| 标题 | 制度创新拟或理念更新——社会转型期改善民生问题的行政文化思考 |
| 范文 | 葛荃 [摘要]当代中国的社会转型是社会整体的转型，在这样的过程中，制度的构建与创新当然很必要。然而，过于强调制度的作用，不免会在理论上忽略了制度的承载者——人。本文提出，人是社会转型的根本推力和制度的承载物，人的精神和理念是社会转型期改善民生问题的实质与核心。文章分析了政治主体与行政主体，以及行政文化研究在推动人的观念更新中的重要意义。认为制度创新的可行性不只在于制度本身，还在于制度的承载物。人有精神、理念和情感，人是理念簇拥下的人。排除了这些要素谈改善民生的制度创新，其可行性是难以想像的。 [关键词]制度创新；理念更新；社会转型；民生问题；行政文化 [中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1000-4769(2012)01-0056-06 中国社会的转型，从长时段历史考量，应当起始于19世纪中叶，这个转型历经了150余年，仍然在行进中。在这一过程中，制度的变迁至为明显，兹毋庸赘言。20世纪80年代以来，全社会被发展经济的欲念驱动，依赖政策和制度领跑，确实有了长足的进步。理论界暨学术界遂将当代中国的进步与成功寄托在制度变革方面，实是情有可原。扪心而论，这一选择不无道理。不过。转换一个视角来看，制度变革论者虽然把握住了当代中国现代化进程的主要路径，但还是忽略了些什么。 一、问题的提出： “制度至上论”忽略了什么 针对当前国内学界的一股思潮：认为解决中国改革和发展问题的关键在于制度。似乎只要在制度的更新、改制和构建上下足了工夫，困扰社会进步与发展的难题就能迎刃而解。我们姑且将这种观点称之为“制度至上论”。关注制度的认识虽然有道理，但是，认识过于强化，难免会遮蔽制度内里的关键之处：制定和实施制度、规制及政策的“人”，亦即作为社会政治主体的“人”。 我有一个基本判断，认为中国近代以来社会动荡、政治变革和制度的变迁及发展是显而易见的事实，有目共睹。但是，作为社会政治主体的“人”的精神世界却在一定程度上保持了“历史的稳定性”。如果从社会政治与文化精英的层面看其社会政治理念的进步性，当代之中国与近代之中国相比较，在诸多层面和角落或有不及。如若以当年新文化运动提出的口号为标的，当前显然尚未达成。一百多年来，我们一直踟蹰在“启现代化之蒙”的行进途中。 我以为，近代以来中国社会转型与发展滞后，其缘由“不在于制，而在于政——不在于政，而在于人”。因之，本文针对当下学界的“制度至上思潮”拟予解读，从另一个视角提出问题：“制度创新还是理念更新”? 首先厘清几个概念。关于制度，道格拉斯·C·诺斯(Douglass C.North)曾这样解释：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键。”有研究者站在社会学家的立场，认为制度包含两方面的含义。“第一，制度是社会公认的比较复杂而有系统的行为规则，是维系团体生活和人类关系的法则和社会行为模式，是在特定的社会活动领域中比较稳定和正式的社会规范体系。第二，制度包括正式的、成文的、理性化的形式，还包括风俗、习惯、道德、文化、价值观等非正式的、不成文的、非系统的表现形式。”从上面的界定看，制度的内涵是比较宽泛的。其本质规定性是游戏规则和行为规范，表现为一个复杂系统，包括理性的人为规定和约定俗成的惯常模式等多种构成。 其次，关于制度创新的理论，学界一般认为是源自经济学。1971年美国经济学家兰斯·E·戴维斯和道格拉斯·C·诺斯出版了《制度变革和美国经济增长》一书，他们继承了约瑟夫·A·熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)的创新理论，认为制度创新“指的是能够使制度创新者获得追加或而外利益的对现存制度的变革”。不过，随着研究的扩展，制度创新被研究者们广泛地运用于多个研究领域，李景治就从政治发展的角度概括说：“制度创新就是社会政治、经济和文化等方面制度的变革过程，是支配人们行为及其相互关系的规则、规范和惯例的进步，并改善个人、组织与其外部环境，其直接结果是激发人们的创造性和积极性，促使各种社会资源配置更加合理，经济效率和社会效率有更大提高。 在这些表述中，制度的创新被看作是改进环境、促使进步、获取更多利益以推动社会政治发展的主要路径。 再次，关于社会转型，作为学界研究的热点问题，观点众多。有人讲得简单，“中国社会转型的实质，就是从前市场经济到社会主义市场经济”。有人概括出几层内涵：从传统社会向现代社会的转型，从计划经济体制向市场经济体制转型，从封闭半封闭社会向开放社会转型，从一元管控型社会向多元统合型社会转变等等。有人则讲得更细致，把社会转型的趋向归纳为十个方面。这些认识见仁见智，其中将社会转型理解为整体性和结构性转换与发展的认识是有一定道理的。如刘祖云所言：“社会转型，是指社会从传统型社会向现代型社会过渡的过程，是社会中的传统因素与现代因素此消彼长的进化过程，是社会的结构性变革与整体性发展，其主体是结构的转型。” 基于以上叙述，本文提出这样一个问题：民生问题的改善，是不是全部聚焦在制度创新方面?关于民生问题，当前正在成为学界、理论界和政治宣传的热点，论著挺多，概念的界定分歧不大。就字面而言，无非是“人民生计”，即人们的生活问题。我们引用马克思的一句话大概就可以说明了：“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是：人们为了能够‘创造历史，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西”。那么，怎样改善一般社会成员在实际生活中遇到的种种问题呢?我以为不能简单地归结为制度的创新。 在我看来，制度至上论者的思虑范围囿于规则、规定、制度、结构的层面，他们没有将话语沉降，落脚在所有这些制度与规则的载体——人的身上。这当然不是什么缺陷或疏漏，因为在这些专家学者们看来，人的思想与行为在制度和规制面前，当然是服从与遵行。这是题中应有之义，似乎毋须赘述。本文则稍稍转换一下视角，从行政文化的层面设问，以为当代中国发展中诸多问题的破解，包括当下亟须改善的民生问题等等，都需要追溯至制度的载体一人。 二、人是社会转型的根本推力和制度的载体 所谓“社会转型”是社会的整体转变、发展和进步。人作为社会政治的载体，是社会转型的根本推力。 把社会转型视为社会的整体过程，在诸种观点中是最具有合理性的，李培林的表述就很典型：“如果从理论上来界定社会转型，可以简单地说，社会转型是一种整体性的发展，也是一种特殊的结构性变动，有必要把数量分析引入对结构变动 的考察。”在这样的社会转型过程中，人作为社会政治的主体，必然是践行和促动这一转型过程的实际推力。无论是“从自给半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型”，还是“从农业社会向工业社会转型，从乡村社会向城镇社会转型，从封闭、半封闭社会向开放社会转型”，或是“从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型，从伦理社会向法理社会转型”，都不可能脱离人的选择与行为过程。正如李培林所提到的：“社会转型的具体内容是结构转型、机制转轨、利益调整和观念转变；在社会转型时期，人们的行为方式、生活方式、价值体系都会发生明显的变化。”这就是说，社会的转型和变革，包括经济、制度、法制和文化等诸多层面。其中，文化层面的转型和变革是最具有实质性的，而人的精神和理念的转型与变革则是当代中国社会转型最深层的变革。从20世纪80年代以来的行进历程看，这一变革开端于物质即经济方面，其间伴随着法制和制度，同时也出现了覆盖广泛、某些局部日益严重的社会冲突和发展障碍。民生问题之所以受到执政党的重视，以至于成为当代热门话题之一，恰恰是上述冲突与障碍严重到必须关切的一种反应。 我以为，经济一市场、法制和制度是社会的表层结构，人的价值观念、人权观念、利益意识和现代化法制理念等等，即人的精神和理念层面才是社会的深层结构。这一层面的变革如若滞后，必然会与变革中的表层结构处于错位、扭曲和相互纠结的状态，正如我们现在所看到的。除非提升人的精神与理念，否则就是社会表层运作与深层结构错位、纠结的进一步加剧。如果说当下的“维稳”问题不过是令执政党“头疼”不已，那么，错位加剧导致维稳失效，其后的局面必将是社会冲突的全面失控，最终引发社会整体性的失序、动荡与严重的政治危机。由此，本文以为，一般社会成员即全体公民是社会转型的根本推力，离开人的本性与特点谈社会转型和制度创新，多少有些疏忽。具体到民生问题，脱开人的观念、意识和心态谈民生问题，有如胶柱鼓瑟，难以破题。 换言之，探讨促进、改善民生问题从制度创新立论，不无合理。但是我们不能忽视与这一论题紧密相关的政治形态和社会政治主体。社会转型-改善民生-制度创新问题的背后是当代中国社会整体的进步，其中的关键是人的进步，包括人价值观念、意识和行为选择。社会学家们如同政治学家们，往往关注社会结构——制度与机制，但是，所谓转型“它是指一种整体的和全面的结构状态的过渡，而不仅仅是某些单项发展指标的实现”。这一点我以为至关重要，连马克思在《共产党宣言》中描述的理想社会都是以人的全面发展为指标的。我们探讨改善民生问题，似乎应该从制度创新的层面更深入一步，从一般社会成员的现代化意识、公民观念，以及政治权力的实际承载者们的现代化理念、社会政治主体意识等处起笔，为改善民生而成功破题。 从社会发展的层面看，制度创新有利于社会进步，这一提法很有感召力，也很诱人，值得为其开动脑筋。不过，如若仔细思忖，制度的创新、制定、执行与操作，都是社会政治主体在承载之，制度与人实际存在着互动的关系，亦即相互影响与作用的状况。因之，偏重于制度创新而忽略人，显然难以取得预期的效果，达成预设的目标。30多年来，我们已经有了不少的制度创新。例如为了治理滥用权力攫取资源中饱私囊，我们没有制度创新吗?效果如何呢? 张扬制度建设在社会转型与发展中的作用，目前已是学界主流思潮。为什么会是这样，缘由很多。从政治文化的层面看，我以为是受到了现代西方自由主义思潮的影响。自1860年以来，中国开启了向西方寻求真理的过程。无论是自由主义、保守主义还是马克思主义，无不是西学的造物。20世纪80年代以来，西学东渐展现出又一个高潮，以罗尔斯、哈耶克为代表的现代自由主义思潮成为学界时尚。现代自由主义理论家们在具体的社会认识方面或有分歧，但是在人与制度的选择上，他们更注重后者。在他们看来，自由主义理论无非是对于政治制度与法律制度合理性的理论论证。 自由主义思潮当然关注个人和人的利益问题。不过在现代社会条件下，一般社会成员即公民个人的利益问题是通过受到法律积极维护的公民权利义务来体现的，个人的道德评判与行为正当性也是通过政治制度和法律制度的中介来验证并校正的。因而在现代自由主义来看，社会制度即政治制度与法律制度是问题的本根。将这样的政治理念作用于社会，制度的构建与更新遂成为社会发展的主要归结点，在中国理论界亦成为关注的焦点。 然而，西方自由主义思潮渊源有自，西方社会的现代化进程业已行进了六、七百年，对于人的启蒙，价值观念、意识、理念的现代化洗礼已经完成。他们的政治文化根源是自由主义。现代政治理念所谓权力义务公民尊严的自觉及法治：意识等，在西方文化土壤中已然成熟，当下可以只管收获，不问耕耘。“野渡无人舟自横”，现代自由主义自然会侧重制度层面的考量。 中国则不然。我们的现代化进程不过是一个半世纪，我们的启蒙命运多舛，困顿艰难。我们政治文化根源是王权主义②。在当代中国人的精神内里，在社会层面上，现代化观念和意识还基本处于童稚状态。除了极少数先进人士，绝大多数的所谓文化精英、政治精英和商界一经济的精英们，对现代化价值准则的认知或是他们自认为的现代化理念大体上都处于误读与模棱的状态。 因此，在社会政治实践中，还需要新的创新制度问世。 三、理念更新：关于制度创新的可行性陈述 本文的主题“理念更新”是个看似很虚其实很实的问题。诸如当前引起众多研究兴趣同时也带来诸多困扰的公民社会、公民意识、公民观念等问题，其核心即是人的理念的更新。本文之所以提出“理念更新”，是基于下面的考虑。 政治制度及政策的价值在社会实效，在于实施的有效性。既然制度运作——政策实施的对象和实施操作的主体都离不开人的承载，那么，如若我们改善民生问题的思绪缠绕在制度的制定与实施方面，事实上，这种状况反而更需要关注人的问题。因为，在当代中国社会，制度制定与实施的场域恰恰是政治权力主体得以运用手中权力自由裁量的过程。在政治权力主体或行政权力主体执掌和行使公共权力的过程中，在权力制约严重缺失的情况下，权力的滥用和公民权益被无端剥夺的状况就会与人们的良好愿望严重背离，而深深地陷于窘境。为此，我们的思绪便需要深入到制度创新的内里，来寻求其间的症结：首要解决的并非制度本身，而是制度的承载物——人的精神和理念。这里涉及到两个问题：一是对于政治主体和行政主体的辨析，另一是对行政文化在制度建构中的价值判断。 关于政治主体和行政主体，我曾经试着做过界定，立意是从政治哲学和行政哲学的层面，厘清在社会政治生活中，政治权力的执掌者与公民之间的关系定位。 现代政治学理论认为，政治主体(politicalsubject)即是政治行为者。我以为就一般意义而 言，政治主体可以分为两个层面，一是“社会政治主体”，另一是“政治权力主体”。前者是从广泛意义上对于政治主体的一种理解。相对政治环境而言，指的是一般社会成员，亦即具有一定的政治认知、具备政治人格和政治参与意识的人；从现代法制社会的角度看，社会政治主体对于自身的权利和义务应当具有相当明确的自觉，其主要的角色担当是公民。 后者是对政治主体的一种狭义的理解。相对于运作中的政治权力以及政治权力宰制范围内的一般社会成员而言，执掌和操作政治权力的成员构成政治主体。这类政治主体基于其特殊的政治角色定位，而在政治过程中处于主导地位，对于其政治行为所涉及的对象具有支配力。换言之，政治权力主体指的是政治系统中的掌权者，相对政治制度、政治设施和政治输入输出过程而言，他们的主体地位和支配作用是显而易见的。 从行政哲学的层面看，其主体的辨析依然两分，可以称之为“行政关系主体”和“行政权力主体”。前者指的是在行政管理的范围内，一般社会成员与行政权力主体在行政管理的过程中结成了行政管理关系。从形式上看，是政府官员、公务员即行政组织的代表者在执掌和行使行政管理权力。依照中国宪法第2条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”政府及行政组织的权力是全体公民所委托赋予的公权力。在这一点上，一般社会成员即公民是主体。也就是说，行政组织及其代表者们所实际行使的行政管理权力是其管理的对象人——公民或社会公众所委托其行使的公权力。因之，在管理与被管理的基本关系中，一般社会成员是主体。 行政权力主体是说，在行政管理的过程中。行政组织以及行使行政管理权力的人实际运用行政权力进行管理，一般社会成员则是行政权力的受体，他们接受和服从相应的管理，就此而言。他们是客体。用“行政权力主体”界定行政组织及其代表者，是从行政哲学的视角认识这种关系。确指行政组织的主体意涵是在行政权力的运作过程中被认定的，一般社会成员在这一过程中的行为才会被赋予了义务合理性和操作的正当性。 本文之所以要辨析政治与行政主体问题是为了说明，在制度的制定和实施中，一般社会成员即公民具有更为根本的即“第一序位”的主体定位。这种定位不仅需要法律的确定与维系，同时也需要在人们的观念和意识中，具有明晰的自觉。特别是作为政治权力主体和行政权力主体的政府官员即公共权力的执掌者与行使者们，在他们眼中的“群众”、“老百姓”其实是制约权力的权利主体，他们是官员们执掌和行使的公共权力的赋予者。一般社会成员的主体定位表明，在实际政治运作和行政管理过程中，他们选择服从或遵从无非是其公民义务的践行；同时，他们的基本人权、公民的尊严和权利必须得到相应尊重，因为他们作为第一序位的社会政治主体拥有神圣和不可侵犯的公民权利。如果他们的权益受到伤害或侵犯，作为公民，他们的利益诉求渠道是畅通和有效的，他们的权益必将受到法律的绝对维护。 假设，当代中国的权力执掌者与行使者的政治意识中具有明晰的现代主体理念，他们有着清晰的政治认知，其面对的公众是社会政治的主体和行政关系主体，他们不过是在执掌并行使公众委托和赋予他们的权力。如果在行使权力的过程中，他们无视这一点，把公众视为“刁民”，对公众“执法粗暴”，动辄打砸，“暴力执法”，甚而伤及人身，他们必然会受到法律的严厉制裁。这时，近年来愈益普遍和剧烈的“群体性事件”至少在引发的主观因素上会有所抑制。也就是说，当我们的政府官员和执政的执法者们真的将这样的现代政治理念替代了深深盘踞在他们观念意识中的权力崇拜、等级身份和特权意识，这时，制度的创新与实施方才具有了可行性。 基于本文关于政治主体两分结构的陈述，作为社会政治主体和行政关系主体的一般社会成员，其主体理念当然也存有缺漏。但是，从政治权力运作过程看，一般社会成员毕竟处于相对的客体位置，因之就改善民生的制度创新而言，权力主体的观念更新才是问题的关键。为此就需要从行政文化的视角进一步予以解读。 关于行政文化的研究，当前论者不少，界定颇纷纭。我的看法是：“行政文化属于狭义的文化范畴，是指在一定历史条件下通过行政社会化而影响着行政主体的行政行为、行政倾向、行政态度、行政价值观、行政情感和行政心理等一切主观因素的总称。如果从学科归属来看，行政文化是政治学学科的政治文化研究的一个特定的研究领域。”“”这一界定是狭义的，为的是将行政文化研究的边界划定在政治与行政权力的范围之内，研究的对象是人，具体说是一些特定的人群，亦指那些执掌和行使行政权力的人，亦即政府成员，也可称之为“政府人”。 行政文化是行政行为的深层结构，是政治权力在运作和行使中的精神内核，作为影响政治和行政行为的主观性因素，行政文化可以稳定或变革行政系统，规范、引导或调整行政行为。行政文化对政治运作和行为的影响是无形、深刻而持续的。这种影响体现在社会政治过程的践行中。一般会通过政府人的行为表现出来。 从行政文化的层面看，在当代中国，严重阻碍政治权力执掌与行使者们现代政治理念的既非资产阶级思想，也非教条主义思维，而是源于传统中国王权主义政治文化的“官本位”政治理念。前述所谓权力崇拜、等级身份和特权意识，无非都是官本位政治理念的诸种表现。 在强势的官本位政治理念作用下，当官的行为表现聚集为“管”、“治”二字。有的人表现得官气十足、奉上压下、唯上是从，公然践踏人权、知法犯法、执法犯法、欺压民众，以至于官官相护，集群性聚敛钱财，真可谓丑陋不堪，无耻之尤。同时，另一方面，一般社会成员的政治主体意识原本赢弱，在强权的压迫下，愈加难以彰显。既然政治上的身份地位决定了统治与被统治的关系，基于榜样效应和实际利益，一般社会成员除非通过某种方式或途径改换其“庶民”的身份，想方设法介入体制，分享权力并占有利益，否则就只有滞存于社会的底层，承受欺压。换言之，在当代中国强权与官本位政治理念相互融通而形成的强势压制下，当代中国一般社会成员的政治主体意识非但没能扩展和提升，反而在实际社会政治生活中，在关切自身利益是非的取与舍中。往往选择了权力的一方，表现出对于政治权力和特权的普遍崇拜与热衷。 本文没有做计量分析，当然不能说上述状况涵盖了全部，但也不能认可只是个别，仅从“群体性事件”年终统计达六位数的信息看，当代中国政府人之现代政治理念的缺失程度是极为普遍和至为严重的。在这种状况下，制度创新的意义难免大打折扣，那么，创新制度在改善民生方面的实际价值又如何估量呢? 不可忽视的一个现象是，近十年来，从网络民意看，中国公众的法制观念有所提升。从2001年刘涌案到2011年的药家鑫案，公众与“权势”数个回合的较量，可以谓之“公理战胜了强权”。在这样的较量中，公理的一方不排除情感因素，但无可争辩的是，事实表明了人的政治理念在行为选择和制度实施中的正面价值和主导作用。由此亦可以认定，行政文化研究对于催动政府人政治理念的转换亦应具有相应的作用。行政文化在制度建构中的功能和价值亦藉此而显现。 综上，制度创新的可行性不只在于制度本身，还在于制度的承载物。人有精神、理念和情感，人是理念簇拥下的人。排除了这些要素谈制度创新，其可行性是难以想像的。为此，我们可以重温领袖的话语，为本文作结：“要改变中国的面貌除开建工厂、修水库、修马路等等，最重要的就是改造人。” |
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