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中国在改革全球金融安全网中的角色和作用

范文

王艳芳

摘要：加强和完善全球金融安全网，提高其有效性和充足性，成为全球金融治理中迫切需要解决的问题。在这种背景下，中国参与和推动全球金融安全网的改革和完善显得尤为重要。本文分析了当前全球金融安全网存在的主要问题，并探讨和比较全球金融安全网下一步改革的两种不同方案，然后从存量改革和增量改革的视角，提出中国参与全球金融安全网改革的对策及建议。

Abstract： It becomes an urgent problem to strengthen the Global Financial Safety Net and improve its effectiveness and adequacy in global financial governance. In this cased， it is particularly important for China to participate and promote the reform and improvement of the Global Financial Safety Net. This paper analyses the main problems existing in the current Global Financial Safety Net， and discusses and compares two different schemes for the next step reform of the Global Financial Safety Net. Then， from the perspective of stock reform and incremental reform， it puts forward the countermeasures and suggestions for China's participation in the improvement and reform of the Global Financial Safety Net.

关键词：全球金融安全网;改革;中国作用

Key words： Global Financial Safety Net;reform;China's role

中图分类号：F832 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：1006-4311（2019）20-0118-04

0 ?引言

全球金融安全网（Global Financial Safety Net，简称GFSN）作为全球金融治理体系中不可或缺的流动性援助机制，在防范和应对全球金融风险中发挥着关键作用。但是当前的全球金融安全网并不是系统设计的制度安排，非常“碎片化”，全球金融安全网的各个层级之间缺乏有效的合作和沟通，很难达到统一的目标和行动安排，其有效性大大受限。与此同时，全球金融安全网的充足性也远远不够，不能真正充当“最后贷款人”的角色。因而当成员国面临流动性冲击时，全球金融安全网的资金援助机制经常难以有效的发挥作用。所以，加强和完善全球金融安全网，提高其有效性和充足性，成为全球金融治理中迫切需要解决的问题。

在这种背景下，中国参与和推动全球金融安全網的改革和完善显得尤为重要。一方面随着中国经济实力的增强，中国的国际地位和影响力也迅速提升，国际社会需要中国这个最大的发展中国家参与到全球金融安全网改革的前沿。另一方面，中国经济与世界经济高度融合，金融危机的传染性和外溢效应注定中国在金融危机爆发时不能独善其身。因而全球金融安全网的加强和完善，既是别人的事情，也是中国自己的事情。中国需要积极参与到全球金融安全网的改革中，提出中国方案、贡献中国智慧这既是中国顺应国际社会的要求，也是中国自身的利益诉求。

本文将分析当前全球金融安全网存在的主要问题，并探讨和比较全球金融安全网下一步改革的两种不同方案，然后从存量改革和增量改革的视角，提出中国参与全球金融安全网完善和改革的对策及建议。

1 ?全球金融安全网的涵义

全球金融安全网是一系列防范和解决金融危机、应对资本快速流动变化的工具及机制的统称，其主要目标是风险管理、风险防范与加强金融市场监管，其主要行为特征为：向全球金融市场提供流动性，制定风险防范的标准和模式，信息监测与信息分享等（Scheubel和Stracca，2016）。当前全球金融安全网一共涵盖了六个层次（如图1所示）：①作为顶层设计的G20;②全球层面因素，主要是国际货币基金组织（IMF）的融资安排（IMF-based financing），如：一般借款安排（GAB）和借款新安排（NAB）;③区域层面因素，主要是指区域性金融安排（Regional Financing Arrangements，简称RFAs）;④双边层面因素，主要是中央银行货币互换（central Bank SWAP Lines）;⑤集体层面因素，如金砖国家应急储备（BRICs）;⑥国家层面的自保因素，主要是外汇储备（Foreign Exchange Reserve）积累。但是主流还是认为全球金融安全网主要包含四个层面因素：全球、区域、双边、自我保险，把G20归入到全球层面，把集体层面因素归入区域层面（如：Kim，2016; Scheubel和Stracca，2016）。

2 ?当前全球金融安全网存在的问题

充足性不足及有效性受限是当前全球金融安全网存在的主要的问题。

2.1 充足性不够

全球金融安全网的充足性主要指其放贷能力或可贷出金融资源的充裕性。充裕的金融资源能够确保当成员国面临异常流动性冲击时，有足够的流动性来应对金融危机并防范其蔓延，也是全球金融安全网充当“最后贷款人”必不可少的保证。但是充足性不够问题一直是全球金融安全网面临和需要解决的问题。

在全球层面，国际货币基金组织（IMF）是全球金融安全网的核心因素，其主要的资金来源为各成员国的份额认缴。但是IMF一直面临份额改革的困境，一方面希望增加现有的份额尤其是增加来自新兴市场国家的份额，充实其资产池;另一方面又受制于份额改革的制度，需经过85%的总投票权批准（美国拥有一票否定权），一些核心成员国因为担心自己在IMF的话语权受到影响，而不愿增加新的份额，因而IMF的份额改革总是非常艰难缓慢的。如IMF于2010年12月就完成了第14次份额总检查，并决定把总份额提高100%，增加发展中国家和新兴经济体的份额及话语权，但是此项改革因为美国国会的拖延直到2016年1月才正式实施。所以通过提高成员国的份额来增加世界货币基金组织的充足性是一件非常困难的事情。此外，IMF不能在资本市场上公开发行债券进行融资，这也极大限制了IMF资产池的金额。

在区域层面，目前主要的区域金融安排的放贷能力非常有限。如拉美储备基金资金规模没有超过100亿，甚至远远低于成员国的外汇储备（哥伦比亚的外汇储备就超过 250 亿美元，委内瑞拉超过 320 亿美元）;南亚区域合作联盟、阿拉伯货币基金组织（AMF）也同样存在资金规模过小的问题。而多边化清迈协议（CMIM）尽管承诺放贷金额达到2400亿美元，仅次于欧洲稳定基金（ESM）的放贷金额，但是从未启用过，这意味着多边化清迈协议还没有成为一个成熟的区域金融安排。

在双边层面，自全球金融危机以来，各国央行之间的货币互换频繁，逐渐形成四个有影力的央行货币互换网络：以美联储为中心的美元互换网络、东盟10+3的清迈协议多边化货币互换协议、欧盟内部的货币互换协议、以中国央行为中心的双边本币互换。但是不可否认的是货币互换的主角仍然是美元，大多数国家尤其是新兴市场国家货币互换的主要目的是为了解决美元紧缺的问题，这些国家需要美元来干预外汇市场，维持本币汇率稳定，但是美联储却很少和新兴市场国家签订货币互换协议，至今仅仅和韩国、巴西、新加坡和墨西哥等四个新兴市场国家在全球金融危机期间签订过。这意味着大部分国家尤其是新兴市场国家在面对流动性冲击时难以从双边货币互换中获得美元资金的援助。

2.2 有效性受限

全球金融安全网的有效性主要是指全球金融安全网能否及时、可靠、有效的给予成员国流动性援助，具体可从三个方面来体现：可用性、及时性及合作性。

可用性主要是指全球金融安全网各层次金融资源的可用性、可得性及其使用条件和条款的可预期性。在全球金融安全网所有金融资源中，外汇储备是最方便使用的，储备货币发行国可以根据自己的需要随时可以创建货币储备，有确定的资本来源，因而这些国家间的互换安排可用性程度很高，但是其他多数的货币互换安排期限比较短，有明确的到期日，未来是否展期或续签存在不确定性，经常受制于国内政策的变化，因而其可用性要差一些;大多数区域金融安排在欧洲和亚洲，并没有覆盖大多数发展中国家，另外很多区域性金融安排没有启用过，在其可用性和可得性等方面没有经过检验，存在极大的不确定性，所以其可用性是比较弱的。

及时性主要是指当有金融危机冲击时，全球金融安全网各层次的金融资源是否能被迅速激活并支付使用。各国央行的外汇储备基本由流动性较强的债券构成，所以很容易被快速变现激活;储备货币发行国之间的货币互换理论上应该能被快速激活并支付，但经常会受制于这些国家中央银行冗长的审批程序，另外非储备发行国可能会涉及到货币转换等问题，所以其被激活使用的速度较外汇储备会慢一些;IMF的金融安排有一定的标准及条件，理论上符合这些要求的成员国会很快的获得资金援助，但事实上，经常因为借款国与IMF之间就商谈这些限制性条件造成时间上的延误，另外很多国家在选择IMF贷款时会很犹豫，一是因为担心一旦从IMF贷款，会被资本市场认为该國经济存在问题和困难，即“污名化”，二是因为对于IMF这些经常很苛刻的条件不愿做出调整，这种徘徊进一步限制了IMF金融资源被使用的速度;而区域性金融安排也经常因为借款国与放款国之间就贷款条件等问题展开的冗长复杂的谈判所延误。

合作性主要是全球金融安全网各个层级之间是否存在有效的合作及沟通机制。目前看来，在欧洲，IMF与欧洲的区域性金融安排建立了合作关系，如针对希腊的援助贷款就是IMF和 EFSF 共同设计进行的;在亚洲，IMF与CMIM，BRICs建立起初步的合作机制：CMIM、BRICs 30%以上的金融资源须以和 IMF 项目合作为前提条件。但是这些合作只是初步的、表面的，并没有发现双方就危机防范、危机管理、危机监控等方面形成成熟的深入的合作沟通机制。其他层级之间也存在类似的情况。

3 ?全球金融安全网的改革分歧

由此看来，当前全球金融安全网是昂贵低效的、脆弱零散的。因而改革和完善全球金融安全网已成为共识。但是下一步到底怎样改革，国际上有两种不同的设计方案：一种是以中央银行货币互换为中心的方案，认为只有各国的中央银行才有足够的资金实力来充当最后贷款人的角色（Truman，2013）;另外一种是以IMF为核心的方案，也是被大多数认可的方案（Ocampo，2010;Ulrich，2016）。

3.1 以中央银行集团为主导的方案

Truman（2013）认为，全球金融安全网应该以中央银行货币互换机制为主导，IMF和区域性金融安排（RFAs）虽然也能发挥作用，但是因为受制于其自身的资金实力，并不能充当最后贷款人角色，只有各国央行组成的中央银行集团（Central Bank Group）才具备这个实力。具体方案有三步（如图2 所示）：第一步，当国际金融市场上，有紧急资金需求时，首先由IMF来发布这种需求。当然发布是有标准的，这个标准由IMF来制定。第二步，由中央银行集团来掌握，中央银行集团要事先建立起一套全球货币互换网络。当IMF向其发布紧急资金需求时，中央银行集团根据自己的标准来决定同意还是不同意提供援助。第三步，当IMF发布资金需求，中央银行集团发布同意决定后，再由各国的中央银行来运作，具体可以是货币互换，也可以是其它的金融安排。

该方案的特点是中央银行集团充当最后贷款人的角色，是全球金融安全网的核心。此方案优势在于由各国央行组成的中央银行集团都有足够的资金实力，因而可以有效解决全球金融安全网充足性不够的问题。但问题是IMF已经在全球金融安全网中发挥着事实上的核心主导作用，此时再重新构建一个新的组织来取代国际货币基金组织在全球金融安全网中的核心地位和作用是不太现实的，也是高成本的。因而大多数国家赞成以IMF为主导的全球金融安全网。

3.2 以国际货币基金组织为核心的方案

以IMF为主导核心的方案（如图3所示）具体如下：第一步，由储备货币发行国或资产持有人提供免费的信用额度，汇成资产池。第二步，由国际货币基金组织（IMF）来掌管这个资产池，充当“最后贷款人”的掌门人。第三步，由国际货币基金组织（IMF）进行资格预审，通过资格预审的国家可自动获得资金援助。资格预审的标准是国际货币基金组织（IMF）第四条款（IMF Article Ⅳ）。

此种方案的优势是与现存的全球金融安全网不冲突，IMF的各种融资安排，区域金融安排与中央银行货币互换等都可以作为以上方案的重要补充。但此种方案存在的最大的问题就是IMF的充足性往往不够。

4 ?中国在加强全球金融安全网中应该发挥的作用和充当的角色

全球金融安全网下一步改革分歧的存在恰恰说明其改革和完善是一个漫长复杂的过程。但是应该看到在现有的全球金融安全网格局中，世界货币基金组织（IMF）已经和正在发挥着协调各方并与各方合作的作用，事实上已经起着无可替代的主导作用。与此同时，区域性金融安排、双边货币互换等因素又补充和强化了现有的全球金融安全网，在全球金融安全网中发挥着越来越重要的作用。因而我国在参与和推动全球金融安全网改革过程中，要考虑“存量”与“增量”两个视角，既承认现有的全球金融安全网的合理面及其对全球金融治理的贡献，同时认识其不足，努力解决其存在的问题，在现有的格局基础上推动和完善全球金融安全网，同时还要考虑推动新生力量的发展，来倒逼存量的改革。

4.1 存量改革

4.1.1 全球层面：维护IMF的主导作用，积极推动其改革

IMF在当前的全球金融安全网中事实上已经发挥着主导作用，我国应积极支持和推动以IMF为中心的全球金融安全网的完善和改革。但是如果IMF充当全球金融安全网的核心，就必须能够在全球金融市场上担当最后贷款人的角色，保证有足够的流动性来应对和防范全球金融风险。而这恰恰是IMF一直面临的难以解决的难题，即其充足性不够的问题。份额是IMF的主要的资金来源，因此一方面我国要积极推动和督促IMF进行份额改革，增加新兴经济体和发展中国家声音和话语权;另一方面还应该积极呼吁推动份额认缴的替代方案，对其资金池进行扩容，使IMF拥有更加可靠和灵活的资金来源，如扩大SDR的使用范围等。此外，因为全球金融安全网各层面之间缺乏有效的协调和合作机制，我国还需要积极维护国际货币基金组织的信誉，支持和配合其建立运作良好的跨境和跨层决议机制。

4.1.2 区域层面：立足亚洲，积极促进区域性金融安排合作

区域性金融安排对稳定区域经济和金融市场发挥着重要作用，补充和强化了现有的全球金融安全网。清迈协议多边化（由清迈倡议发展而来的）是我国在亚洲参与的最主要的区域性金融安排。由于成员国之间国情、治理理念等都有差异，我国作为主要出资方之一，要积极协调和平衡成员国之间的利益，做好“协调组织者”角色，保证其正常运行，将区域救助机制真正落到实处。中国在参与清迈协议多边化的基础上，还要立足于亚洲，积极促进与其他区域的金融合作，如东北亚区域金融合作，与中亚的区域金融合作，与阿拉伯国家的区域性金融合作等。

4.1.3 双边层面：扩大货币互换的范围和规模

各国央行之间的货币互换是全球金融安全网的重要组成部分。货币互换可以降低积累外汇储备的必要性，提升互换货币的国际地位，降低国际融资的风险与成本，维持汇率的稳定，缓解全球的流动性压力并抑制金融危机的跨境传染。因此，自全球金融危机以来，各国央行之间的货币互换频繁。我国要以一带一路为契机，做双边货币互换的“积极推动者”，进一步扩大尤其是与储备货币发行国之间的双边货币互换。与此同时，增加跨境贸易人民币的结算试点，从而降低贸易和投资的汇率风险，扩大人民币影响力。

4.1.4 自我保险层面：保持现有的外汇储备规模，推进人民币汇率形成机制改革

外汇储备虽然是全球金融安全网不可或缺的一部分，在防范和解决金融危机中发挥着重要作用，但是巨额的外汇储备对经济有很多负面影响，如通货膨胀压力等，所以保持适度的外汇储备是最佳的选择。与此同时，汇率制度对一个国家的外汇储备有极大的影响。选择固定以及中间汇率制度，资本管制程度更高的经济体，相对于采用浮动汇率制度的经济体，会持有更多的外匯储备（王伟，2015）。中国自2015年“811”汇改以来，人民币汇率形成机制进一步市场化，但需进一步深化改革，加大市场决定汇率的力度，增强人民币汇率双向浮动弹性，提高汇率形成机制的规则性、透明性。这样以来既可以提高金融资源的使用效率，又可以减少我国不必要的外汇储备。

4.2 增量改革

4.2.1 全球层面：利用G20平台积极扩充金融委员会的职能

世界货币基金组织在当前的全球金融安全网中发挥着主导作用，但是它不是全球货币的发行者，不能充当最后贷款人的角色，在金融危机尤其是系统性的金融震荡面前，无法提供足够的流动性。因而在全球层面，推动成立一个类似中央银行的全球央行集团，作为一个提供全球流动性的资产池，将大大强化全球金融安全网应对金融危机的能力。2009年G20伦敦金融峰会上，被称为“全球央行”金融委员会成立，但是其并不能真正发挥中央银行的“最后贷款人”的角色。因而，中国要利用G20这个全球金融治理的重要平台，进一步扩充金融委员会的职能，使其向真正的全球央行靠近。

4.2.2 区域层面：突破区域限制，尝试创建亚洲以外的集体性金融安全网

金砖国家应急储备安排是我国在亚洲以外参与的最主要的一个金融安排。但是金砖国家应急储备安排仅限于印度、巴西、俄罗斯、南非、中国5个新兴市场国家，并没有涵盖大多数的新兴市场经济体，所以可以尝试建立一个涵盖大多数新兴市场经济体的集体性金融安全网，以防范和解决新兴市场经济体面临的金融风险。与此同时，还要看到中国缺少与发达经济体的共同防范金融风险的金融合作与安排。可以尝试利用一带一路倡议、欧元地位下降、欧债危机后欧洲经济缓慢复苏的时机，建立与欧洲非欧元区国家的集体性金融安排，主要是中东欧国家。

4.2.3 双边层面：加强金融往来与开放

双边的货币互换在全球金融安全网中发挥着重要作用，目前以中国人民银行为中心的双边本币互换网络影响力日渐扩大。但是同时我们也要看到，虽然中国与很多国家有货币互换的协议，但是实际上这些国家与中国的金融业务往来不是很紧密，如中国与“一带一路”沿线国家中，双方银行业尚未互设分支机构的国家有黎巴嫩、阿曼、也门、巴勒斯坦、叙利亚、伊拉克、乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚、阿塞拜疆、亚美尼亚等，在中国设有办事处或分支机构，但是中国并未在对方开设分支机构的国家有：巴林，约旦、伊朗、白俄罗斯、以色列等。双边紧密的金融往来与开放是货币互换得以持续的基础，因而中国在推进双边央行货币互换的同时，还要着力于促进双边的金融的往来与开放，如以项目投融资为基础加强双方银行、金融机构的业务往来。

4.2.4 自我保险层面：推动人民币国家化

人民币一旦成为国际货币，会具有“外汇储备货币”功能，意味着中国将可以减持其他作为价值储藏媒介的货币，从而减少外汇储备对经济的负面影响。但是人民币国家化是一个长期的战略，一个充满挑战和艰难的过程，也是一个市场选择的结果。人民币国际化的进程其实也是中国自身金融体制不断改革，不断开放的过程。因而人民币国际化不宜过急、过快，重点做好以下：加强区域经济贸易合作;逐渐放开人民币资本项目开放;稳妥推进人民币利率、汇率市场化。

参考文献：

[1]Scheubel，B.D.， Stracca，L.What do we know about the global financial safety net？ Rationale， data and possible evolution. Occasional Paper Series from European Central Bank， 2016 （177）.

[2]Ulrich，V.. Toward the Development of a Global Financial Safety Net or a Segmentation of the Global Financial Architecture？. Emerging Markets & Trade，2016， 52： 2221-2237.

[3]Kim，C. Strengthening the Global Financial Safety Net： Challenges and Prospects. Emerging Markets & Trade，2016， 52： 2212-2220.

[4]Truman，E. Enhancing the Global Financial Safety Net Through Central-bank Cooperation. VoxEU， 2013.

[5]Ocampo，J. The case for and experiences of regional monetary co-operation In Regional and global liquidity arrangements， 2010， Vol z， and A. Caliari， 24-27.

[6]王偉，杨娇辉，王曦，朱立挺.发展阶段、汇兑安排与中国高外汇储备规模[J].世界经济，2016（02）：23-47.

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