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标题

民非组织发展的阶段性瓶颈及对策研究

范文

杨一鸣

摘要：本文基于实证案例的数据研究，以生命周期理论为框架，从内生因素和外部因素两方面观察提出影响因素的假设，寻找民非组织在其生命周期不同阶段，即成长期、成熟期、蜕变期最为关键的影响因子。期望通过本文的研究，能针对处于不同发展阶段的民非组织的共性需求和瓶颈，提供特制的政策“菜单”，对引导和规制民非组织的建立和良性发展提供参考建议。

关键词：民办非企业单位;生命周期;发展瓶颈;对策

中图分类号：C916 文献标识码：A

民办非企业单位（简称民非组织），是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。具有民间性、自主性、非营利性、公益性等特征。在我国，就民非组织发展现状来看，其从建立起步到发展成熟，会遇到各种各样的挑战，如制度空间的扶持力度有限、专业人才短缺、融资渠道狭窄、内部管理无序、社会公信度不高等。作为一种具有中国特色的社会组织形式，民非组织在公共产品供给中占有非常重要的一席之地，因此如何提高民非组织的供给能效和推进民非组织的健康有序发展，事关政府实现共享共治共建这一目标。

1问题的提出

非营利组织，即不以营利为目的，而以公众利益为目标的社会组织。国内外对于非营利组织的研究一直都是公共管理领域的重要课题之一。而在我国，民政部根据成员的组织形式将非营利组织分为“实体性的民间非企业单位”和“会员性的社会团体”两类。随着改革开放的进程加快，市场经济体制的逐步建立，政府在公共服务领域开始吸纳更多的社会组织参与。其中，占比最大、发展最快的是民办非企业单位（亦称民非组织）。不过，相较于发达国家而言，我国民非组织的社会参与机制尚不成熟，自身发展也面临诸多问题。因此，关注其发展的阶段性瓶颈，特别是通过基础数据研究和抽样调查来确认其主要影响因素，有针对性地提出对策，就具有重要的现实意义。

截至2016年底民政部统计数据显示，全国共有社会组织70.2万个，比上年增长6.0%;吸纳社会各类人员就业763.7万人，比上年增长3.9%。接收各类社会捐赠786.7亿元。其中，社会团体33.6万个、各类基金会5559个、民办非企业单位36.1万个。其中，民辦非企业单位正以每年9.6%的增速壮大。其涉及了科技服务、生态环境、教育、卫生、社会服务、文化、体育、法律、工商业服务等社会方方面面，不仅填补了政府在社会福利和公共服务领域的供给缺口，同时还为社会的平稳有序运行提供了有效助力。

然而，在民非组织的数量迅猛增长的同时，其在建立、运行、进行社会服务参与的时候也面临着诸多困扰和困境，既有企业自身管理体制、经营方式的问题，也有面临政策门槛、社会参与度不足等问题。因此，通过细分组织发展阶段，探究其发展不善的内外因素，才能为改善其生存环境和发展困窘提供有益建议。

2民办非企业单位的概念和特征

2.1民办非企业单位的概念

民办非企业单位在运行机制上与国外的“非政府组织”（NGO）、非营利组织（NGO）有相似之处，但却是中国独有的名词。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条对民办非企业单位的概念作了法律上的界定，即民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

2.2民办非企业单位的特征

学术界对民办非企业单位概念的分歧首先体现在民办非企业单位的性质或特征的认定上。不同学者对民办非企业单位提出了包括服务性、公益性、民办性、实体性、独立性、志愿性等在内的多种特性。不同特性问虽叫法不同，但内涵存在重叠之处。结合民非组织的法律概念，本文认为民办非企业单位的性质或特征有以下几点。

民间性。民办非企业单位的举办单位为非政府单位或组织，其资产来源为非国有资产，体现了民办非企业单位的民间性。不过，为壮大民非组织发展，满足社会需求，国有资产被允许进入民非组织领域，但非国有资产份额仍不得低于合法总财产的三分之二。

自主性。民办非企业单位基本由民间发起组建，其组织领导的产生主要由出资者决定而较少受主管单位指派或任命，具有较多的人事自主权;从资金来源上，受份额限制，政府资金对民非组织生产的影响力程度较小，为民非组织自主发展创造了空间。

非营利性。《民办非企业单位登记管理暂行办法》第六条规定，“民办非企业单位须在其章程草案或合伙协议中载明该单位的盈利不得分配，解体时财产不得私分。”根据这条规定和发展民办非企业单位的本意，延伸出“非营利性”具备的三层含义：不得以营利为目的，体现了民非组织的公益属性;营利活动产生的收入及利润不能在出资者或组织成员问进行分配;组织解散或破产时，剩余财产不得在成员问分配。

公益性。民办非企业单位的建立不以营利为目的，其存在的价值是为了分担部分社会服务职能，其服务的对象为不特定了多数人，其服务范围需要由法律确定并经过政府认可，这都是公益性的体现和要求。

本文基于研究的连贯性及概念界定统一性的考虑，还是以民办非企业单位或民非组织来作为研究主体的称谓。考虑到现实的政策制定往往是需要具备通用性和可操作性，本研究着眼于民非组织的各个发展阶段，寻找共通性的瓶颈问题进行解析，据此来提出可行性的政策建议。

3研究设计

3.1研究思路

本次研究以上海市c区民办非企业单位为样本。首先根据生命周期理论及相关阶段界定与划分办法，将样本按不同的生命周期阶段归类。再通过问卷法、访谈法、现有数据统计法等研究方法，收集辖区内民办非企业单位相关数据指标，通过描述统计和回归分析，实证研究民办非企业在不同生命周期阶段的主要影响因素及其作用方式。

3.2民非组织生命周期阶段界定与划分

生命周期理论有两种主要的生命周期方法，一种是企业/产品/行业生命周期，另一种是需求生命周期。其中，关于企业生命周期的划分与度量方法，学术界已有比较成熟的研究成果，主要集中于定量方法，包括：单变量分析法;综合指标分析法;现金流组合法;其他特殊方法。但目前学术界仍未形成统一的对民办非企业单位生命周期进行划分与测度的方法。

综合指标分析，就是将运营能力、偿债能力、获利能力和发展能力指标等诸方面纳入一个有机的整体之中，全面地对企业经营状况、财务状况进行解剖与分析。相较于其他生命周期划分法，综合指标分析法充分运用单位经营过程中的数据，多维度、多视角综合评判，分析结果更加接近单位发展整体趋势，降低单个指标对评价结果的影响，降低评价失真率。经综合对比企业生命周期划分及测度方法，本文以企业综合生命周期指标分析度量划分法为基础，根据民办非企业单位特点，采用适合民办非企业组织的指标进行量化划分阶段。

3.2.1测度指标

A.业务收入增长率（单位最近三年的平均业务收入增长率）

B.资本支出率（单位最近三年的平均资本支出率）

Γ.民办非企业组织年龄

3.2.2计算办法

对所有样本民办非企业单位按所属行业进行分类后得到1个分组。每一组分别根据A、B、Γ指标进行单独排序（A、B降序，Γ升序），每個样本得到xija、xijβ、xijy，三个排名，并分别得到IG、CE、YEAR三个得分：

其中J为小组样本数量。

将IG、CE、YEAR三个得分相加得到该单位的综合指标：

Synthesis Index=IG+CE+YEAR

最后，根据Synthesis Index将研究样本分为成长期（0-2分）、成熟期（3-4分）、蜕变期（5-6分）。该综合指标同样也作为因变量用于接下来的实证分析。

3.3研究假设

目前我国社会组织还处在初期发展阶段，发展中面临很多制约因素。王守文认为社会组织的管理主体、使用宗旨、治理结构、人力资源、财政收支等方面将制约其规范发展。同时，社会组织作为非公权部门，其对社会资源的吸收必然依赖以政府为主体公权部门，所以政府等公权部门通过法律、政策制定和具体公权执行为影响着社会组织发展能力。

我国1998年出台的《民办非企业单位登记管理暂行条例》作为政府部门指导管理民办非企业的行政法规，从单位宗旨、登记条件、监督管理、责罚情况等方面对民办非企业整个生命周期的活动作出了具体规定。再综合本文相关文献综述，我们初步设定民办非企业单位在整个生命周期的主要影响因素有制度成本、资金运转、人力资源、管理机制、业务能力等方面，并将其细化为28个操作变量。民办非企业单位发展主要影响因素及解释变量，详见表1。

4实证分析

4.1数据采集

目前上海市c区登记注册的民办非企业组织共有150家，涉及为老服务、帮困助残、青少年教育、心理疏导、纠纷解决等涉及社区、民生服务等领域。首先按照类别对组织进行分类，并按比例筛选出30家作为样本进行分类分阶段后，进行实证调查研究。

调查问卷。本次问卷调查对象主要分为：面向民办非企业组织管理人员或工作人员、面向民办非企业组织服务对象。第一类问卷旨在从民办非企业组织内部视角调查了解内部管理、运营、对外服务等情况。共向30个样本单位发出60份该类问卷;第二类问卷旨在从服务对象视角，了解民办非企业组织服务质量、服务能力等情况。共向30个样本单位的服务对象发出300份该类问卷。

现有数据分析法。以上海市c区民政局提供的民非年检报告、统计年鉴、信息公开以及样本单位提供的财务报表为主要数据来源，选取相关数据并进行整理。

访谈法。主要面向民非组织管理人员、工作人员、包含服务对象的服务相关领域单位和个人、服务相关领域政府部门人员。访谈采用非结构式访谈。面向民非组织管理人员、工作人员的访谈，主要深入了解在单位成立和运转过程中向政府部门备案、登记、审批事项及其影响、自身对参与社会治理的定位、业务开展状况、内部管理情况等;面向政府部门人员深入了解对于领域内民非组织的看法与定位、民非组织与政府部门的业务联系情况、民非组织对相关事务参与情况;面向相关单位和个人访谈，深入了解单位、公众对于相关民非组织的看法和定位、对民非组织及其业务的了解情况等。

4.2数据分析

4.2.1描述统计分析

根据调查问卷、现有统计数据以及对部分访谈法中得到的回答，统一进行整理、量化后，得到基础情况如下。

人员构成：总人数为8722人，其中，专职人员中签订劳动合同为占比64.68%;离退休返聘人员为占比16.37%;另有兼职人员占比18.96%。

年龄结构：35岁及以下占比23.54%～36-50岁占比39.19%;51-60岁占比27.98%;60岁以上占比9.30%。

学历结构：高中及以下占比45.96%～大学本科及专科占比49.85%;硕士及以上占比3.82%;留学半年以上归国人员占比0.37%。另外，从业人员中持有“社会工作者”资格证书占比4.32%;持有从事岗位相应专业技术资格证书占比26.47%。

开办资金来源：政府资助占比28%;单位自筹占31%;个人出资占38%;以上兼有占2%。

办公场所来源：个人或组织无偿提供占13%;政府提供占31%;自有用房占3%;自行租赁占53%。

非营利组织免税资格：拥有资格的占27%，未获取资格的占73%。

记账情况：由专职财务人员负责的占40%;由兼职财务人员负责的占48%;委托第三方记账的占9%，其他情况占4%。

收费标准：有收费标准的占54%，无明确收费标准的占46%。

4.2.2回归分析

从回归结果来看，制度成本、资金运转、业务能力影响因子在成长期的显著性较强。其中，备案流程、税费成本、监管成本、管理费用、筹资费用等解释变量的系数均显著为负，说明此类成本费用的增加确实会对民非组织的成长产生负面影响。而捐赠收入、政府购买服务收入等解释变量的系数显著为正，说明政府扶持力度和社会支持力度的提高会提升民非组织的业务收入增长率。另外，与预期一样，服务质量、服务对象数量等解释变量的系数也显著为正。

在成熟期，角色定位、人力资源、制度成本影响因子的显著性较强。其中，政府认同、社会认同、社会事务参与度、员工专业能力等解释变量在1%的显著性水平下呈正相关，说明政府社会的认同度越高，越能形成公信力的正向效应，民非组织业务收入增长会越快，同时民非组织社会事务参与度越高、自身組织人员的专业度越强，则越有利于提升产品和服务质量，从而提高业务收入。

在蜕变期，业务能力、管理机制影响因子的显著性较强。其中，组织机构完整度、管理制度健全度、服务质量、服务创新等解释变量的系数显著为正，说明在此阶段，组织管理的完善度、服务质量与创新度的提高会对民非组织产生正面影响。

5实证研究的结论

c区民办非企业单位从环境保护治理、科教文体设施建设、就业、医疗、养老、弱势群体帮扶救助等方面参与到了社会多元化治理过程中，填补了政府在社会福利和公共服务供给等方面的缺口，为c区的稳定发展具有重要意义。本文运用生命周期理论，基于民非组织的特点对其进行了归类和划分，探究了政府行为对于处于不同发展阶段的民非组织产生的不同影响。

民非组织在成长初期面临较为严格的准入门槛，常常为了注册、筹资和项目开展，四处碰壁，不仅人少资金少，还存在经验不足、专业技能不够等问题，因而注册程序复杂是阻碍民非组织发展的第一道屏障，此外，政府缺少指导和孵化是此类机构发展滞后的一大原因。在成长到一定阶段后，该类机构已基本掌握机构运营的方法，规模不断扩张，资金量也在稳步上涨，但机构的公信力低阻碍了其日常业务的开展，专业人才的短缺也是阻碍机构发挥能量的一大障碍，此时，政府对民非组织的扶持力度小是民非组织发展遭遇瓶颈的一大原因;处于成熟期的民非组织规模较大，人员流动较少，资金运营平衡，机构发展相对处于平稳状态，但机构内部管理不当、业务种类局限、政府对其监管不够是机构发展出现瓶颈的重要原因;处于蜕变期的机构，对于业务发展的期望值较高，在机构发展成熟的基础上寻求多方面的突破，但政策保守、“志愿失灵”是此类机构面临的主要问题。

组织生命周期理论是一个动态性理论，强调组织在生命周期的每个阶段通过优化与改进保证组织的延续和稳定发展。这一理论视角不仅与民非组织的发展特点相契合，具有很强的适用性，而且有利于通过梳理民非组织的发展轨迹，明确政府行为对于各民非组织的影响，进而提出有针对性的对策建议。

6改善对策及建议

6.1成长期民非组织政策建议

第一，搭建民非组织孵化平台。建立供民非组织发展的孵化平台可以集中资源培育民非组织的发展，有利于其顺利度过成长初期，奠定组织发展的坚实基础。可以按照相关职责分工，以指标考核等形式，鼓励区政府、街道对现有各类创业孵化平台进行整合，建立民非组织孵化园地。在孵化平台中制定进一步放宽准入、降低门槛、简化注册审批流程的相关政策，加强扶持力度，吸引社会参与，加快民非组织培育发展。同时，针对机构成立、社会化运作等对民非组织相关单位和个人进行培训指导。

第二，加强重点项目运作扶持。从社会治理实际和民非组织发展现状出发，以财政支持等形式，重点扶持与社区治理和群众日常生活密切相关，能够提供专业化、社会化、差异化服务的社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类、社区专业调处类等民非组织。从点状发展向面状发展逐步过渡，带动社会参与的热情，营造民非组织发展的良好氛围。加强民政、街道等各部门的联动协调，鼓励社会捐赠，引导多方资金共同参与。

第三，培育民非组织专业队伍。补齐民非组织结构性短板，培育孵化专业社工、专业调处员等。加强项目支持、能力建设和人才培训，并对社会贡献大、成绩突出的社区民非组织优秀人才给予适当奖励。

6.2成熟期民非组织对策建议

进一步完善政府购买服务机制，畅通民非组织参与社区治理渠道，搭建供需对接平台，建立规范运作机制，提升参与社区治理水平。

第一，建立统一的政府购买服务公共管理平台。建立由购买主体、承接主体和社会公众等共同参与的政府购买服务平台，及时公开项目供需信息、项目实施情况、项目绩效评价等综合信息。

第二，制定政府购买民非组织服务操作和项目管理办法。明确优先条件、完善评分细则，推动和完善政府购买民非组织服务“入库直选”制度，提高采购效能，降低采购成本。强化项目合同管理，合理确定项目价格、实施期限和项目管理费比例等，明确购买需求和资金使用要求，推动民非组织规范项目运作。

第三，完善项目评价机制。探索建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评价机制，制定项目第三方绩效评价管理办法。根据采购标的大小、项目资助经费来源和性质、项目实施成果等确定项目评估主体和方式，重点选择民生关注高、适合由社会力量承担的养老、医疗卫生、社区服务、居民治理、残疾人服务等公共服务项目开展绩效评价。

6.3蜕变期民非组织对策建议

第一，开展分级扶持和管理。强化民非组织服务中心建设，对民非组织进行枢纽式的服务和管理。以等级评估制度等形式，倒逼民非组织提升运作水平和服务能力，根据不同等级，调整对民非组织的扶持力度，加大对优质的民非组织的支持，包括项目资源、资金等的分配。

第二，帮助民非组织转型。对于发展空间有限的民非组织，利用其已经形成的组织、人力等资源，引导其向新的公益热点项目转型发展。在引导转型过程中，对该类民非组织放宽新项目、新领域的准入条件和审批流程，鼓励他们迎合社会需求积极调整自身发展战略。

第三，建立退出机制。加强对民非组织评价结果的运用，并纳入民非组织综合管理服务信息数据库，与民非组织等级评估和信用挂钩，建立和形成完善的政府购买服务退出机制，做到优胜劣汰，以免社会公共资源的浪费。

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