能够成为连接流动人口与政府互动的桥梁和纽带。因此，相关政府部门的领导者在对流动人口自组织的正向功能取得共识后，应该通过一定的制度安排规范其组织行为，同时抑制自组织的负面效应，为自组织的成长提供一定的发展空间和发展资源。
4.政府部门要求企事业组织积极主动地参与自己单位流动人口的服务和管理
企事业组织可以立足于既有资源，充分依靠企业组织，广泛吸收优秀流动人口参与，建立以企自主服务管理为导向的工作班子和工作机制，推进流动人口工作力量社会化。在流动人口相对较多的规模企业，成立以总经理为组长，相关部门分管经理为组员的流动人口“企自管理”工作领导小组，负责总体安排和协调、指导建设流动人口企业综合服务中心，依托企业人事、工会等部门人员，大力发展流动人口专（兼）职协管员，负责本企业流动人口服务管理工作。另外还可以依据单位自身情况建设流动人口企业综合服务中心，配合公安、劳动、计生、司法、民政、工会等部门，整合企业工会、文化俱乐部、文体活动中心、图书室等既有资源，拓展服务内涵，为流动人口提供登记办证、就业培训、维权保障、矛盾调解、计划生育、宣传教育、医疗卫生、法律援助、帮扶救困等综合服务，切实使“流动人口企业综合服务中心”成为温馨的“流动人口之家”。
5.业委会、物业服务管理企业积极参与流动人口服务，尽可能提供舒适人居环境
鉴于业委会与物业之间的关系及各自的职责，社区业主委员会和物业可以在社区居委会的指导下延伸服务触角，把人口的“频繁流动”和房屋的“相对静止”有效结合起来，采取“以静制动、动静结合”的工作模式，建立新型流动人口服务制度，为流动人口在子女入学、社保医保、居住证办理、文化体育、政治生活等方面，提供更加便捷的服务。另外，社区居委会还可以指导物业企业和业主委员会共同建立业主与流动人口档案，共同研究制定小区人口和计划生育工作规划，共同开展人口计生服务管理工作。解决流动人口登记难、婚育信息掌握难、服务管理落实难等一系列难点问题，实现流动人口信息采集及时、准确、全面，服务管理自然、亲近、便捷，形成社区居委会指导督促、房主业主各司其责、物业公司积极配合的流动人口服务管理新型工作格局。
6.多元互动，构建流动人口群体服务管理协商机制
多元之间的“主体间性”应体现在以下三个方面：一是政府部门之间互为主体，各部门之间可以形成良性反馈互动关系，可以定期召开部门联席会议商议在流动人口群体服务管理过程中出现的问题、解决思路等。比如流动人口和出租房屋管理委员会和街道办事处、居（村）民委员会、流动人口综合工作中心（站）之间，街道办事处、居（村）民委员会、流动人口综合工作中心（站）和社会组织、社会工作机构、流动人口自组织、企事业单位之间，以及上述这些机构和业委会、物业服务管理企业之间都可以定期、不定期地进行互动，共商关于流动人口群体服务和管理的事宜。二是流动人口与社区居民、志愿者，及流动人口自身之间互为主体，在互动过程中社区居民、志愿者可以探求流动人口的需求和意见，同样流动人口也可以向为其提供服务和管理的社区居民、志愿者提出建议和要求。三是流动人口群体与服务管理部门之间互为主体，作为服务管理部门有职责和权利了解流动人口的情况及需求，同时流动人口也有义务向相关部门反映情况和需求。
三、结语
流动人口自由迁徙已经是中国大规模城市化、城镇化进程中的现实，那么如何实现公共服务均等化，如何才能够使流动人口群体真正融入到社区、融入城市是我们时代急需解决的问题。我们期盼通过社区多元共治模式的建构能够起到抛砖引玉之功效，使得政府、社会更多地关注流动人口群体的需求、更加注重针对流动人口群体的了解、更加注重公民社会的培育、更注重对于流动人口群体社区服务的提供、更加注重流动人口相关制度改革、探索建立平等化、亲情化和人性化的服务管理举措，从而提升流动人口的社区、城市认同感和凝聚力，实现群体间的积极良性互动，消除人际区隔，尽可能实现流动人口的社区融入，达至“邻里守望相助”的社区和谐状态，真正体现“社区”的现实意蕴。
基金项目：北京市中青年骨干人才项目（2013）
参考文献：
[1]卢霞.浅谈对流动人口的社区化管理[J].新西部， 2007（12）
[2]陈丰.城市化进程中的流动人口管理模式研究[R].上海市社会科学第五届学术年会文集[C].2007
[3]蔡旭昶、严国萍、任泽涛.社会组织在流动人口管理服务中的作用[J].经济社会体制比较（ 双月刊），2011（5）
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更新时间：2024/12/23 5:00:27