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三农金融事业部中的组织结构张力

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罗建章

2019年2月，中国人民银行、银保监会、证监会、财政部及农业农村部聯合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，强调了“加大商业银行对乡村振兴支持力度”，明确要求中国农业银行要强化面向三农、服务城乡的战略定位，进一步改革和完善三农金融事业部体制机制，加大对县域地区的信贷投放，逐步提高县域存贷比并保持在合理的范围内。与之呼应的是2019年“中央一号文件”，提出“研究制定商业银行三农事业部绩效考核和激励的具体办法，鼓励银行业金融机构加大对乡村振兴和脱贫攻坚中长期信贷支持力度”。?

三农金融事业部在缓解农村金融供给不足发挥了重要作用。自2008年中国农业银行三农金融事业部（以下简称“三农金融事业部”）设立以来，中国农业银行在三农和县域市场的贷款投放每年以11.37%的速度增长，十年累计投放25.94万亿元。三农金融事业部的资金投放决策受到组织结构张力的影响，改革和完善三农金融事业部的体制机制，激励三农金融事业部更好地服务三农领域和县域经济，需要重视三农金融事业部中的组织结构张力。

事业部制、多元目标与执行张力的产生

三农金融事业部的总分行结构

三农金融事业部改革是中国农业银行股份制改革的一大亮点，中国农业银行也是首个在县域和三农业务上采取事业部制组织结构的大型国有商业银行。从2008年三农金融事业部改革，到2015年三农金融事业部覆盖农业银行全国县域支行，再到近年来三农金融事业部在服务三农和县域经济，十年间，中国农业银行逐渐形成了以管理边界“县域+涉农”、组织结构“部门+中心”、治理机制“双委员会+双线考核”、支持政策“内部+外部”、监测评价“定性+定量”、管理机制“六个单独”为特征的三农金融事业部管理体制机制。

总行层面，中国农业银行在董事会设立三农金融发展委员会，主要负责推动全行三农金融业务发展，审议三农金额业务的战略计划、政策和基本管理制度;在高级管理层设立三农及普惠金融事业部管理委员会，主要负责落实董事会有关三农金融业务的战略规划、决策及具体计划，履行绩效考评等管理职能，协调三农金融业务发展中的重大问题;设立三农金融事业总部，下辖“三部八中心”，对三农金融业务实施专业化经营和管理。三农金融事业部实行总裁负责制，行长担任三农金融事业部总裁和管理委员会主任。

分行层面，农业银行在一、二级分行分别设立三农金融事业部，作为三农金融业务基本经营单元的管理机构，负责开展各项三农金融业务。总行对三农金融事业部授权经营，赋予其相对独立的经营自主权。在三农金融事业部内部实行逐级授权经营，明确经营责任。三农金融事业部在执行全行统一的管理政策制度基础上，在信贷管理、资源配置、绩效考核、风险管理等方面实施差异化的管理体制。

不同条线下的多元目标

结合总行与分行两个层面来看，事业部制下的县域支行至少面临着来自组织结构中不同条线的三个目标。一是支农性目标，来自于三农事业总部/三农金融发展委员会这一条线;二是安全性目标，是“总行——分行——支行”这一条管理条线赋予的;三是盈利性目标，来自于县域支行自身条线考核的要求。

事业部制的组织结构在一定程度上避免了职能部门制的多重“委托——代理”问题，在三农金融事业部的组织架构下，存在“组织结构——多元目标——资金投向”的传导路径。由于组织结构中不同条线主体赋予的目标不同，由此产生了三农金融事业部的组织结构张力。

支农性目标来自于三农事业总部条线，表现为农业银行响应国家支农支小的号召。三农金融事业部的设立一方面是为了开拓县域蓝海市场，另一方面是为了响应国家政策的号召，加大三农领域的金融服务力度。具体来看，包括如“扩大普惠型涉农贷款规模，提高普惠型涉农贷款增速”等具有“规模冲动”和“速度情结”的目标。

安全性目标来自于农业银行总分层级条线，表现为防范金融风险的要求。三农事业部的县域贷款审批权限仍停留在与业务一线距离较远的省级和地市级层面，在强行政管控的背景下，三农金融事业部的设立未能从根本上克服业务流程过长的“大银行模式”弊端。此外，三农金融事业部通过试点评估后，三农金融事业总部旨在“扩大县域支行的网点布局”，具有“重单元、轻业务”的特征。农业银行是国有商业银行中在县域分支机构最多的机构，这主要得益于三农金融事业部在全国县域的全面铺开。

盈利性目标来自于县域支行条线，表现为县域支行三农金融事业部需要提高自身资本盈利率的目标。与普惠型涉农贷款的增长率这一支农性目标相比，净利润增长率与净息差是衡量事业部经理绩效的关键指标。

从三农金融事业部监管指标的设置来看（见表1），体现了对多元目标的部分兼顾与变通。监管指标中要求“三农金融业务资产/负债在全行资产/负债的占比”不低于当年水平，“普惠型涉农贷款增速”不低于全行贷款平均增速，反映了支农性目标;“存贷比”“不良贷款率”低于5%，“拨备覆盖率”不低于60%，反映了安全性目标;“成本收入比”不高于50%，“资本回报率”不低于0.5%，反映了盈利性目标。

多目标冲突与张力的产生

组织结构张力指目标执行者对多元目标作出的综合反馈。组织结构张力存在于多元目标之中，三个目标各自决定的资金投放方向存在明显的不一致，三个方向的彼此相互作用的合力则是组织结构张力。举例来说，县域支行三农金融事业部面临着支农性目标和盈利性目标，需要平衡支农任务要求与支行考核要求。由于农业农村投资具有长期性、高风险性及低盈利性，与资本投资追求的安全性、流动性及盈利性相悖，因此县域支行三农金融事业部有动机将资金投向非农领域，以获得更高的资本盈利率，抑或通过闲置资金的方式来降低经营风险，以满足风险监管要求。可见，在组织结构张力下，资金无论是投放到非农领域还是闲置，都偏离了三农金融事业部的设立初衷。

如表1所示，三农金额事业部的具体实施情况受到了组织结构张力的影响。首先，带有支农性目标的“三农金融业务资产/负债的占比”在试点期间能够很好地满足《三农金额事业部改革试点实施方案》中“不低于当年平均水平”的要求，但在全面推广后难以兼顾。其次，带有安全性目标的存贷比、不良贷款率及拨备覆盖率等指标，在《农业银行三农金融事业部贷款减值和呆帐核销管理办法》等条例的严格要求下，具体实施情况得到了不断加强。尤其是在风险防范力度加强的背景下，通过利差收窄和审慎集体拨备等方式，不良贷款率受到了严格的控制，安全性的风险指标压力过大，影响三农业务真实风险水平。最后，带有盈利性的成本收入比、资本回报率等指标，在《县域支行领导班子领导干部年度考核办法》指引下，通过不断厘清三农金融业务边界，调整统计口径（如2009年“涉农贷款投放额”调整为“发放贷款和垫款总额”、2012年“三农金融业务”调整为“县域金融业务”），使得具体实施情况满足监管要求。

从整体来看，在组织结构张力影响下，农业银行提出了“双轮驱动、城乡同吃、左右逢源”的发展战略，一手在城市“红海”谋发展，另一手在县域“蓝海”中抢地盘，严格把控安全性目标与盈利性目标，县域事业部绩效考核的约束作用大于激励作用，使得三农金融事业部的支持三农、服务县域初衷在勉力维持。

组织结构张力与政策执行策略的选择

“面向三农”是农业银行一致坚持的市场定位。积极响应国家政策号召，金融服务三农领域和县域经济是三农金融事业部近年来的发展特征。县域支行三农金融事业部作为农村金融政策的直接执行者，政策效果是否达到政策制定的预期，很大程度取决于三农金融事业部的政策执行策略，而组织结构张力又常常决定了三农金融事业部的政策执行方式的选择。

根据“组织结构——多元目标——资金投向”的传导路径，一项农村金融政策的执行，将经过“农行总行——一级分行——二级分行——县域支行（三农金融事业部）”，组织结构张力在执行策略的选择起到了关键作用。

如果组织结构张力与支农性目标的资金投放方向一致，传导路径上的利益时一致的，作为政策直接执行者的三农金融事业部将会选择忠实执行农村金融政策，实现政策制定预期的效果。

如果三农金融事业部需要兼顾上级监管机构的安全性目标或三农、县域业务的盈利性目标，三个目标产生的合力将偏离支农性目标的资金投放方向。在这种组织结构张力作用下，三农金融事业部将采取变通执行的方式，其执行结果或许在一定程度上调和三大目标的冲突，但组织结构张力对原来的政策预期效果产生了负向影响。

当支农性目标与安全性目标、盈利性目标无法调和时，如支农性目标执行的受益主体是总行，各级分行及县域支行三农金融事业部没有直接利益，且无法兼顾安全性目标与盈利性目标时，组织结构张力与支农性目标的资金投放方向不一致，三农金融事业部将采取拒不执行的方式。

组织结构张力的存在一定程度上影响了三农金融事业部的使命履行。为此，农业银行通过因时制宜、动态把控的做法，推动三农金融事业部更好地金融服务农业农村发展。

从农业银行三农金融事业部的十年发展历程来看，大体能够分为感知市场变化、完善内部治理、响应政策号召三个阶段，并在不同阶段通过调整组织架构、动态兼顾多元目标来舒缓组织结构张力。

在三农金融事业部试点阶段（2008～2011年），中国农业银行股份制改革的同時，感知市场变化，逐步剥离不良资产，解决了部分历史包袱，避免了为保障安全性目标而弱化支农性目标的现象，为防范金融系统风险、推进三农金融事业部改革奠定了良好的基础。

在完善内部治理阶段（2012～2016年），中国农业银行在总行层面完善“三部六中心”管理架构，做实“六个单独”运行机制;在分行及县域事业部层面出台县域事业部考核办法，并将三农金融业务考核纳入分行综合考核，在保障安全性目标的前提下，在实现了三农金融业务首次扭亏为盈的同时，存贷比不断提升，很好地兼顾了支农性目标与盈利性目标，三农金融事业部制改革得以扩展到农业银行全部县域支行。

在响应政策号召阶段（2016年至今），农业银行围绕脱贫攻坚、金融供给侧改革及乡村振兴战略，通过完善贫困地区物理力网点布局、逐年增加扶贫计划贷款、上调分行综合绩考核中的三农指标权重等举措，使得三农金融事业部不断回归本源、服务三农，强化了支农性目标。

从三大目标的具体执行效果看，首先，支农性目标得到了强化。中国农业银行通过不断健全三农信贷政策体系，制定三农信贷政策指引，修订涉农行业信贷政策，以及推动建设三农单独审批通道，提高了涉农领域信贷审批效率。三农金融业务资产和负债在全行占比逐年提升，涉农贷款增速高于全行平均贷款增速，存贷比也在逐年提升。其次，安全性目标得到了保障。农业银行持续加强三农金融服务风险管控，三农金融事业总部指定县域贷款风险管理政策，强化三农客户评级管理，完善农户贷款风险识别机制。同时，加大不良贷款化解处置力度，确保三农金融业务风险总体可控。自三农金融事业部改革试点以来，不良贷款率小于政策规定的5%，并且维持着较高的拨备覆盖率。最后，盈利性目标得到了提升。中国农业银行践行服务三农、做强县域的战略定位，不断开展三农产品与服务创新，提升县域金融服务能力和市场竞争力，使得成本收入比逐年下降，三农金融业务的资本回报比高于同行水平。（见表2）

从三农金融事业部的监管指标与实施情况来看，三农金融事业部基本能满足各项要求，表明了农业银行因时制宜、动态把控的做法在一定程度上能够克服组织结构张力。但从三农金融事业部的利润变动情况来看，在保障安全性目标的前提下，随着支农性目标的不断强化，利润变动出现负增长，盈利性目标并未得到很好地执行，表明了支农性目标与盈利性目标仍是处在一种负和平衡，需要三个层面共同发力来舒缓组织结构张力。

舒缓组织结构张力的几点建议

三农金融事业部在农村金融政策的执行环节之所以产生组织结构张力，与多条线下赋予的多元目标密切相关。舒缓组织结构张力，鼓励三农金融事业部加大对农业农村优先发展的信贷投放力度，需要三个层面共同发力。

在农村金融政策层面，一是加大政策支持力度，继续实行优惠准备金政策，使三农金融事业部在自身可持续的前提下，忠实履行支农性政策目标。二是建立全国性的农村金融担保体系，完善农村金融体系的服务功能，优化三农信贷风险补偿制度，为涉农金融机构创造良好的金融环境。

在上级监管机构层面，一是调整政策激励的传导路径，舒缓组织结构张力，不断优化条线垂直管理体系，通过独立授信和下放审批权限以提高金融服务效率，缩短政策激励路径。二是实行差异化监管，保持一级法人体制，将控制权和决策权进一步下放到县域支行三农金融事业部，发挥农业银行的整体性和系统性优势，降低三农金融业务的系统性风险。

在三农金融事业部层面，一是坚持面向三农、商业运作的战略定位，发挥事业部制的组织结构优势，细分县域和三农金融市场，将面向三农与商业运作结合起来，统筹三农金融事业部的多元目标，兼顾县域经济的金融效率与金融公平。二是推动三农领域的金融同业合作，在银政企合作的基础上，积极探索与农信系统、邮政储蓄银行等同业金融机构等合作，强化风险分散机制，降低交易环节的信息成本和制度成本，提升自身的盈利能力。

本文为中国人民大学科学研究基金研究品牌计划（15XNI009）“建设农村普惠金融体系研究”成果

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）

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