网络公益传播的法治与监管研究

    【摘 要】 网络的崛起给公益传播开拓了更加广阔的领地，网络公益传播的自由性、低门槛和规模化效应极易引发某些风险和问题。当下，我国网络公益传播的法律法规几近空白，公益组织边界和行为权限不明确，网络公益缺乏政策支持；政府层面有效监管缺失，行为监管亟待加强。为了实现网络公益传播事业健康有序的发展，我们要逐步健全网络公益传播的法律规范，保障网络公益身份的合法性，建立网络公益监管体系，加强政府监管与引导，发挥社会监督作用，建立合理奖惩机制。

    【关 键 词】网络公益传播；法治；监管；问题；对策

    【作者单位】傅蓉，江苏师范大学传媒与影视学院。

    【基金项目】江苏省社会科学基金研究项目《网络公益传播研究》阶段性成果，项目编号13XWB006。

    2016年8月3日，据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的统计信息，中国网民规模达到7.10亿，互联网普及率达到51.7%。随着国内网络媒体不断壮大，网络公益传播拥有了更广阔的发展平台和新的发展方向。

    一、网络公益传播的概念

    加拿大著名传播学家麦克卢汉曾指出，“媒介即讯息”，网络已构成巨大的社会组织网络。公益传播的核心目标是将尽可能多的公益讯息在更快捷的平台上传递给更多的受众。网络使机构或个人不再是被动地接收信息，而是兼具传者功能，主动搜集信息、发布信息。网民在网络上既可以探讨、分享公益活动的内容，也可以在网络上或现实中开展公益活动，网络媒体的发展为公益传播活动在跨时空中进行提供了可能。

    网络公益传播是公益传播的一种媒介表现形式，是公益组织利用互联网媒介平台，采用文字、图片、动画和视频等多种表现形式，依托不同网络社交媒体或网络技术，向受众传递为公众利益服务的事件、活动和理念等公益信息，为受众线上线下参与公益活动并最终推动公益目标的实现，而进行的非营利性信息传播活动。

    二、我国网络公益传播法治与监管存在的问题

    1.大环境：法律法规几近空白，缺乏政策支持

    目前，我国网络公益传播的法律法规几近空白，在互联网和慈善公益方面的立法较为欠缺。

    现有法律法规内容主要涉及互联网安全方面，一是相关的法律法规结构单一，立法等级不高，针对性和操作性不强，行政法规相对较少，不同阶位的立法冲突容易产生。二是互联网高速发展与法制建设相对滞后形成了矛盾。没有法律的支持，网络公益组织无法获得合法身份，无法建立社会信任，也给一些违法个人或组织开展虚假公益活动提供了变相保护，在发生法律纠纷时，往往無法保障自身权益。

    在慈善公益事业立法方面，慈善公益组织的定义边界和行为权限问题是难点所在。我国对社会组织实行的由登记管理机关和业务单位双重负责的管理体制，已成为公益组织获得合法身份的障碍。一是政府职能部门容易推脱管理公益组织业务的责任，二是政府职能部门的职能范围与公益组织的业务范围难以对应。由于管理权责的不明晰，再加之一些网络组织和个人不符合现行注册标准和要求，网络公益主体的合法身份得不到相应保障，大大阻碍了公益活动的开展。

    行为权限问题主要体现在公募资格开放不足。我国相关法规规定，只有各级慈善会、红十字会和公募基金会是拥有社会募捐资格的机构；地方性的劝募行为不能跨地域。而网络突破时空限制，实现了人们的互动交流。网络公益传播最大的变化是传播的发起与参与都可以由民众个体来实现，民众自发的公募活动具有广泛的社会基础，容易得到广大民众的认可和接受，而这种现状与法规中的要求背道而驰。

    2.监管方面：政府层面有效监管缺失，行为监管亟须加强

    （1）私人化网络募捐行为泛滥及监管缺失

    网络公益组织属于新生事物，由于其虚拟性，很多网络公益组织没有在民政部门注册登记，民政部门很难对其监督审查。一些没有合法公募资格的网络公益组织或个人会采用公布组织账户或私人账户的方式公开募捐，由于缺乏第三方监管，善款的管理、使用等都无法有效监督。

    （2）网络公益传播审核机制缺失

    与传统媒体相比，网络信息发布的检查、筛选、过滤和控制极为困难。网络信息审核机制的缺失使得虚假公益传播的问题愈发突出，如骗捐诈捐、非法牟利、假借公益之名自我炒作或商业营销、捏造公益信息、散播谣言等。虚假公益传播透支了民众的信任，谣言更损害民众利益与破坏社会秩序，损害社会公益事业的公信力和影响力，从而影响网络公益传播事业的健康发展。

    （3）网络传播虚拟性运作责任难追究

    网络传播所具有的超时空传播特性，使其传者身份容易隐匿。隐匿的身份激发了传播行为失范的可能性，给确认传播主体身份和追寻信息源头造成了困难，责任难以追究。传统的道德约束机制对网络公益传播难以发挥效力，而出现问题后，法律监管在发现、取证和定罪等方面也都面临困难，网络公益传播行为的失范现象没有得到应有的监管。

    （4）监督管理不力，导致网络公益传播公信力不高

    现阶段，我国网络公益传播的监督管理体制尚不完善，组织内部的管理较为混乱。民众难以甄别网络公益信息真伪，影响了参与的热情，网络公益的公信力不高成为制约其自身发展的瓶颈。

    三、我国网络公益传播法治与监管的对策研究

    1.健全网络公益传播的法律规范，保障网络公益身份的合法性

    2016年4月19日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上首次提出中国特色社会主义治网之道。网络环境影响着人类的生存和社会活动，网络秩序关乎每个人的切身利益。

    我国网络公益传播事业发展的主要阻碍是互联网法律法规的缺失。对网络立法来说，由于网络技术更新速度比较快，由互联网引发的诸多问题层出不穷，制定一部完善的网络法规比较困难，但我们可以通过推动高层次的网络立法、制定专项法律和修订原有法律等方式来加强网络公益传播的法律规范。例如，在高层次立法方面，2016年11月7日，全国人大常委会表决通过了《网络安全法》，标志着我国网络空间法制化进程的实质性展开。为持续推动法制化进程，相关部门既要梳理现行法律法规和基础性法律之间的关系，也要出台系列配套规定，例如，出台网络公益传播的网络安全规划、安全标准体系和更为详细的制度规定等，从而实现它们与基础性法律的有效衔接。在进行网络立法时，相关部门可以对现行法律条款重新确认，结合网络环境特性综合考量，针对新问题对相关条款进行修订。

    改革双重管理体制，适度打破公募资质限制是我国公益慈善事业立法面临的挑战。依据《社会团体管理条例》，中国公民、法人均可申请成立社会团体，发起人数量不限，申请应先经业务主管单位审查同意，再向登记管理机关提交申请。但2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》中明确提出公益慈善类社会组织直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。这是政策首次明确提出放开社会组织注册，取消双重管理体制。民政部应该加快推行组织直接登记制度，建立更为完善的社团注册、申请、审核和监督的网络机制。现有的网络申请注册审核主要是通过中国社会组织网完成，在反向检索中，只能查阅到社会组织名称、代码、注册时间和注册地点等有限信息，无法了解注册社会组织的负责人、运行现状和不良记录等更细致、更重要的内容，无法建立网络查询、辨识和反馈的良性循环，更无法发挥广大民众全面高效的监督作用。

    改革公募资质限制应该适度放开公募基金主体或指定基金依附体，并取消地域限制。《中华人民共和国慈善法》规定，慈善组织应当取得公开募捐资格，按照规定的区域和方式开展募捐活动。而网络公益传播具有救助发起的随机性、多发性，以及资源分配的多向选择性、自主性和平等性，公众的参与热情很高，但这些规定限制了网络公益传播自身特色和优势的发挥。依据社团和基金会成立的条件，多元分散的网络公益个体或网络公益组织难以取得合法的募捐资格。2016年9月2日，民政部确认的首批具有公开募捐资格的慈善组织中，15家是全国性公募基金会，只有中国慈善总会唯一一家社会团体入选。赋予网络公益合法地位是我们迫切需要解决的问题，我们应该效仿发达国家慈善捐赠体制，将互联网劝募行为纳入法律范围内。

    过高的公益慈善门槛极大地限制了网络公益的发展。为了实现发展与规范的双重目标，相关部门对网络公益中的募捐类型可以区分管理，以募捐主体、受益群体广度、募捐范围和活动的持续性为标准，将网络公益募捐划分为组织性网络募捐和个体性网络募捐。组织性网络募捐发起者多为具有公开募捐资格的慈善公益组织，号召力强，影响范围广，要强化监督与管理。2016年8月，腾讯公益、轻松筹等13家慈善组织成为民政部首批指定的互联网募捐信息平台。个体性网络募捐越来越多，主要发起者多为个人，在帮助社会个体、弥补制度救助不足方面发挥了积极的作用。个体性网络募捐因其偶发性很难遵循有条件的申报登记审批程序，现行法规下募捐资格的获取很困难。一些个人救助选择依靠网络募捐平台或合法的公益慈善组织，但由于救助申请量大、救助标准有限制，并不是所有个人救助都能得到回应。因此，有些个体会利用网络社交媒体私自发起网络救助，这就给别有用心者提供了机会，也是虚假网络公益层出不穷的根源。我们首先应该承认个体性网络公益存在的现实性和必要性，可以设立临时性募捐许可证，简化申请程序，规范备案制度，将募捐发生后的详细信息和证明提交给监管机构，并通过网络公示系统接受社会监督。

    现行的法律法规对网络公益慈善组织社团的注册、申请、变更、注销和募捐资格获取等方面做了相应的规定，但在內容监管、监管部门或组织的授权、信息的即时更新与查询、财物信息透明以及违规惩罚制度等更多细节性问题上缺乏明确的规定，相关部门必须进一步完善法律法规，使网络公益传播的监管有法可依。

    2.加强政府监管与引导，发挥社会监督作用

    近些年，大量虚假性公益信息以及欺诈性公益的发展导致公益慈善事业面临社会公信力危机，这是网络公益发展中需要面对的最大问题。网络公益监管主体与责任的明晰是推动其规范发展的前提。完全独立监管和受行政机关监督机构监管是世界各国监管机构设置的常见模式，这两种模式在监督效率和政策整合落实方面各有所长。为了实现对网络公益事业的高效监管，避免行政权力过度干预，我们要尽可能发挥国家行政机关在整合公益事业发展及落实推进政策方面的优势，结合我国政府职能转变的必然趋势和行政体制改革的社会化方向，具体的监管工作可以由独立的监管机构负责，政府的职能应该更多体现在宏观指导和政策引导方面。针对目前网络公益监管方面存在的问题，我们应该构建以独立监管机构为指导，网络监管系统为目标，以行业监督、媒体监督和民众监督为补充的全方位监管体系。

    网络监管系统应该集注册审核、信息披露、公众检索和奖惩记录为一体。目前，相关部门在公益社团或慈善组织在线注册的审核方面运作得比较成熟。依据《社会团体登记管理条例》，社会团体可以在地方民政部门或国家民政部注册审核，所有注册审核的社团组织均可以在中国社会组织网查询到。而数量庞大的个体性网络公益则经常处于无注册、无监管状态。相关系统对已注册信息的披露应该更全面、更充分和更及时，方便民众在产生怀疑时，能及时查询到有关公益传播发起者的信息及内容。对有突出贡献的组织或个人，相关部门可以采取税收减免政策、颁发荣誉或奖金等激励措施。对网络公益传播中的违规现象，相关部门一经查处应该第一时间在网络监管系统公布，对发起者或组织者进行个人信用不良记录备案，并将这一备案与其他社会系统对接，实现“一处违法，处处受限”的全方位监控。

    网络监管体系在面对复杂多元、数量庞大的网络公益传播发展现状时，自身的建设完善尚需时日，加之受到监管体制、范围和成本的制约，监督效率和效果的发挥并不是一蹴而就的事情。政府在设立独立监管机构的基础上，可以引导成立网络公益传播协会或指定一些成立时间较早、行为较规范的公益慈善组织发挥行业监督作用。这些指定组织的监管也可以成为解决个体性网络公益募捐资格难题的一条渠道。除申请临时性募捐资格以外，个体性网络公益募捐也可以挂靠指定的公益慈善组织获取募捐账号，其募捐的申请就可以交付于指定公益慈善组织审核。行业组织应该对行业发展做出基本的规范要求，并对行业发展情况实时监测、分析，监控网络公益组织的社会公信力情况，违规的组织要被淘汰出局。

    网络公益传播的发展离不开网络媒体平台。媒体提供了网络公益发起呼吁的渠道，有责任、有义务对在媒体平台上发声的内容的真实性进行审核。特别是近年来快速发展的网络公益救助平台，更是需要相关组织仔细审核求助信息，公布善款使用去向及明细，对每一次救助做到真实、平等和高效。一次救助的不实很有可能摧毁的是公众对整个救助平台的信任。相关部门要对网络公益发展中的违规、违法现象和行为及时公开揭露、追踪评论，发挥媒体监督的强大传播力、渗透力和影响力。

    网络公益监管体系能否成功运行，关键在于是否给予民众监督的权利。民众是最广泛、最低成本的监督力量，可以弥补监管体系因人手不足、监督量大而产生的疏漏。民众作为网络公益传播的参与主体和传播对象，本身就是网络公益传播无法剥离的一部分，他们有权利、有条件质疑和监督。在网络监管体系的建立中，我们既要效仿美国，设立公益组织的相关档案，便于公众查阅，也应该在系统中给予民众监督反馈的渠道，设置快速举报的便捷入口，并对公众的举报给予奖励，这样才能真正发挥网络公益监管的作用。

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