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《中华人民共和国网络安全法》政策议程分析

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郭俊敏

摘要：當前，网络和信息技术迅猛发展，网络安全逐步成为关系国家安全发展和人民群众切身利益的重大问题。基于金登的多源流理论框架，分析《中华人民共和国网络安全法》的确立机理，有利于立足实际，进一步探讨、解读政策内容与意义。《中华人民共和国网络安全法》的问题流程包括三个机制：检测系统性指标的变化状况、反映现有项目的运行情况和关注焦点事件：政策流包括政策共同体主张和相关问题的政策措施两个方面：政治流主要由强烈的国民情绪和恰当的政治气候共同组成。三大源流于2016年Il月耦合，促成《中华人民共和国网络安全法》政策议程的确立。

关键词：中华人民共和国网络安全法：多源流理论：网络安全

中图分类号：X 915 .3文献标识码：A

随着网络信息技术的迅速发展，我国己逐步进入数字经济时代。网络信息技术为人们生活带来诸多改变与影响的同时，不断推动着经济发展、文化繁荣、技术创新和社会进步。据中国互联网信息中心（ CNNIC）第42次《中国互联网络发展状况统计报告》结果显示，截至2018年6月，中国网民规模己达到8.02亿，相比上半年新增网民2968万人，较2017年末增加3.8%，互联网普及率达57.7%。[1]网络覆盖范围呈现上升趋势，但同时，个人信息泄露、病毒威胁、诈骗等网络安全问题也日益突显。2016年11月7日，经十二届全国人大常委会表决，《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）以高票通过，并规定于2017年6月1日起正式施行。《网络安全法》是我国第一部全面规范网络空间安全管理方面问题的基础性法律，其不仅对我国网络空间法治建设意义重大，还对依法治网、化解网络风险起到强有力的作用，同时，也保障和推动了互联网在法治轨道上的健康运行。那么，《网络安全法》是如何提出议程和形成政策的昵？本文拟运用美国学者金登的多源流政策分析框架，探讨《网络安全法》的政策确立及其形成机理。

1 多源流理论分析框架及其适切性

20世纪80- 90年代，美国学者约翰·金登等人提出了多源流理论，并逐步完善成一种决策过程理论。这个理论重点以研究公共政策的制定过程为目的，对较为复杂的决策环境进行客观描述。多源流理论将政策制定过程，划分为由问题流、政策流和政治流三个独立的源流。其中，问题流由各种问题的数据和界定内容所集合而成;政策流是针对某一问题，由政策共同体中的专家们提出的方案集合，这里面的政策共同体是指包含着政府官员、学术研究人员和相关利益人员的网络关系体;政治流则由诸如公众意识、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布情况以及政府的变更等因素构成。[2]当三种源流经过互动、积累与酝酿，进而结合在一起时，社会问题将被提上议事日程。这样的时间点，约翰·金登称之为“政策之窗”，框架见图1。

截至目前，约翰·金登的多源流理论在学术界中已引起很大反响。多源流理论作为一种政策分析手段，能够针对诸多因素进行综合考虑，且对于分析国家层面的政策制定过程解释力相当强。《网络安全法》是一项非常重要的基础性法律，运用多源流分析框架具有较好的适切性，能够有力地解释其确立及形成机理。

2 《网络安全法》形成的多源流分析

2.1 问题流分析

问题流是指在政策活动中对客观存在和己被觉察到的社会公共问题进行辨认与理解的过程，主要研究问题如何引起人们的关注、问题的界定以及问题为什么消失等。通常运用检测系统性指标的变化、对现有项目运行反思反馈、焦点事件三大机制来关注问题，以下从这三个机制对《网络安全法》出台的问题流进行分析。

2.1.1 系统性指标的变化

检测系统性指标的变化能够揭示问题的出现及其被关注的程度。目前，我国网络安全问题主要涉及两个方面，问题的指向及其明确的指标变化足以引起社会和政府的广泛关注和重视。

第一，垃圾信息、诈骗信息的频繁出现和个人信息的泄露。据中国互联网协会（ISC）发布的《中国网民权益保护调查报告2016》（以下简称《报告》）显示，我国网民群体中，认为个人信息泄露严重的占比54%，表示切身感受到因个人信息泄露造成不良影响的占比84%。《报告》数据还表明，近半年来，网民平均每周收到垃圾邮件18.9封、垃圾短信20.6条、骚扰电话21.3个，收到各类诈骗信息遭受钱财损失的网民高达37%。其中，遇到过“冒充银行、电视台、互联网公司等进行中奖诈骗网站”的网民占比76%;曾收到“冒充10086、95533等伪基站短信息”的网民占比66%;收到过“冒充公安，卫生局、社保局等公众机构进行电话诈骗”的诈骗信息的网民占比55%;收到过“冒充苹果、腾讯等公司进行钓鱼、盗取账号的电子邮件”的网民占比51%;还有47%的网民在社交软件上遇到过“冒充亲朋好友进行诈骗”的情况。经《报告》估算，近一年，我国网民因垃圾信息、诈骗信息、个人信息泄露等遭受的经济损失为人均133元，相比去年，增加9元，总体经济损失约915亿元。[3]

第二，网络中各类病毒的威胁。由国家计算机网络应急技术处理协调中心（ CNCERT/CC）发布的《2016年中国互联网网络安全报告》数据表明，2016年，木马或僵尸程序控制服务器IP地址共计96670个，木马或僵尸程序受控主机IP地址共计25840694个，且全球互联网月均有465万余台主机IP地址感染“飞客”蠕虫，其中，我国境内感染的主机IP地址数量月均近67万台;CNCERT/CC捕获及通过厂商交换获得的移动互联网恶意程序样本数量为2053501个，相比2015年增长39 0%;我国共有16758个被篡改网站和177988个钓鱼网页，涉及2089个IP地址，其中85 .4%位于境外。[4]此外，腾讯《2016年度互联网安全报告》显示，新发现PC病毒1.48亿，流氓软件和盗号木马风险高;手机病毒感染用户5亿，广东省尤为突出;手机支付病毒包在总病毒包占比2.3g%，广东省位居第一;全年共举报垃圾病毒10.7亿次，其中广告类占比80.56%、诈骗短信中非法贷款占比17.53%;全年共标记骚扰电话5 96亿次，诈骗电话占比24.3g%;另外，电信诈骗金额最高达1760万。[5]

2.3.2 政治气候

政治气候代表了当前风云变幻的政治环境，对政策的出台具有极大地影响作用。《网络安全法》的政治气候主要由领导人、人大代表、各部门人员和社会群众四方面共同组成：一是领导重视。2014年，中央网络安全和信息化领导小组成立时，习近平总书记就指出：“没有网络安全就没有国家安全”“没有信息化就没有现代化”“中国要由网络大国走向网络强国”。[10]这三句话给未来中国信息化发展战略和网络安全战略指明了方向;二是人大主导。人大多位领导同志多次就网络安全立法问题作出重要批示，对整个立法给予了大力支持;三是各部门协调。人大、网信办、公安部、工信部等多个部门对《网络安全法》的编制工作提供了大力的支持与配合;四是社会支持。2015年6月，第十二届全国人大常委会第十五次会议首次审议《中华人民共和国网络安全法（草案）》，并将其公布于中国人民代表大會网站，公开征求社会意见。一方面，社会公众可以直接登录中国人民代表大会网站反馈意见，另一方面，公众也可以将意见直接寄送至全国人大常委会法制工作委员会。其征集了包括网络安全厂商和广大网民在内的多方面意见。

3 开启《网络安全法》的“政策窗口”

当三大源流通过耦合机制结合到一起时，社会问题将会被提上议事日程。这样一个时间点被称为“政策窗口”，也被称为“机会窗口”，该窗口为将问题列入议程或发展政策提供了机会。政策窗口的打开源于一个重要的触发机制，如重大事件的发生、政治领导人对某一特定问题的关注，还有持续不断的新闻媒体报道等，均可成为触发机制，使得一个日常问题上升为政策问题。触发机制是公共政策的有效催化物质。整体来看，政策窗口可以分为两种类型：一是基于问题的，称为“问题窗口”;二是以政治为基础的，称为“政治窗口”。《网络安全法》属于第一种类型，是由于问题流内发生变化，即如上一部分所述，检测的系统性指标发生了变化，出现了很多惹人注目的焦点事件，这些现实的情况表明既有的政策效果不够理想，这种不理想的政策效果不仅没能使问题得以有效解决，反而还可能使问题有所加重。在此基础上，政策流和政治流相继产生，三大源流不断互动、积累、酝酿之后，最终开启了《网络安全法》的政策之窗。

4 结束语

制定《网络安全法》，是落实党中央决策部署的重要举措，是维护网络安全的客观需要，是维护广大人民群众切身利益的必然要求，是参与互联网国际竞争和国际治理的必然选择。笔者立足现实生存环境、顺应时代发展潮流，选取多源流分析框架。对该政策尝试作出分析，分析时根据我国的实际情况做了适时调整。

参考文献：

[1]C N N IC.中国互联网络发展状况统计报告[R].北京：中国互联网络信息中心，2018-8—20.

[2]吴越.多源流理论视野中的教育政策议题形成分析[J].现代教育管理，2010 （1）：24- 27.

[3] ISC.中国网民权益保护调查报告2016[R].北京：中国互联网协会，2016- 06- 26.

[4]国家计算机网络应急技术处理协调中心（C N C ER T/C C）.2016年中国互联网网络安全报告[N].北京：人民邮电出版社，2017-6.

[5]腾讯安全联合实验室.2016年度互联网安全报告[R].网络：腾讯安全，2017-2.

[6]搜狐.德国核电站检测出恶意程序被迫关闭[EB/OL].htths：//www.sou.com /a/71877345_2 57305.

[7]中关村在线.十大意外安全事件发生2016年网络安全回顾.[EB/OL].[2016- 12-30].h ttp：//n e t.zo l.com.cn/621/6211177.hⅡn 1.

[8]百度百科，徐玉玉.[EB/0L].htcp s：//baike.baidu .com /item/%E 5%B E% 90%E7% 8E% 89% E7% 8E% 89/19919942？fr = aladd in.

[9]IT经理网.中国网络安全企业50强（2017年上半年）[EB/0 L].h ttps：//www.ctocio .com /ccn ew s/244- 62.htm 1.

[10]天津网一天津日报.没有网络安全就没有国家安全没有信息化就没有现代化[EB/O L].[2014-02-28].h ttp：//n ew s.163 .com /14/0 228/08/9M 5K 9R 3R 00014A ED.htm 1.

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