| 标题 | 各级开发区不能游离于人大监督之外 |
| 范文 | 黄胜平 我国开发区包括国家级高新技术产业开发区、国家级经济技术产业开发区和其他各种专业园区以及省级开发区，都是我国改革开放以来出现的新事物，是各地进行开发建设、科技创新和产业转型发展的前沿战场，是国家和地方经济社会事业发展的重要增长极，长期以来为国家和地方经济发展作出了重大的贡献。实践证明，开发区在中国特色社会主义建设的伟大事业中大有可为，大有希望，在我国经济和社会发展中具有极其重要的地位和作用。 众所周知，开发区的行政管理体制是高度的集中统一，甚至具有一定程度的半军事化的特点，其管理机构高度精简，高效、便捷。然而，这种高度集中的开发区行政管理体制，最大的弊端是缺少监督，特别是缺少人民群众的监督、地方人大的监督。改革开放以来，特别是十八大以来在反腐败的风暴中，一些开发区领导班子以及行政管理业务部门，包括招商部门、土地部门、金融部门、房产部门等出现了大量的严重腐败情况，有些甚至是塌方式的腐败，使人触目惊心。全国开发区人大研究会课题组在各地开发区的调研中，不少方面的同志给我们反映：“凡是开发区，无论是国家高新技术产业开发区，还是国家经济技术产业开发区，或者是其他国家级专业园区，抑或是省市（县）开发区，相对而言，资源最多，权力最大，发展也最快，但与之形成鲜明对照的是开发区群众最为弱势，开发区监督最为薄弱，普通老百姓话语权最少。一句话，开发区经济虽好，但民主却少。”有些地方由于开发区没有人大组织，没有人大工作的开展，不仅缺少民主，甚至连基本的民主形式都鲜见。历史告诉我们，绝对的权力必然产生绝对的腐败。只有将人民代表大会制度这一我国根本的政治制度逐步延伸和覆盖到各级开发区，切实组织人大对开发区进行工作监督和法律监督，才能有效地遏制、减少和解决腐败问题的发生。 因此，开发区虽然作为各地经济发展的一块特殊区域，但在贯彻人民代表大会制度上不能例外，在接受人民群众监督上不能例外。这在政治上、理论上、逻辑上讲是没有问题的，在人们的认识上一般也是比较认同的。开发区不是人民群众监督的飞地，开发区不能游离于人大监督之外。 然而，按照现行的法律，由于开发区不是行政区，不能召开人民代表大会会议，没有人大常委会及工作机构和办事机构，人大对开发区的监督工作究竟怎样开展呢？如何基于目前开发区的实际情况做探索和创新呢？这是摆在各地党委和人大面前的一个全新的课题，也是每一个开发区人包括开发区人大干部、开发区人大工作者和人大代表非常关注的一个问题。近几年来全国部分省市的开发区率先开展人大工作特别是人大监督工作的一些宝贵经验和做法，可以给我们借鉴和启发。 一、人大对开发区监督工作的思想理念的确立 全国各地开发区人大在开展对开发区“一委两院”即开发区管委會、人民检察院和人民法院，进行工作监督和法律监督的过程中，非常重视抓人们的思想解放，观念更新，理念先行。 （一）人大对开发区监督必须强化“人大意识”。开发区从成立伊始，长期以来是以招商引资、开发建设为主要功能，是以工业经济推动区域经济综合发展为目的的。因而，它未设人大机构，没有人大工作的内容，更没有人大工作的氛围。人大意识的淡薄与人大工作的滞后，造成了开发区“产业高地”与“民主洼地”的现状。因此，各地开发区人大要首先重视在开发区内强调树立人大意识，为开发区人补上民主政治一课。所谓人大意识，是由我国根本政治制度决定的政治意识，具体而言，人大意识就是权由民赋意识，是人民主权和人民至上意识，也是法治意识、公正意识和权力制约意识。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，它体现和反映了我国国家的本质。人大不仅是我国上层建设最根本的政治制度，也是我国上层建筑中最有权威的政治机关。确立人大意识，就是承认人民代表大会制度在国家政治生活中的地位和作用，肯定国家一切权力属于人民的理念和人民在管理国家事务中的地位。确立人大意识不只局限于人大干部和人大代表身上，而应该是每一个开发区人的态度和意识。有了这种强烈的人大意识，人民代表大会制度在开发区的实施才能顺利推进，否则寸步难行，处处有碍。 （二）人大对开发区监督必须树立敢于担当的意识。开发区党工委管委会，都是上一级市委和政府的派出机构，其组成人员都是从市委、市政府机关和全市各行各业调来的各路骨干，这些精兵强将与开发区的特殊政策及大量的优质资源的结合，形成了典型的“强政府”，而刚成立不久的开发区人大机构和工作制度，一般都不是那么完备，那么健全。人大工作岗位上也是人手少、力量弱。在这种情况下要对开发区政府和有关职能部门进行工作监督和法律监督，曾出现过种种思想问题，主要有：一是担心得罪人，被人误解为找茬子，怕处不好同开发区政府和有关部门的关系；二是担心开展人大监督影响经济发展；三是开发区人大不少同志是从党政领导岗位转来任职的，觉得既然离开了一线工作，多一事不如少一事，畏首畏尾，放不开手脚。针对这些较为普遍的思想认识问题，各地开发区人大工委认真组织学习和宣传国家宪法和法律以及上级党委和人大常委会有关人大监督工作的文件规定，使大家认识到开发区人大组织代表履行监督职责，为人民利益代言，为一方群众造福，这是国家宪法法律赋予的光荣使命和政治责任，也是开发区人民的委托和期盼，必须变担心为担当，勇于开展对开发区政府及有关工作部门的工作监督和法律监督，而不能站在个人和部门小圈子利益上患得患失。开展人大对开发区的监督工作从根本上而言，它必然能为党分忧，制约腐败，扩大民主，促进发展。 （三）人大对开发区监督必须树立勇于创新的理念。各地开发区人大在摸索对开发区实施监督的过程中，按照习近平总书记提出的“人民代表大会制度要与时俱进”的要求，非常重视鼓励人们大胆探索，勇于创新。他们认识到，创新是对现行制度的补充与完善。目前我国人大已形成了比较完善的社会主义法律体系，人大工作的政治性、法律性、程序性较强，无论是行使立法权、重大事项决定权，还是监督权、人事任免权，讲求的是按规定程序依法办事。然而，这并不排斥在现行制度框架下和法律范围内，推进人民代表大会制度理论和工作实践的创新。加强人大制度理论研究和工作实践的创新，既是对现行法律法规的补充和完善，又是新的历史条件下人大工作的延伸和扩展，完全符合法律规定，是地方人大坚持改革创新精神和法治思维的具体体现。目前，我国开发区的人大制度还不够全面，不太成熟，需要一个不断探索、完善的过程。在全国开发区系统，凡是人大工作、人大监督工作有成效的，那里的人们创新意识就强烈，反之，人大监督工作就难以开展。 二、人大对开发区监督组织机构的突破 多年来，我国许多开发区特别是国家级开发区，在现有法律、法规的框架内，对设立开发区人大组织机构进行了长期的艰苦的探索，并实现了从无到有的突破。据不完全统计，目前333家国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区中，已有70多家建立了不同模式的人大组织。 从全国而言，目前各地开发区人大机构的组织形式共有六大类型。 第一种类型：在开发区设立市人大常委会派出机构。这种类型是由开发区所属的市或县区人大常委会设置派驻开发区的工作委员会。这是目前全国绝大多数开发区的做法。采取这种做法的有辽宁省鞍山开发区、阜新高新区、丹东边境经济合作区、本溪高新区，河南省洛阳高新区、郑州高新区、郑州经开区、郑州新区、郑州航空港区，内蒙古鄂尔多斯康巴什新区，四川省成都经济技术开发区，江苏省无锡新区、镇江新区、淮安经济技术开发区、江阴高新区等等。以无锡新区为例，该区成立于1995年，经过20多年的不断发展，已成为国家高新技术开发区行列中的排头兵，目前有六大功能区并下辖6个街道，管理区域达220平方公里，常住人口60万人。尽管新区不是一级行政区，管委会也不是一级政府，但已承担不少政府职能。为适应新区的发展变化，加强人大工作，新区2008年成立了党工委机构下的新区人大联络工委，通过努力2010年进一步理顺关系，调整为无锡市人大常委会新区工作委员会，实行市人大常委会和新区党工委双重领导，下辖的街道均成立街道人大工委，2016年无锡市新吴区成立，标志其步入新区（高新区）与新吴区“区政合一”的队伍。 这一类型的开发区人大机构不仅在一二线城市的国家级开发区较为普遍，而且在江阴、宜兴等沿海发达地区的县（市）所在地的国家级开发区及街道也较为普遍。如江苏江阴市人大常委会从2007年至2012年，先后在该市辖区先后设立了江阴国家经济技术开发区、临港新城、澄江街道、夏港街道、申港街道、南闸街道、云亭街道、城东街道人大工委等8个派出机构。2013年4月，为适应临港新城区街一体化变化，江阴市人大派出机构调整为5个街道人大工委、2个开发区人大工委，分别是澄江街道、南闸街道、云亭街道、高新技术产业开发区（城东街道）、临港经济技术开发区（临港街道）人大工委，实现了人大派出机构在开发区、街道的全覆盖。在组织设置上，各人大派出机构分别设专职主任或副主任1名，工委委员3～5名。 第二种类型：在开发区党工委、管委会下设代表联络机构。这种类型主要是在开发区党工委、管委会设立人大代表工作联络机构，作为开发区的一个职能部门，负责组织开发区范围内各级人大代表开展活动。如山东省日照经济技术开发区、江苏省南通经济技术开发区等，在党工委下设人大工作联络处（或代表工作联络处、人大工作联系室）。这些联络处的工作职责主要是服务代表履职，包括：联系区内各级人大代表，组织代表开展活动、联系和指导区内乡镇和街道人大工作，以及完成开发区和人大常委会交办的任务。为了强化代表的履职工作，特别是强化代表的监督职能，四川省成都高新区和江苏省徐州市邳州高新园区等建立“人大工作代表室”，作为区内各级人大代表开展监督园区项目建设和接待选民来访的活动阵地，通过代表广泛了解群众各方面的意见诉求，及时向有关方面反映，帮助督促解决开发区建设和民生方面的一些实际问题。 第三种类型：健全和强化未设立人大机构的开发区内乡镇和街道人大组织。这种类型是在开发区党工委有领导分工、部门有人兼管的情况下，健全和完善区内乡镇人大和街道人大工委等基层组织，并以之为依托推进人大工作，特别是人大监督工作。这是许多未设立区级人大机构的开发区开展人大工作，实施人大监督工作的主要途径。江苏宜兴市环保科技工业园和宜兴经济技术开发区是分别于1992年和2013年由国务院批准的国家级开发园区，多年来，一直没有建立区级人大机构，目前，这两个国家级开发区内的人大代表只能由属地的丁蜀镇、高塍镇人大和屺亭街道、芳桥街道人大工委分别组织开展各自的活动。对于乡镇人大和街道工委的建设，2015年出台的《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》和中共江苏省委关于加强县乡人大工作和建设的实施意见中有明确意见。 第四种类型：在市人大常委会机关本部设立开发区人大机构。陕西省西安市人大常委会为了组织西安市所属的七个国家级开发区各级人大代表，开展人大工作和监督工作，于2016年成立了西安市人大常委会开发区人大工作处。该处级别为正处级，编制3人。该处在市人大常委会分管领导的负责下，专门联络组织辖区内各开发区人大代表的履职工作和监督工作，指導和协调各开发区及其街道、乡镇的人大工作，尤其是人大监督工作。 辽宁省大连市现有四个国家级先导区（功能区），即高新技术产业园区、保税区、长兴岛经济区和花园口经济区，有全国、省、市、区（市）人大代表83名。其中，全国人大代表2名，省人大代表9名，市人大代表19名，区（市）人大代表53名。然而，该市上述4个国家级先导区（功能区）至今未设人大及工作机构，为了使人大制度在开发区不断线，使人大监督在开发区不断档，大连市人大常委会于2010年11月成立大连市人大常委会先导区工作委员会，与市人大常委会人事代表工作委员会一起挂牌，合署办公，配备1名专职副主任，下设工作处。几年来，大连市各开发区在市人大常委会先导区工作委员会的组织领导下，加强了辖区内人大机构网络建设、先导区人大代表小组建设和人代会闭会期间代表活动的组织与服务，使开发区人大工作和监督工作得以持续不断地开展起来。 第五种类型：开发区人大与政协机构联体、合署办公。凡是人大工作刚刚起步的开发区，由于开发区内不仅有众多的人大代表，还有为数不少的政协委员，而人民代表大会作为我国的根本政治制度，政治协商会议作为我国的基本政治制度，都是我国人民民主国家政体的重要组成部分。为了组织开发区人民有序参与国家和地方经济和社会事务管理，有的开发区人大机构类型与其他的不一样，实行的是开发区人大与开发区政协机构一体合署办公的模式。湖南省长沙高新区人大政协联络工作办公室于2012年底由湖南省编办批准设立，为县处级机构，设主任1名（县处级正职）、副主任1名（县处级副职），由长沙高新区党委工委管理，业务上接受市人大、市政协的指导和监督，主要负责长沙高新区内人大代表、政协委员闭会期间的联络服务工作和监督工作。河南省洛阳高新区是1992年经国务院批准设立的首批国家级高新产业开发区，管辖一乡一镇，总面积96平方公里，常住人口12万。2003年2月，经洛阳市人大常委会批准，成立了洛阳高新区人大政协工作联络处。开发区人大工作与政协工作虽然机构一体，办公一起，但人大工作和政协工作的职能是相对独立的，具体工作也是分开的。到了2010年6月，洛阳高新区党工委决定人大政协工作分设，人大工作联络处内设两委一室，即财经城建委、法制信访委和调研室（同时承担教科文卫委职能）。同年10月经洛阳市人大常委会批准，高新区人大工作联络处更名为洛阳市人大常委会高新区工作委员会，作为市人大的派出机构，受市人大常委会和高新区党工委的双重领导；经过市人大常委会的授权，人大工委的工作职责也得到了扩充和完善。2013年3月成立了高新区人大工委党组。目前，领导班子由1名主任和3名副主任组成，人员编制13人，实有人员16人。目前高新区现有驻区省级代表5名，市级代表10名，区级代表39名，乡镇代表130名。人大工作机构的变更和职责的扩充，标志着洛阳高新区人大工作走上了新的发展历程。 第六种类型：在开发区、行政区合一管理体制下设立人大机构。这种类型是指一些成熟的开发区人大机构已经逐步过渡到行政区意义上的人大机关。为了适应现代化新城区全面建设管理的需要，上海浦东新区在2000年8月就建立了完整的一级地方政权。而后，浙江省杭州高新区与滨江区、宁波经开区与北仑区、山东省青岛高新区与崂山区、江苏省苏州高新区和虎丘区、常州新区与新北区、张家港保税区与金港镇等，纷纷实行开发区与行政区一体化，管辖地域范围一致，开发区的人大工作职权由行政区的区人大及其常委会、镇人大依法行使。苏州高新区是全国首批获得国务院批准成立的国家级高新技术产业开发区之一，1990年11月开始建设，1992年批准为国家级开发区。2002年9月苏州市行政区划调整，高新区与虎丘区合并，实行开发区和行政区合一、两块牌子一套班子的管理模式。配齐了包括区人民代表大会在内的四套班子。虎丘区现有人大代表189名，区人大常委会有主任（书记兼）1名、副主任4名（其中1名兼职）、委员20人组成；常委会下设“两室六委”，均为正科级单位。全区下辖3个镇4个街道以及若干功能区。在政府层面，开发区管委会作为市政府的派出机构，与区政府一体化运作。在区委（党工委）的领导下，对属于政府职权范围的事务，由区人大及其常委会实施监督。并适应区内功能区与镇（街道）合二为一的管理体制，建立相应的人大工作机制，由对应的街道人大工委和镇人大作为人大工作主体组织代表活动、开展监督工作。辽宁省大连市金州新区则是采取了将行政区人大体制引入并覆盖开发区的做法，2010年4月，大连市金州区与大连经济技术开发区合并，成立金州新区，由金州区人大常委会对整个金州新区实行监督全覆盖。金州区（金州新区）人大常委会通过积极开展监督工作和引导公民依法有序参与管理全区事务，对开发区和金州区的两区融合，对于金州新区的经济建设与发展以及人民群众更好实现当家作主的权利起到了积极的促进作用。 三、人大对开发区监督的会议制度的尝试 （一）建立开发区“准人代会”制度——开发区管委会“一委两院”情况通报会制度或开发区人大联席会议。各地开发区人大工委在上级人大常委会和开发区党工委的支持下，召开一年一度的由辖区内各级人大代表参加的开发区“一委两院”情况通报会，有的地方叫“开发区人大代表联席会议”。听取“一委两院”的工作报告，并进行评议监督。辽宁省鞍山市开发区人大工委从2013年开始至今，坚持在每年人大会后组织开发区全体市人大代表、区人大代表和开发区工委专家组成员，召开开发区人大代表联席会议，听取和审议各开发区管委会年度工作报告和检察院、法院及人大工委的工作报告，市人大常委会主要领导参加会议并作重要讲话，有力地保障了代表的知情知政权和监督权，有力地推进了开发区民主政治建设。河南省洛阳高新区人大工委，从2005年以来，每年都组织驻区的省、市、区三级人大代表和政协委员召开洛阳高新区人大政协联席会议（2016年开始会议名称确定为“洛阳高新区人大代表政协委员会全体会议”，后改为“洛阳高新区人大代表联席会议”），听取和审议《洛阳市人民政府高新区管委会工作报告》《洛阳高新区国民经济发展计划及执行情况报告》《洛阳高新区财政预算执行情况和财政预算的报告》《洛阳高新区人大工委工作报告》《洛阳高新区人民法院工作报告》和《洛阳高新区人民检察院工作报告》等6个报告，并对每个报告进行审议和表决，形成会议决议。人大代表全体会议在形式上除没有选举任务以外，相当于行政区人代会。这种会议形式虽然在现有的法律法规中找不出依据，但听取开发区管委会“一委两院”的工作报告等，通过了市人大常委会的职责授权，在很大程度上体现了人民群众当家作主的基本要求，有利于发挥人大代表的监督职能作用，极大地调动了人大代表履行法定权力的积极性。无锡新区（高新区）从2008年到2013年，每年人代会期间，都要召开一次由全国、省、市、区四级人大代表参加的颇具规模的“无锡新区‘一委两院工作通报会”，区管委会主任、区检察院检察长、区法院院长分别通报一年来全区的工作情况，并征求全体人大代表意见。在开发区不能正式成立人民代表大会的情况下，各地开发区人大工委召开的一年一度开发区的“一委两院”情况通报会，或人大代表联席会议，回应了开发区广大代表知情知政、监督政府的要求，受到上级人大常委会的肯定和人民群众的欢迎。《人民代表报》等主流媒体在报道这类经验做法时，称之为开发区的“准人代会”。 各地开发区人大工委在当地人代会期间和之后，召开的“准人代会”高度重视对开发区“一委两院”工作报告的评议，尤其是对政府工作报告进行评议和监督。有的地方开发区人大工委组织人大代表着重对开发区政府工作报告实行全程监督的活动，即年初督查分解任务责任、年中督办项目目标实施、年末督查实际效果。通过加强对政府工作报告实施的监督，确保政府承诺的事项真正落到实处。他们认为：政府工作报告既是过去一年政府工作成绩的总结，也是新一年政府工作的宏伟蓝图；既是政府过去一年的“成绩单”，也是新一年的“任务书”。政府工作报告一经区人大工委组织的全区人大代表审议并通过，便体现人民意愿，意味着政府的各项工作必须严格按照人大的意见和人民群众的意愿组织、实施和完成。事实上，政府工作报告谋划的是一个地方一年的发展蓝图，关乎经济发展、社会稳定、百姓生活、民生冷暖，通过人大依法有效的监督，推进蓝图落地，对于促进发展、造福人民福祉是非常有利的。人大工作监督的重点就是政府工作的重点、人民群众关注的难点。无疑，将政府工作报告实施进行重点监督和全程监督，具有重要的现实意义。 （二）建立开发区人大“准常委会”制度——建立开发区人大工作委员会及会议制度。各地开发区成立人大工委机构之后，一般领导职数少，科室和人员配备也比较少，同时一年一次的人代会之后，开发区人大对本区的经济建设、社会发展、民生问题等重大事项的监督和议事如何进行呢？对此，一些开发区人大工委在上级人大常委会和开发区党工委支持下，先后成立了开发区人大工作委员会，作为人代会之后的开发区人大日常议事机构。无锡新区（高新区）人大工委从2009年开始，推荐了15名履职能力强、各方面有代表性的人大代表，经党工委批准，成立了“无锡新区（高新区）人大工作委员会”。辽宁省鞍山市以民主方式推荐产生了13名开发区人大工作委员，组成鞍山开发区人大工作委员会，作为日常议事机构。辽宁省阜新开发区人大工委，遴选了11名人大代表，组成阜新开发区人大委员会。河南省洛阳高新区党工委于2014年任命了15名人大工委委员会议组成人员。在“准人代会”即“一委两院”通报会闭会后，凡涉及人大重要工作事项和决策，都要经过区人大工委会议表决通过，为此专门建立了洛阳高新区人大工委会议制度、人大工委主任会议制度和人大工委組成人员守则等配套制度。经过一年多的运行，这些制度对规范开发区人大工作，对开发区“一委两院”的监督工作发挥了很好的作用。 （三）建立开发区人大代表单独组团制度。按照现行法律，由于开发区不是一级行政区，人民代表大会会议召开期间，开发区人大代表是不能单独组团的。为了便于组织开发区代表参加人代会，改变人大代表划入其他行政区代表团参加人代会而影响代表履职积极性和作用发挥的现状，不少开发区人大工委都建立了开发区人大代表单独组团制度，得到了上级人大的认可。辽宁鞍山、河南洛阳、四川成都等开发区市区两级人大代表都单独组团，参加一年一次的人代会，闭会之后，开发区人大代表按照单独组团组织代表活动，开展监督工作。比如鞍山市开发区人大工委联系和服务的鞍山高新区、经开区、文化旅游开发区，都分别组成鞍山高新区人大代表团、鞍山经开区人大代表团和文化旅游开发区人大代表团，分别参加区人大代表所在行政区（立山区、铁山区和铁东区）的人代会。人代会闭会期间，鞍山市管辖的三个开发区内的市人大代表统一由开发区人大工委联系服务，三个开发区的人大代表团也单独进行代表履职活动和监督工作。 （四）建立开发区人大与开发区“一委两院”联系制度。开发区目前不是一级行政区，开发区管委会和开发区检察院、开发区法院都是上一级人民政府和上一级检察院、法院的派出机构或工作机构，因而，并没有对开发区人大工委负责的法定责任和义务。人大代表可以监督政府和检察院、法院，但开发区人大工委与开发区管委会和检察院、法院即“一委两院”却是一种工作联系的关系。因此，多年来各地开发区人大工委都重视加强与开发区“一委两院”的工作联系，并形成了一些操作性强的联系制度。一是定期召开开发区人大工委与开发区“一委两院”的工作通气会，互相沟通和通报有关工作情况；二是开发区人大工委及时向开发区“一委两院”通报市人大及其常委会各项决议、决定，按照上级人大的要求督促这些决议、决定的贯彻；三是开发区人大工委组织代表出席和列席“一委两院”及相关部门的工作和座谈会。 （五）建立开发区人大代表列席重大开发建设项目会议制度。开发区作为各地城市招商引资和开发建設的产业高地，其几百万、几千万、几个亿甚至几十亿元的重大开发建设项目，牵涉到当地生产生活的方方面面，因而是当地人民群众最为关注之处。而开发区围绕发展，往往以项目为主，项目至上，但项目上往往出问题，而且一出就是大问题。基于此，近几年不少开发区专门建立了开发区人大代表列席重大开发建设项目会议制度。江西省萍乡开发区人大机构根据该区的实际情况专门制定了开发区人大代表列席重大开发建设项目会议制度。规定凡属区立重大产业项目招投标都必须要求基层人大代表列席监督，凡属重大开发项目奠基和开工都必须要求基层人大代表进行调研视察、现场监督。在2015年的13次项目建设调研中，所有驻区代表都参加了活动，从而扩大了代表的知情权、参政权，同时也保证了代表的监督权。洛阳高新区每年都要组织人大代表开展重点工程和重点项目的监督评议。区人大工委每季度组织一次人大代表对全区重点工程和重点项目的现场视察，对重点工程进度情况进行现场评价，考评结果计入责任部门的绩效，并作为干部奖惩和任用的重要依据。 四、人大对开发区监督的代表机制的深化 全国各地开发区人大对开发区“一委两院”的工作监督和法律监督，大量的工作是通过组织代表履行职责特别是监督职责实施，他们让人大代表在监督工作上唱主角，在代表工作机制上做足了文章。 （一）力求开发区人大代表视察和调研制度的规范化。代表视察是了解和检查本级和下级国家机关和单位工作情况、执行代表职务的重要方式，也是各地开发区人大开展监督工作的常用方式。各地开发区组织人大代表视察的形式，一般有三种，一是集中视察。根据市人大常委会和开发区党工委的统一安排，开发区代表于每年末进行一次三天左右时间的集中视察，包括异地视察。视察的内容，重点是围绕党和政府的中心工作，围绕改革发展稳定中的重大问题，围绕人民群众普遍关注的热点、难点问题。视察后开发区人大对代表提出的建议、批评和意见，加以整理，交由有关国家机关和单位研究、处理后答复代表。二是持证视察。持证视察一般都是代表就地就近，利用业余时间和工作结合。代表持证视察时对被视察单位提出建议、批评和意见，大都能够及时告知有关领导机关和人大办事机构。专题调研是代表在闭会期间活动的另一种重要方式，专题调研的过程和视察一样，也是代表知情知政，参与人大监督的过程。各地开发区人大，组织代表进行专题调研，这是比较普遍的做法，不少开发区人大在这方面积累了经验。 （二）力求开发区人大代表意见建议和议案及其办理制度的常态化。人大代表依法提出议案和建议、批评与意见，是执行代表职务，代表人民的利益和意志参加行使国家权力和参加管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要工作，是行使代表职权、履行代表职责、发挥代表作用的重要途径。各地开发区人大代表依照法律的有关规定，从实际出发，认真负责地提出议案与建议、批评和意见，各地开发区政府和有关部门，一般都能够以对代表、对人民高度负责的责任感，认真处理代表提出的议案与建议、批评和意见，改进有关工作。 （三）力求开发区人大代表专题询问的制度化。询问是法定的人大监督形式，是贯彻监督法的必然要求。从各地开发区的情况来看，凡是成立开发区人大工委机构和开发区人大委员会议事机构的，一般都能将人大专题询问工作开展起来。其主要做法，一是聚焦热点选题询问。坚持把询问的主题聚焦在全市和全区经济重心工作和群众关心关注的民生热点问题上。二是紧扣重点问题提问。询问集思广益，广泛征集问题建议，反复研究提炼，归纳梳理出群众最关切、政府最该办好的问题，围绕这些重点问题开展询问。三是盯住节点问效。所谓节点问题是指专题询问的审议意见交办、办理的环节。专题询问并不是一问了之，“而是交办后抓督办、抓落实确保询问有答复有结果”。四是对老不改的问题问责。在开发区人大监督过程中，有些代表对开发区生产、生活中的有关问题的建议意见“久拖久不解，老提老不改”，在这种情况下组织代表进行严肃问责，追究其责任，目的在于促使问题的解决。 五、人大对开发区监督的路径和方法的创新 多年来，各地开发区人大不仅比较扎实地开展了有声有色的人大监督工作，而且在监督方式上有所探索，有所创新。主要体现在如下几个方面。 一是一般监督与重点监督相结合。重点监督主要是开发区政府的工作报告和检察院与法院的工作报告，涉及开发区改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的大问题，有计划地对有關法律法规实施情况组织执法检查，从而克服了过去面面俱到、“全面出击”的倾向。 二是对事监督与对人监督相结合。这主要体现在开发区人大组织代表评议“一府两院”工作和开发区内的重大事项时，把对事情的评议与当事人——主要是“一府两院”主要负责人和重大事项的负责人和相关的当事人的评议结合起来进行。如果在事情的监督上，发现有关当事人、负责人涉及工作懈怠、不负责任和违纪违法的行为，则向党委和组织人事部门反映，必要时提出调离、降职、免职、撤职以至法纪处分。 三是自力监督与借力监督相结合。各地开发区人大在组织已有的代表力量进行依法监督外，还注重借助第三方的力量进行监督，从而形成监督合力，取得较好的监督效果。鞍山开发区人大早在四年前就聘请了10位专家，组成了该区人大工委政策与法律、经济与民生两个专家组，协助人大工委和人大代表团，对开发区“一委两院”的工作进行评议监督，并围绕谋划开发区经济社会科学发展与化解社会矛盾，维护群众利益建言献策，切实有效地提高开发区人大整体监督的质量与水平。这种借助外力，特别是借助专家、学者和社会力量等第三方进行人大监督，有助于弥补开发区基层人大人员配备不足的现状，有利于为监督工作提供高质量的专业而有效的意见和建议，更有利于通过有效监督提供解决问题的方法和途径。 四是传统手段监督与现代信息技术监督相结合。我国互联网应用的快速发展，不仅为汇集民意、反映民意提供了重要平台，而且为提高人大监督效率，增强人大监督实效，提供了新的渠道。近几年各地开发区，在人大监督方式方法上不仅使用开会、视察、调研、询问等传统的方式，而且更多地使用网络平台进行人大监督工作。由于开发区一般都是新产业、高科技最为集中的区域，有些条件好的开发区不仅运用一般的网络平台开展人大监督工作，还开始积极探索运用大数据、物联网、云计算等新一代信息技术对开发区进行人大监督工作，不仅使人大的监督情况更加公开透明，效果更好，而且大大提高了人大的监督效能和效率。 （作者系全国开发区人大研究会会长、无锡国家高新区发展研究院院长、无锡人大培训中心主任） |
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