《土地增值收益分配公平问题的政策影响因素研究》-管理学论文，管理论文-论文范文参考-科学狗论文网

标题

土地增值收益分配公平问题的政策影响因素研究

范文

张培裤

摘要：随着我国城镇化迅速发展，出现大规模的城市扩张与旧城改造。土地大量被征收，也使得特大城市迈入了存量土地优化更新的时代。城市更新过程中，土地增值收益分配的公平问题愈发凸显，征地补偿中的利益冲突是其中的重要部分。本文以上海市为例，从土地开发管理及分配公平正义角度出发，分析征地補偿中关于土地增值收益分配公平的政策影响因素。

关键词：土地增值收益;分配公平;征地补偿;影响因素

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

1问题提出

20世纪90年代以来，我国城市化进程不断加快。截至2016年，我国常住人口城镇化率为57.35%，上海以87.6%的城镇化率位居榜首。根据上海市规划和自然资源局数据统计，上海自2014年起已进入存量规划时代，全面落实“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地管理基本策略，新增建设用地计划从2014年前的2000多公顷逐步减至2017年600公顷，并自2015年实施“198”区域每年700减量化公顷计划，且每年土地变更指标总数为1254万亩，由增量土地的外延发展走向存量土地的优化更新。在这一过程中，城乡结合部及农村土地被大量征用，城市边缘区土地增值带来的收益分配问题和矛盾冲突逐渐激化，征地补偿作为在国家农民问分配的最重要部分，其中涉及的利益主体政府、开发商与农民对政策公平性的认知不同也使得其互相博弈。党的十八届三中全会明确提出，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。解决土地增值收益分配公平性问题，不仅有助于解决“三农”问题，更是促进城乡协调发展，有效推进城市更新管理的有效抓手。本文基于土地开发管理公平性理论及分配正义理论，以上海市为例，分析征地补偿中影响土地增值收益分配公平性的政策制度因素。

2文献综述

2.1土地开发权概念及相关理论

土地开发权是指政府为了维护公共利益，决定开发土地开发程度的权力，是通过城市规划来赋予使用者改变土地价值的权力，其权限内容涵盖了土地开发强度及土地使用性质两方面。其中农地转换为建设用地的权力，称作基本开发权;建设用地转换开发强度及土地使用性质的权力，称作扩展开发权。为保证土地开发的公平性，国家在土地开发管理上应遵循以下原则：在利益分配上使整个社会均能享受土地开发所带来的利益;在成本负担上贯彻使用者付费和受益者负原则;在时间尺度上应保证资源利用的世代内和世代问的公平分配;在空间尺度上保证城乡协调发展;在程序上重视程序正义和规则的公平。

土地产权理论是指土地产权商品化即土地产权配置市场化理论，主要包括土地产权制度及其变迁理论、土地产权权能理论、土地产权结合与分离理论、土地产权商品化及土地产权配置市场化理论等，土地产权理论是研究土地问题的基本理论，对我国土地产权制度改革具有重大理论与现实意义。

2.2土地增值与增值分配理论

土地增值可分为人工增值和自然增值，人工增值主要源于土地使用者即农村集体和村民的直接投资;自然增值主要源于社会经济发展、集体土地用途发生转变、外部投资者对周边土地投资而产生的增值。前者属于私有利益，后者属于公共利益。两种利益相互纵横交错，使得增值权难以界定。土地增值收益则是指农业用地转为建设用地并进行相应开发后，达到建设用地的某种利用条件而发生的增值。土地增值收益在原土地所有者与其他所有参与投资的个体之间进行公平分配的比例并非固定不变，需要根据不同的社会背景和历史传统来制定。

目前土地增值分配理论存在三种论点，分别是涨价归私、涨价归公以及公私兼顾。涨价归私理论主要保护农民的土地权益，认为土地增值来源于土地所有权基础上的增值;涨价归公理论则认为国家经济发展而产生的普遍或外溢的自然增值催生了土地增值，而非土地所有者直接投资贡献所致，其增值收益部分应全归于社会;公私兼顾理论由周诚教授提出，目前也是大多数人更为推崇的共享理论，其认为土地增值收益的分配首先应保证被征地农民的利益，其次归于政府用于经济社会建设发展。

2.3分配正义理论

分配正义是指国家作为主体实行的分配，即国家正义，而非个人正义。国家对利益进行再分配的工具是社会政策，以纠正初次分配的不正义。分配公平是不同主题在参与分享由共同合作创造的经济财富和社会福利过程中，对个体及其他各主体所获得的收益及分配所获比例感到满意，对分配的规则、过程与结果无异议，且符合社会法律和道德要求。

罗尔斯是国外分配正义理论研究的集大成者，他提出两条正义基本原则：一是自由平等原则;二是适合于最少受惠者的最大利益原则，其中又包括差别原则和机会平等原则。罗尔斯在《正义论》中指出制度本身是实质正义，其最终能使各种利益的分配达到平衡，制度确定的正确规范被一贯地坚持并由政府恰当给予解释是形式正义，并以有否设立公平分配的标准将程序正义为界限分为纯粹的、完全的、不完全的程序正义三种。

我国建立了以生产资料的社会主义公有制为基础的社会主义经济制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。在社会主义初级阶段，国家坚持公有制为主体的经济制度，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。我国土地征收产生的增值收益分配也与我国现行的政策制度有关。

3影响土地增值收益分配公平的政策因素

3.1上海市征地补偿现状及土地增值收益分配问题

土地征收是国家为了公共利益，依法定程序，以补偿为前提，强制取得公民、法人和其他组织土地的行为。征地补偿实为政府与农民之间土地增值收益的分配。根据《中华人民共和国土地管理法》规定：征收集体土地补偿主要包含三项补偿，即土地补偿费、青苗补偿费以及地上附着物补偿费。征地补偿标准由省级政府统一制定，范围精准到乡镇。

经上海市人民政府批准，上海市规划和国土资源管理局于2017年印发了《上海市征地土地补偿费标准（2017）》《上海市征地青苗补偿标准（2017）》《上海市征地财物补偿标准（2017）》。这是上海市继2013年以来的征地补偿标准全面调整。以下是新版补偿标准的调整说明。

第一，征地土地补偿费标准。征地土地补偿费仍划分为13个等级31个片区，最低补偿标准从28500元/亩调整为40500元/亩，最高补偿标准从46200元/亩调整为65600元/亩。

第二，征地青苗补偿标准。上海市粮棉地的青苗补偿标准，从2013年的2400元/畝调整为2800元/亩;蔬菜地的青苗补偿标准，从2013年的3600元/亩调整为4400元/亩。

第三，征地财物补偿标准。根据新标准，财物补偿标准分为11大类446小类，不涉及农村居民住房及共同举办企业的补偿标准，对标准未涉及的补偿项目，除近类似比照、跨区域参照、市场价协调、成本法测算等方法外，还明确可以委托具有相应资质的评估公司进行评估的方式。

根据上海市规划和自然资源局数据统计，上海市各区2016-2018年征地补偿地块分别为724幅、627幅、672幅，总计2023幅。其中，累计三年土地征收最多的是松江区（397幅），其次是青浦区（310幅），而2018年土地征收最多的浦东新区（307幅）排列累计总数第三。徐汇、普陀、长宁、静安四个土地补偿第一等级的市区，三年内累计征地补偿20幅地块，仅占征收总数的不到1%。由此可见，近三年内上海就浦东、青浦、松江三个城郊区域土地开发倾斜力度较大。2016-2018年上海市征地补偿地块，见表1。

通过文献数据整理分析，结合征地农民对土地增值收益分配的满意度了解，笔者从权利公平、机会公平、规则公平和结果公平出发，对土地增值收益分配公平主要问题进行如下梳理。

一是结果不公：土地增值收益分配结构中农民占比低。目前上海市土地征收补偿标准虽相比2013年已提高不少，但由于上海房市几番水涨船高，尤其是2015年起又一波疯长，政府对被征土地估值在失地农民眼中显然被低估。若土地本身属于集体而非宅基地，农民一般获得的多为地上附着物和青苗补偿费，土地补偿费多被农村集体经济组织取走。另外，农民文化程度普遍偏低，经济收入有限，缺乏城市生活的职业技能，因而当土地被征收，农民失去了赖以生存的谋生手段，较低的货币补偿标准直接导致农民生活水平与质量有所下降。

二是机会不公：土地增值收益分配地区差异显著。虽然近些年征地补偿有所底稿，但由于所处区位的不同，农民获取的征地补偿也各有差异。由表1可知，居住在浦东、青浦、松江等区域的农民较嘉定、金山、崇明等区域的农民有更多征地补偿的机会;同时，居住在徐汇、普陀、浦东内环内地段等划分在补偿第一等级的城郊区域的农民本身层次较远郊农民更高、地理位置更核心，获得补偿高且一夜暴富的人不在少数。

三是权利不公：农村土地权益主体不清。我国土地所有权规定，城市土地产权归国家所有，农村土地归集体所有。然而，法律条文中农村土地所有权的主体不清晰。土地增值收益分配过程中，农村村民委员会是政府认可的行政事务和经济利益代表人，是农村土地所有权的主体。村民委员会并不能等同于农村集体经济组织，前者是基层群众性组织，后者是法人，两者之间不具备相互替代的属性。另外，在征收补偿过程中，集体与政府之间利益勾结错综复杂，农民发声的渠道和权利受限。

四是规则不公：政府垄断征地权。目前，上海市公布的征地补偿文件中，只明确了土地增值收益分配中的补偿标准，但缺失相关监督规定的规则文件，整体收益分配缺乏公开透明的过程。国家可以通过招拍挂及协议将国有土地使用权出让，抬高土地价格获得高额利润;又或者为促进经济发展和政绩需要，以低价出让土地，大部分利益被政府和开发商占有。分配规则不公不仅损害了农民的合法权益，也会严重影响城市的健康发展。

3.2影响土地增值收益分配的政策因素

第一，我国政治经济体制环境的特殊性。从政治体制上看，以GDP为核心的政绩考核体制是土地增值收益分配问题的根源。各地政府为了获取经济的快速增长，大量征收土地，大拆大建，迅速农村城市化。从经济体制上看，“土地财政”是土地增值收益分配问题的推手。地方政府通过行政征收的手段，以低价将土地从农民手中征收过来，再以高出数倍甚至几十倍的价格出售给开发商，以此获取巨大的收益差额推动当地的GDP发展。

第二，我国城乡二元土地制度加剧了土地增值分配问题的复杂性。目前我国农村人口数量占多数，现阶段城乡差距较大。农村集体土地的自然增值和人工增值所涉及的公共利益与私有利益综合交错，土地增值权归属方难以界定，土地增值收益难以精准认定与计量，使得我国土地增值收益分配问题难以解决。

第三，现行土地相关制度的不完善，使土地增值收益分配无法可依。目前我国征地补偿制度、土地产权制度、土地发展权制度等土地相关法律法规都不够完善，没有考虑土地的市场价格，更没有考虑土地发展权的价格，对于农村集体用地的产权主体也存在争议，对于农民利益缺乏保护。

第四，利益协调分配机制的不健全，将农村集体与农民放在一个弱势和被动的地位。在土地增值收益分配的过程中，政府与开发商凭借其行政权力和资金优势在利益分配中取得了大部分收益份额，形成分配结构不规范和分配结果不均，极大程度损害农民的分配利益。

第五，政策监管力度不足。政府在征收土地过程中是一个引导者和管理者的角色，但目前政府部门在政策制定、管理理念上都存在漏洞，对于城市更新发展缺乏专业性社会机构指导，缺乏体系完善的、多方监督主体共同监督的监管机制，这也致使土地增值收益分配不公。

4结论

在城市化进程中，如何公平的分享土地增值收益来保障各主体的权益是一项矛盾突出的难题，即便是上海这样的特大城市，也依然存在土地征收过程中土地增值收益分配不合理的情况，征地补偿农民占比低、地区差异大、权益主体不清、政府垄断征地等公平性问题凸显。征地补偿本身受到国家制度制约，我国政治经济环境的特殊性、城乡二元土地制度的存在、土地产权、土地发展权的主体界定不清、土地相关制度的不完善、利益分配机制的不健全、政府监管的不足，都在政策制度方面影响土地增值收益分配的公平公正。笔者建议从政治经济体制改革、完善征地补偿及土地增值收益分配机制、完善监督管理机制三方面进行政策优化，促进土地增值收益分配的合理均衡，推动城市更新治理的有效实行。

随便看

科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。