《双峰监管：理论起源、演进及英国监管改革实践》-经济学论文，金融论文-论文范文参考-科学狗论文网

标题

双峰监管：理论起源、演进及英国监管改革实践

范文

贾晓雯

摘要：2008年国际金融危机后，双峰监管模式因其内在的独特优势及在危机考验下的良好表现，受到越来越多国家的青睐并得到广泛应用，逐渐成为国际上金融监管体制的主流。我国在近期的金融监管体制改革中同样借鉴了双峰监管模式，在优化监管机构设置的同时监管目标也更加清晰明确。本文拟从双峰监管的理论分析角度入手，并结合英国两次金融监管体制改革实践的经验教训，以期对我国下一阶段的金融监管改革提供重要的借鉴。

关键词：双峰监管；宏观审慎；微观审慎；行为监管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.05.09

中图分类号：F830.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2018）05-0069-06

一、双峰监管理论起源

（一）产生背景

英国在20世纪90年代前长期实行分业监管，即根据被监管对象的机构类型作为监管划分依据，分别由对应的监管机构实施监管。随着英国金融体系复杂化程度的显著提升及各类型金融机构规模的快速扩张，金融领域开始出现了一系列新变化：混业经营模式形成，金融控股集团初现雏形，跨行业、跨市场的业务活动不断涌现，不同类型机构及市场间的界限开始模糊；随着保险、证券等非银行金融机构及衍生品市场的加速崛起，商业银行不再是系统性风险的单一来源；金融产品及服务日益多元化、复杂化、专业化，消费者与金融机构间的信息鸿沟急剧加深，金融市场更加不透明。英国金融体系所出现的上述变化导致金融风险不断积累，并爆发了诸多风险事件，如巴林银行因衍生品投机失败而破产、国际信贷商业银行因金融欺诈而破产等。

不断产生的风险事件表明英国原有的分业监管体制与日益复杂、混业化的金融体系不相协调、不相适应。正是在此背景下，英国经济学教授Micheal Taylor于1995提出了双峰监管理论，以期重塑监管理念并为英国金融监管体制改革指明方向。

（二）理论主要内容

1.关于监管目标。双峰监管理论以目标导向为原则，认为有效的金融监管应当致力于两大目标的实现：一是系统性保护目标，即通过实施审慎监管确保金融机构经营稳健，维护金融稳定；二是消费者保护目标，即通过实施行为监管确保消费者在金融交易中被公平地对待，免受欺诈、不充分竞争及市场滥用等不当行为的侵害。

2.关于双峰间的关系。两大监管目标之间存在一致性：一方面，有效的审慎监管能够促进金融机构稳健经营，防止机构因资产质量恶化或流动性不足而导致经营失败，使金融消费者免于蒙受重大损失；另一方面，有效的行为监管能够及时对问题金融产品及不当金融交易行为进行干预，提振消费者对金融市场的信心，有助于金融稳定的实现。

同时，由于二者存在诸多差异，会导致出现目标冲突：一是立场冲突。前者着眼于金融机构的利益，后者着眼于金融消费者的利益，由于金融机构与金融消费者是作为交易对手而存在，这决定了双方的利益往往并不一致，进而导致不同监管目标的冲突。二是文化冲突。行为监管的工作性质决定其监管人员构成主要为律师和会计师，而审慎监管则更多地需要经济学家和风险管理专家，监管人员的职业文化及分析视角存在冲突。三是利益冲突。行为监管能够及时叫停问题金融产品的发售，遏制欺诈交易行为，防止金融机构对消费者进行利益掠夺，并对其不当行为采取严厉监管措施，但同时也会影响金融机构的短期盈利水平，造成审慎监管指标的急剧恶化。

3.关于监管机构设置。如果由单一监管机构同时承担审慎监管与行为监管这两种职能，往往会导致出现“挤出效应”，对不同监管目标厚此薄彼、顾此失彼，影响监管的有效性。因此，应根据不同监管目标设立两个相互独立的监管机构——金融稳定委员会与消费者保护委员会，分别负责审慎监管与行为监管，以消除“一身二任”所导致的内在冲突，进一步提高监管专业性。其中，金融稳定委员会负责对包括商业银行、证券、保险公司在内的各类金融机构统一实施审慎监管，以适应金融混业经营的现实情况；消费者保护委员会负责对金融机构及金融市场实施行为监管，确保机构的合规经营及金融市场的公平诚信。

4.关于监管协调机制安排。一方面，若金融稳定委员会独立于央行，则意味着央行原有的银行监管职能将被剥离，在此情况下，金融稳定委员会必须同央行保持紧密合作，便于央行及时获取风险信息，更好地履行货币政策及最后贷款人等职能。另一方面，鉴于金融稳定委员会及消费者保护委员会之间存在着目标冲突，双方需要建立密切的合作关系，也可考虑建立起更高层级的监管协调机制。

二、双峰监管理论的演进

（一）理论演进的背景

金融监管理论及监管模式的确立必须以一国金融体系的现实情况为基础，当该基础发生显著变化时，金融监管理论必须随之作出适应性的调整。Taylor首次提出双峰监管理论后的10多年中，英国的金融体系产生了剧烈的变化，如规模巨大、具有高度关联性的金融机构不断涌现，高杠杆型金融交易业务盛行，金融风险交织程度加深且风险传播进一步加速等。金融体系的上述变化加剧了金融体系的内在不稳定性，如何更加有效地防范系统性风险成为重塑金融监管体制时的突出考量因素。

（二）主要变化

基于对英国金融体系新特点的认识，Taylor于2009年在原有的理论框架基础之上，对双峰监管的内容做出了进一步的丰富完善，以更好地适应现实需求，并对英国金融监管体制改革再次献言。

在新的理论体系下，明确了双峰监管与六大监管功能的对应关系，其主要结构关系总结如下（见图1）。

1.系统性保护目标主要通过以下三种监管功能的有效发挥得以实现：（1）宏观审慎管理。传统的微观审慎監管会导致“只见树木，不见森林”问题的出现，即个体金融机构的稳健不一定能够带来金融体系的稳健。金融体系具有内在的不稳定性，并且该种不稳定性随着金融创新活动增多、金融机构规模扩大、金融体系复杂性增强等日益加强，这就要求央行从全局视角来看待金融体系及金融风险，即通过宏观审慎管理保障金融稳定。（2）危机管理机制。危机管理机制主要包括对问题金融机构的救助及破产清算安排两方面内容。当金融机构陷入困境时，央行需决定是否行使最后贷款人或紧急流动性救助职能，并确定相应的抵押品；对破产机构进行有序清算，避免机构破产对金融体系造成过度扰动。（3）对系统重要性金融机构的审慎监管。当金融机构规模过大或与金融体系具有高度关联性时，其经营失败将会导致系统性风险的产生。因此，对于系统重要性金融机构应当实施更为严格的审慎监管，设置更高的资本、流动性等监管要求。

2.消费者保护目标主要通过以下三种监管功能的有效发挥得以实现：（1）经营行为监管。通过对金融机构零售业务行为进行监管，提高交易过程的透明度，使风险信息及收费情况得到充分的披露，确保消费者得到公平的对待。（2）市场行为监管。通过对市场行为进行监管确保金融市场的透明及公平，保护投资者利益，主要措施可包括制定上市标准、提高信息披露要求、打击市场操纵及内幕交易等。（3）对中小金融机构的审慎监管。Taylor认为随着系统重要性金融机构的不断涌现，在审慎监管方面应采取“抓大放小”原则，即对系统重要性金融机构进行重点监管并实施更严格的监管标准，以防范系统性风险；而中小金融机构的经营失败一般并不会对金融体系造成系统性冲击，对其进行审慎监管的主要目的是确保其对消费者具有持续的履约能力，避免因经营失败而对消费者利益造成损害。

三、英国金融监管体制的两次改革

（一）第一阶段：从分业监管向单一监管的转变

1997年之前，英国长期实行分业监管。英格兰银行（央行）负责对商业银行实施审慎监管，住房储蓄委员会负责对住房储蓄机构实施审慎监管，贸易与工业部负责对保险公司实施清偿能力监管，证券投资委员会指导下的众多自律组织，如证券业协会、期货中介及交易商协会等，负责对其他类型的金融机构进行自律性监管。随着混业经营的不断发展，这种碎片化、目标不清晰的监管体制的弊端逐渐显现，监管体制亟待改革。

1997年，英国政府对金融监管体制进行了大幅改革，其主要举措如下：（1）设立单一金融监管机构金融服务局（Financial Services Authority，FSA），负责对金融业进行综合监管，并同时身兼审慎监管与行为监管这两大职能；（2）将银行监管职能从央行剥离并由FSA承接，以进一步提升央行货币政策的独立性；（3）财政部负责确立金融监管框架及相关立法，牵头负责对问题金融机构的救助。

从上述内容可以看到，Taylor于1995年提出的双峰监管理论并未被采纳，此次改革存在着“先天不足”，如FSA监管目标及职责分工划分不清晰，央行与财政部、FSA之间缺乏日常合作与协调等。这种“先天不足”为英国金融监管的再次失败埋下了隐患。

（二）单一监管体制失败的原因

2008年国际金融危机爆发后，英国经改革及强化过的金融监管体制并未能成功抵御住风险的冲击，金融体系再次受到重创，尤其是以北岩银行挤兑为代表的一系列风险事件使英国监管体制的内在缺陷及不足暴露地一览无余。该次危机的发生侧面印证了双峰监管理论的预见性，并可从中得出如下教训：

1.系统性保护及消费者保护二者间冲突大于协调，存在明显的“挤出效应”。当初成立FSA的支持者们认为不同监管目标间存在着较强的协同效应，单一监管机构有助于减少重复监管，提高监管效率。金融危机的发生却证明了单一监管机构在面对过多监管目标及监管任务时往往会顾此失彼，如危机前FSA就消费者保护问题与北岩银行进行了频繁的监管沟通，但是对于其资本、流动性及期限错配的关注远远不足，每三年才会同其召开一次主要的审慎监管会议。

2.需要明确央行的金融稳定职能，并赋予其相应的权责及工具。1997年监管体制改革后，央行的微观审慎监管职能被剥离，但并未从法律层面明确其是否承担金融稳定职能，即从宏观视角监测整个金融体系并识别可能导致金融不稳定的因素。在危机管理方面，财政部负责牵头对问题金融机构的处置，央行处于附属地位，无法在风险暴露后及时介入并实施救助，限制了其最后贷款人职能的有效发挥。

3.央行与FSA之间缺乏有效的合作及协调。在监管协调机制方面，仅通过签订备忘录的形式建立起一个松散的三方会谈机制，但是该机制几乎未发挥任何作用，央行与FSA之间未能就信息共享、政策协调、危机管理等工作开展有效合作，作为最后贷款人的央行不掌握具体监管信息，导致金融监管的微观层面与宏观层面之间严重割裂。

（三）第二阶段：从单一监管向双峰监管的转变

吸取上次危机的教训，英国此次采纳了Taylor提出的改革建议，先后通过《2009年银行法案》《2012年金融服务法案》及《2016年英格兰银行与金融服务法案》，对原有金融监管体制进行了大刀阔斧的改革，由单一监管模式向双峰监管模式转变。此次改革旨在强化央行宏观审慎管理职能、拆分审慎监管与行为监管职能、加强监管统筹及协调。

1.强化宏观审慎管理，并对单一监管机构的审慎监管与行为监管两大职能进行拆分，作为“第一峰”的系统性保护目标及其对应的三大监管功能由央行统筹负责。

（1）强化宏观审慎管理。明确央行的宏观审慎管理职责，在其理事会下设金融政策委员会，负责识别、监测系统性风险并采取行动降低该种风险，以提升英国金融体系的韧性，维护金融稳定。金融政策委员会具有以下权力：一是指令权，包括制定逆周期资本缓冲要求、特定行业的资本要求、杠杆率要求、抵押贷款中的贷款-价值比率（LTV）等。二是建议权，建议其他监管部门采取措施以维护金融稳定。

同时，金融政策委员会还负责配合政府经济政策的实施，以促进就业并维持经济增长。为了明晰宏观审慎与微观审慎之间的界限，金融政策委员会只在宏观层面统筹实施金融稳定决策，由相关监管机构协助落实，其并不直接负责微观层面的监管执行。

（2）危机管理机制。在应对2008年金融危机的过程中，由于缺乏系统化的危机管理制度，英国未能及时有效地應对和化解危机，造成了巨大的经济损失。针对这一问题，英国建立起了危机管理的法律制度，主要由特别应对机制、银行接管和银行破产三部分构成，明确了财政部、央行和监管部门三方各自的职责及协调机制，重点强化了央行在危机管理方面的职责，并赋予其对系统重要性金融市场基础设施的监管权。

（3）对系统重要性金融机构的审慎监管。改革后，英国撤消了单一监管机构FSA，并对其原有职能进行拆分，分别由新设立的审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA）和金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）进行承接。PRA为央行内设部门，负责对具有系统性影响的金融机构实施审慎监管，包括1500余家商业银行、住房储蓄机构、投资公司及保险公司等。

2.作为“第二峰”的消费者保护目标及其对应的三大监管功能由FCA负责。新成立的FCA直接对英国财政部和议会负责，其致力于确保金融市场的良性运转并具有三大核心操作目标：（1）确保对金融消费者进行适度保护；（2）保护并提升英国金融体系的公平诚信度；（3）促进利于金融消费者的市场竞争。

FCA具有三大监管功能：（1）对56000多家金融机构的经营行为及消费者保护进行监管；（2）对金融市场行为进行监管；（3）对PRA监管范围之外的18000多家中小型金融机构实施审慎监管。

3.在监管协调机制安排方面，为加强宏观审慎、微观审慎及行为监管间的协同，新的监管体制在数据共享、交叉任职、双重监管、争端解决等方面建立起了全方位的协调机制，以降低监管冲突及摩擦，提高监管效率。如金融政策委员会与PRA同在央行内部，利于实现宏观审慎与微观审慎之间的协调统一；金融政策委员会有权对PRA与FCA进行指导并提出建议，且在二者之间出现冲突时充当“仲裁人”。

四、对我国的启示

（一）重构审慎监管与行为监管的关系

基于目标导向的双峰监管强调应根据不同的监管目标设置监管机构并清晰划分职责，其在理论层面论证了审慎监管与行为监管存在着潜在冲突，而“一身二任”的FSA则从实践层面证明了该种冲突会导致监管失败。我国监管部门集审慎监管与行为监管职能于一身，由于审慎监管在我国起步较早，理论体系和监管实践等均已较为成熟，所以其在影响力方面占优，行为监管处于附属地位。这导致了我国对行为风险及金融消费者保护的重视程度不足，相关风险隐患不容小觑。因此在现有监管体制下，如何重塑审慎监管与行为监管并重的理念并提高行为监管的独立性，是当前迫切需要解决的现实问题。

（二）强化人民银行维护金融稳定的职责

央行在防范系统性金融风险、维护金融稳定中应处于核心地位。英国1997年金融改革对央行进行了大幅“削权”，分离了其对银行业的监管职能，但并未赋予其相应的职责和工具来维护金融稳定，导致了央行在随后防范和应对金融危机时的无力。上述事实证明必须明确赋予人民银行维护金融稳定的职能，强化宏观审慎管理，科学配置管理工具，指导相关监管部门做好系统性风险防范工作。

同时，根据近日确定的国务院机构改革方案，原银监会及保监会拟定设立银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行。该举措有利于微观审慎监管政策同宏观审慎管理的协调统一，但由于我国人民银行并不承担微观审慎监管职能，还需要加强监管合作，实现立法环节与执法环节的有机结合，并明确划分宏观审慎与微观审慎之间的界限，防止出现交叉及冲突。

（三）加强监管协调机制建设

由于不同的监管目标及监管功能可能存在潜在的冲突，客观上要求各监管机构间充分共享信息，形成高效的监管沟通协调安排，并建立明确的争端解决及决策机制，促进监管协同及监管效率的提升。应确保新设的国务院金融稳定发展委员会充分发挥监管沟通及协调的平台作用，并对相关监管部门无法达成一致的重大事项进行决议，切实提升金融监管的权威性和有效性。

参考文献：

[1]黄志强.英国金融监管改革新架构及其启示[J].国际金融研究，2012（5）：19-25.

[2]刘鹏.金融消费權益保护：危机后行为监管的发展与加强[J].上海金融，2014（4）：71-77.

[3]史炜，瞿亢，侯振博.英国金融统一监管的经验以及对中国金融监管体制改革的建议[J].国际金融，2016（7）：3-9.

[4]孙天琦.金融业行为风险、行为监管与金融消费者保护[J].西部金融，2016（1）：4-14.

[5]Taylor M.“Twin Peaks”：A Regulatory Structure for the New Century[M].London：Centre for the Study of Financial Innovation，1995.

[6]Taylor M.The Road from“Twin Peaks”and the Way Back[J].Connecticut Insurance Law Journal，2009（16）：61-96.

[7]伍晓雯.澳大利亚与英国双峰监管模式的比较研究[J].海南金融，2016（1）：50-54.

[8]王敏.“双峰监管”模式的发展及对中国的启示[J].陕西行政学院学报，2016（2）：82-85.

[9]张晓东.金融监管体制现代化探索：缘起、逻辑与展望[J].金融理论与实践，2016（9）：7-11.

随便看

科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。