中国高铁落地印度尼西亚：机遇、模式与挑战

    贾都强

    以建设雅万高铁为标志，中国高铁正式落地印尼，实现了中国高铁“走出去”的历史性突破。作为全产业链输出海外的中国高铁第一单，对雅万高铁项目的获得及其建设过程进行深入考察和研究，分析和评估中国高铁在印尼落地开辟的历史性机遇、产生的示范效应、创立的新型合作模式以及面临的风险与挑战，对中国高铁进一步开拓东南亚乃至世界市场具有十分重要的意义。

    2015年3月底印尼总统佐科访华期间，中国国家发展改革委员会与印尼国有企业部签署《中印尼雅加达—万隆高铁合作谅解备忘录》，中印尼高铁合作开始起步。同年10月16日，由中国铁路总公司牵头成立的中国企业联合体与由印尼维卡公司（WIKA）牵头成立的印尼国企联合体（PSBI）签署协议正式组建中印尼雅万高铁合资公司（KCIC），负责雅加达—万隆高速铁路（雅万高铁）的建设、管理和运营。2016年1月21日，雅万高铁开工启动。2017年4月4日，中印尼双方在雅加达正式签署雅万高铁总承包（EPC）合同。[1]雅万高铁的开工建设，标志着中国高铁正式落地印尼。

    雅万高铁是印尼国内，也是东南亚地区兴建的第一条高速铁路。该项目将全面采用中国标准、中国技术、中国装备，中方将参与勘察、设计、建设、运营、管理全过程[2]，是真正实现全产业链输出海外的中国高铁第一单，取得了中国高铁“走出去”的历史性突破。因此，对雅万高铁项目的获得及建设过程进行深入的考察和研究，分析和评估中国高铁在印尼落地开辟的历史性机遇、产生的示范效应、创立的新型合作模式以及面临的风险与挑战，对中国高铁进一步开拓东南亚乃至世界市场具有十分重要的意义。

    歷史性机遇与示范效应

    对中方而言，在双边层面，雅万高铁是中国和印尼深化双边合作的重大项目，对于全面加强两国在“一带一路”框架下的务实合作，对于加强双方的基础设施和产能合作，具有重要的引领示范作用。[3]在国际战略层面，雅万高铁是中国在东南亚落实“一带一路”倡议的重要早期成果，是推动中国“一带一路”倡议与印尼“全球海洋支点”战略对接的重大举措，是推动中国高铁“走出去”的第一块“试验田”和重大机遇。雅万高铁项目的意义将远远超过项目本身和中印尼双边合作的范畴[4]，其示范效应将辐射整个东南亚地区及更广大的“一带一路”沿线地区，有利于推广中国高铁技术，有利于扩大中国高铁的影响力，从而为中国高铁“走出去”提供强大助力。

    从印尼方来看，引入中方投资建设雅万高铁，与佐科政府加强基础设施建设的国策及海洋支点战略密切契合，不仅可以藉此学习中国的高铁技术和运营管理经验，还可以推动中印尼经贸投资合作关系进一步走向深入，夯实两国全面战略合作伙伴关系的实质内涵。

    中国选择进军印尼铁路市场并非偶然。印尼地域辽阔，人口众多。作为一个具有地区影响力的发展中大国，印尼一方面拥有良好的自然资源禀赋和经济发展潜力，另一方面又面临着交通基础设施薄弱的发展瓶颈。铁路交通产业尤其不发达，不仅线路和设备陈旧，铁路网也不完备，现有铁路线仅零星分布于爪哇岛和苏门答腊岛的部分城市。因此，印尼对发展铁路交通具有迫切的现实需求。事实上，佐科政府从上台以来，一直把发展基础设施建设作为施政重点之一。印尼铁路交通的现状和需求，与中国寻求高铁“走出去”的努力不谋而合。中印尼雅万高铁项目合作正是在这样的背景下达成的。

    雅万高铁全长142公里，连接印尼首都雅加达和第四大城市万隆。设计时速250-300公里，计划用时三年建成通车。作为雅加达—万隆—井里汶—泗水高速铁路的第一期项目，雅万高铁未来还计划延伸到泗水。借助建设雅万高铁，中国不仅可以深耕印尼高铁市场，而且还可以立足印尼，进军东南亚市场，带动中国与东盟国家进行更多的高铁合作。[5]对此，印尼也有相同的目标。印尼国有企业联合体（PSBI）主席萨哈拉（SahalaLumbanGaol）说：“我们希望已成立的印中高铁公司，（未来）能在中东国家特别在东盟国家取得高铁项目建设工程。”

    竞争策略与合作模式

    落实中国高铁“走出去”既要从长远发展战略着眼，抓好顶层设计，合理选择投资国和项目，做好效益风险评估，更要在细节上下功夫，即紧密结合中国高铁技术的特点和优势，采取恰当的竞争策略，有针对性地提出贴心的详尽建设方案，以充分展现中国高铁的综合优势和竞争力。

    雅万高铁项目最初由日本提出，日方似乎志在必得。面对日本的激烈竞争，中方从政府高层到中国铁路总公司，高度重视，全力以赴，从项目可行性研究、线路设计、具体建设方案、融资安排，到营运管理和盈利模式，都做足了细化的功夫，最终成功地击败日本，拿到了雅万高铁项目。其中的经验对中国高铁开辟其他海外市场也颇具启发价值。

    中国成功竞标雅万高铁，自然是以中国高铁的综合竞争优势为基础的。与日本、德国等其他高铁技术强国相比，经历了长期的技术积累和大量的建设实践，当今的中国在高铁技术领域已不逊色于世界上任何一位竞争对手，且在综合优势上大有后来居上之势。中国高铁的优势表现在：一是技术先进，且兼容性好。中国高铁技术是在引进、消化和吸收当今发达国家四种具有代表性的高铁技术后融合创新而形成的具有自主知识产权的新技术。二是技术全面，且环境适应力强。中国拥有全产业链优势，通过在本国的大量建设实践，健全了适应多种地形和气候的全系列高铁产品。三是高铁建设和管理经验丰富。截至2016年底，中国高铁线路长度已达到2.2万公里，高铁运营里程为世界之最，占世界高铁的60%。四是具有成本优势。中国高铁建设速度快，性价比高，成本低。五是运行时速高，安全性好。

    中国成功中标雅万高铁项目的关键在于，针对印尼政府在融资、建设和运营等方面的特殊要求，结合印尼国情，中方拿出了比日方更具竞争力的成套方案，从而赢得了印尼政府的肯定。与日方相比，中方的方案明显具有性价比更高、融资条件更好、开发配套更全面等优势。正如中国驻印尼大使谢锋在接受媒体采访时所指出的，“我们理解和尊重印尼方不提供政府预算和主权担保的要求，决定以合资公司模式建设和运营高铁，这是为印尼量身定做的”。

    2014年10月上台执政以来，佐科总统虽然致力于解决长期困扰印尼发展的基础设施落后问题，却苦于财政预算捉襟见肘。按照政府规划，印尼在今后五年要拿出4000亿美元投资基础设施建设，但国家财政每年仅可支出200多亿美元。鉴于此，印尼政府在雅万高铁的建设方案上，特别提出了不动国家预算和不提供政府担保的要求。中方的竞争策略是抓住重点，积极回应印尼政府的这一特殊要求，在此基础上提出成套的建设方案。这一方案解决了印尼政府倍感压力的项目资金问题和其所关心的高铁营运盈利难题。中方方案以提供无担保贷款方式解决了项目资金问题，以创立与房地产和商业部门结合的铁路沿线经济带开发模式，解决了单一铁路模式盈利程度不高的问题。正是从印尼实际情况出发，“贴心地”照顾到了印尼政府的特殊需求和关切[6]，中方建设方案才最终赢得了印尼政府的认可。比较而言，日本方案则没有做到这一点。

    雅万高铁创造性地发明了政府搭台、企业合作的高铁合作新模式，[7]这也是在中国高铁输出海外市场的过程中值得总结和借鉴的亮点之一。所谓政府搭台、企业合作模式，即由双方政府大力推动，由双方企业组成合资公司共同建设、管理运营的新型合作模式，双方共享利益，共担风险，形成一种命运共同体，以实现互惠互利，谋求共同发展。

    雅万高铁新型合作模式主要包含如下几个要素：一是政府引领和推动。在雅万高铁项目达成和建设过程中，两国领导人自始至终都十分重视，相关部门的官员也多次进行沟通。正是有了中国和印尼两国政府的关心和大力支持，雅万高铁项目才得以顺利推进实施。二是政府引导下的融资。雅万高铁的工程造价预计51.35亿美元，其中的四分之三由中国国家开发银行贷款，并且无需印尼政府提供担保，剩余四分之一由印尼企业承担。三是技术开放与转移。中方承诺工程在用人用料方面尽量实现本地化供给，并向印尼转移相关高铁技术。四是共建共管共营，实现互惠互利双赢。在印尼—中国高铁公司中，印尼国企联合体占60%股权，中方企业联合体占40%股权。项目由中印尼双方合作建设和共同经营，不仅将在总体上保证盈利，而且还将产生巨大的经济拉动效应，带动沿线地区冶炼、制造、基建、电力、电子、服务、物流等配套产业的发展，使这一项目真正成为两国开放合作共赢的一个典范。

    风险与挑战

    高铁“走出去”是中国面向未来产业发展和全球布局的国家战略，既要大力推动和致力取得突破，同时又要谨慎评估风险，有所为有所不为，积极做好风险防范和应对挑战等方面的工作。

    从雅万高铁的建设过程来看，中国高铁在印尼市场主要存在以下潜在风险和挑战，需要认真加以防范和应对。

    一是政治风险。政党政治和政权更迭可能给中国海外高铁投资带来潜在的政治风险。印尼实行多党议会制，针对政党竞争可能引起的政权轮替和政策改变情况要未雨绸缪，要有预案，要有所准备。虽然目前来看，在印尼不至于发生诸如墨西哥高铁项目搁浅那样的极端情况，但是权力斗争和腐败问题甚至包括相关重要部门的官员调整，都有可能给项目的顺利实施带来麻烦和障碍，需要谨慎应对。如在雅万高铁竞标中日竞争进入最后阶段时，力推新干线方案的印尼贸易部长格贝尔在印尼内阁改组时遭到撤换，而支持推进中国方案的国有企业部长莉尼·苏玛尔诺得以留任，被认为是中国最终竞标成功的一个重要影响因素。此外，还要提防某些高铁技术大国的竞争和搅局可能带来的地缘政治风险。中国高铁“走出去”尚处于起步阶段，由于缺乏经验而造成这样那样问题的可能性不能排除，要有在特定情况下进行危机处理的心理准备和建立必要的应对机制。

    二是资金风险。中国高铁在进入发展中国家市场时，由于项目所在国家一般经济发展水平较低、融资能力有限，因而在双方开展高铁项目合作时，会严重依赖中国提供项目资金。而中国为了推动高铁“走出去”，为了赢得合作项目，在双方签署合作协议时也愿意就项目融资做出一些倾斜性安排，如由中方提供项目优惠贷款。雅万高铁的情况正是如此。中国既是雅万高铁的项目承建方，也是主要投资方。而且，由于中日竞争激烈，最终协议中的工程造价被压得极低，由原来的55亿美元降至51.35亿美元，即每公里2.22亿元人民币左右，这一价格已接近目前国内新建时速350公里的高铁造价。换言之，雅万高铁在基建阶段已无利润可言。作为一项高投入产业，高铁建设本身就有投资大、成本高、回收期长的特点，加之中方带资承建，工程造价又极低，这就会引发资金安全风险较高问题的担忧。针对此种情况，中国有必要切实加强对资金风险的评估，采取诸如加强运营管理、高铁沿线经济带开发等一系列积极、合理、有效的应对之策，确保投资安全。

    三是技术风险。印尼是位于一个火山地震带上的国家，地质结构不稳定，而雅万高铁项目恰恰位于火山群地区，存在火山喷发和地震灾害的潜在威胁。因此，特殊地理环境问题对雅万高铁的施工技术、施工难度和铁路运营提出了严峻考验，这也是中国承建方需要认真对待的风险之一。

    四是运营风险。目前从印尼雅加达到万隆有火车、汽车和飞机三种交通方式，其中乘坐火车和汽车需要约3小时，飞机仅需半小时。雅万高铁建成后，将提供一种新的高效便捷的出行方式。尽管高铁沿线居民多达3000万人，具有一定的高铁刚性需求和运量保障，但是综合考虑旅行时间和票价成本因素，不能想当然地认为，乘坐高铁出行将成为广大印尼民众未来的必然选择。因此，在高铁运营环节，在保持必要的上座率、运营盈利以及防止出现亏损经营局面等方面，也存在一定的不确定性风险。此外，高铁运营需要强有力的电力保障，而目前印尼全国电力装机容量只有5000多万千瓦，尚有20%的供电缺口，供电不足的问题也需要考虑。

    总之，针对未来运营环节的潜在风险，中国有必要采取有效措施预作安排和准备，如可以与印尼政府或新闻媒体加强合作、加大宣传推介力度、改善高铁服务、培养印尼居民乘坐高铁出行的习惯等，以赢得印尼当地居民对中国高铁的认同和支持，让他们在高铁建设过程中支持高铁工程建设，在高铁运营后积极乘坐高铁出行。与此同时，中国还应积极参与印尼的电力基础设施建设，完善高铁建设的配套设施，以推动雅万高铁如期建成、尽快通车和顺利运行。

    （作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员）

    （责任编辑：张凯）

    [1] 《中国高铁出海首单落定 雅万铁路三年工期预留空间》，环球网，http：//world.huanqiu.com/article/2017-04/10456007.html

    [2] 周方银：《2015 年中国周边外交评估》，载《国际动态》2015 年第12 期。

    [3] 《印尼雅万高铁将全部采用中国装备》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/16/c_128325966.htm

    [4] 仝中燕：《中国高铁走出去之战略方法》，载《产经》2015年第10期。

    [5] 李晨阳、杨祥章：《“一带一路”框架下的中国-周边互联互通》，载《战略决策研究》2012年第5期。

    [6] “China， domestic consortium to build Indonesia's 1st high-speed rail after Japan plan rejected”，https：//www.usnews.com/news/business/articles/2015/10/16/china-domestic-companies-to-build-indonesia-high-speed-rail.

    [7] 《再論中国高铁走出去——同济大学《城市轨道交通研究》杂志主编孙章教授答凤凰卫视记者问》，载《城市轨道交通研究》2016年第4期。