俄罗斯生态治理的对策与措施

    林英梅+庞昌伟

    20世纪80年代前苏联爆发了令世界骇人听闻的切尔诺贝利核灾难，造成的严重生态危机给人们留下的心灵创伤至今未平。加之，俄罗斯在发展市场经济的利益驱动下使得开发与利用自然资源和生态环境保护的矛盾日益突出。所以俄罗斯近年来在环境保护和生态治理方面进行了不少积极有效的探索。为应对生态危机、促进环境保护和提高自然资源的利用效率，俄罗斯采取了预防在先、严格审批、全程监督、文化建设、公众参与等诸多对策和措施。

    俄罗斯有15%的领土自然生态系统严重退化，而在这里聚集了俄罗斯大部分的居民区、工业区和农业区，其环境状况不容乐观。[1]近年来，俄罗斯政府高度重视环境保护与生态治理问题，相继出台了一系列法律法规和制度措施，探索出一条“国内立法与国际合作相接轨”“生态文化与生态制度相结合”以及全民参与治理的新路子。

    以生态立法为抓手，营造良好的生态治理法制环境

    俄罗斯重视可持续发展战略的实施与环境保护和资源利用的问题，制定、出台了一系列法律法规和政策，在参与解决全球和地区生态问题上发挥积极的作用。俄罗斯联邦独立后在短时期内制定和颁布了大批关于保护环境、合理利用和保护自然资源的联邦法。其中宪法确立了环保法的基本原则并体现在其他环保的法律法规中。2002年颁布的《俄罗斯联邦环境保护法》是最重要的一部法律，在俄罗斯联邦生态法体系中处于基本法的地位，是制定其他规范性生态法律文件的重要依据。此外，俄罗斯联邦总统和联邦政府也分别以总统令和行政法规的形式颁布了许多专门的法律文件。在政策方面，俄罗斯将生态文化建设写进《俄罗斯联邦2012—2020年生态发展纲要》《俄罗斯联邦2025年前生态安全战略》和《俄罗斯国家生态戰略》等重要文件中。俄罗斯自然资源和环境保护部每年发布《俄罗斯联邦环境保护状况年度报告》。报告的目的在于保证国家各级权力机关、社会组织和公民知悉环境保护的状况，确保自然资源的合理使用、自然资源的再生以及保证国家的可持续发展战略的落实。上述举措从战略层面对生态环境治理提供了重要的法律依据，为环境治理提供了抓手和决策依据。

    以生态文化为导向，强化生态治理的舆论、宣传和教育

    生态文化建设水平能够深刻反映一个国家对生态环境的重视程度和认识水平。俄罗斯政府一贯重视生态文化建设，把生态教育、生态培训、生态意识培育、生态信息的大众传播作为重点内容。俄罗斯的生态文化着力从加强生态教育、生态培训和生态普及层面构建。

    首先，建立覆盖全民的生态教育体系，注重生态启蒙教育和生态意识的培养。对年轻一代的生态教育是俄罗斯生态文化建设的重点目标。俄罗斯教育部规定生态课程是义务教育阶段的必修课，同时引入家庭生态教育的理念。其次，俄罗斯还注重生态职业培训。培训的对象是国家机关从事科教文化宣传工作、生态保护、生态执法的从业人员以及企业中的技术专家和高管。对企业或组织的决策者而言，培训会起到对破坏环境者需承担法律责任的警示作用。生态职业培训有别于生态教育，后者侧重生态意识的培养、启蒙和基本法律、基本常识、政策制度的学习，如在学前教育就注重培养儿童对大自然的热爱。而前者则侧重对生态法律普及教育、生态安全常识、实践能力和基本技能方面的培训，重点放在对预防和解决生态危机的素质培训上。此外，俄罗斯十分重视生态领域的知识传播、信息公开、文化普及和生态意识的培育。《俄罗斯联邦环境保护法》规定 “向居民普及环境保护立法和生态安全立法，由俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、社会团体、大众传播工具，以及教育机构、文化机构、博物馆、图书馆、自然保护机构、体育和旅游组织以及其他法人进行”。 俄罗斯境内还设立了各种宣传生态信息、开展生态培训、传播生态知识和文化的机构。如俄罗斯联邦生态生物中心，每年都要筹办相应生态文化活动。俄罗斯在生态信息传播领域的做法取得了很好的效果。其主要特点包括：一是广泛发动全社会的力量开展生态普及；二是广泛利用各类机构、平台和渠道开展生态宣传，培养社会生态意识和共识；三是定期发布国家生态报告，公开生态信息，举办各类生态环保活动，使生态文化建设具有广泛的社会基础、群众基础和法律基础。

    俄罗斯注重生态文化建设，把生态文化上升到国家立法层面，在具体做法上采取了立法与政策相结合，教育与培训相结合，宣传与普及相结合的做法，此举充实了生态文化的内涵。

    以生态制度为牵引，推动生态管理决策与监督并举

    为保障俄罗斯国家生态法律、国家生态政策以及生态措施的有效落实，俄罗斯在实践中制定了一套有效预防环境危机、应对生态灾难的生态制度，主要包括生态许可、标准、登记、鉴定、监督、补偿、保险和审计制度等。

    俄罗斯在生态制度设计上注重生态管理的科学性、合理性和连贯性。第一，根据俄罗斯法律规定，俄罗斯境内的所有企业向俄罗斯国家生态委员会进行生态登记。生态登记证的内容应涵盖企业产品介绍、生产过程说明、使用的自然资源种类、生产过程对环境产生的影响程度，绿色生产力指标以及关于自然资源利用许可证信息，环境污染和自然资源利用的付费情况。第二，根据俄罗斯法律规定，对重大经济项目决策之前均将进行国家生态鉴定。凡在俄罗斯国家生态鉴定对象范围规定之内的各种经济活动，必须依法定程序报送进行国家生态鉴定，否则企业将依法承担相应的法律责任。国家生态鉴定的结果具有法律效力，只有通过国家生态鉴定后，国家和商业银行才会对项目财政拨款和支付贷款。第三，俄罗斯的环境利用收费制度和经济激励制度是根据“利用自然收费、破坏环境赔偿、保护环境受益”的原则，利用市场化的法制手段解决生态保护和环境污染防治的重要生态政策。第四，俄罗斯还鼓励企业积极参加生态保险、进行生态审计，以降低生态风险的威胁。此外，俄罗斯还通过生态监督和生态监测建立了全域生态监测体系。

    这些制度和机制对于预防和控制生态风险起到促进作用，客观上有助于俄罗斯可持续发展战略的提升。俄罗斯生态制度成为现行俄罗斯生态职能部门、监管部门、非政府组织和公民社会环境治理、环境管理与监督的基本遵循和制度保障。

    以公眾参与为纽带，树立全社会生态保护意识

    俄罗斯公众参与环境管理的制度是对现行生态环境管理体制的一种必要补充。决策公开及公众参与生态环境管理的制度是俄罗斯近几年改革的具体成果。其在环境管理方面的改革充分借鉴西方发达国家，尝试建立公共参与生态环境管理和监督的社会服务体系。俄罗斯正为改变以往公众和社会团体仅为国家生态环境管理机关的附属品地位而做各方面的努力。

    首先，在生态环境管理中强调要切实保障公民生态权利，保证公民有享受良好环境以及环境状况信息的知情权。《俄罗斯联邦环境保护法》明确规定，每个人有享有良好环境，被通报环境状况信息的权利，有因环境破坏损害其健康或财产而要求赔偿的权利。其次，国家鼓励和倡导公民、社会组织和非政府组织参与生态公开决策过程。俄罗斯鼓励公民自愿成立环境保护团体，参与环境管理。法律明确规定了社会团体和组织参与环境管理的原则、内容、途径和形式。同时，国家设立协助公众参与环境管理的专门指定机构，对公民和团体参与环境管理活动提供服务和咨询，并对这些部门人员开展专门培训，提高生态咨询服务的专业水准，保证公众环保诉求的有效实现。第三，政府定期向大众发布环境状况公报，通过大众媒体和其他方式将国家生态鉴定结论予以公布，并就具体项目的生态环境影响评价及国家生态鉴定问题举行听证会征询公民和社会团体的意见。第四，公民、社会生态组织和非政府组织不仅有权参与生态环境征询决策层面的管理，还享有对生态环境行政管理机关及工作人员执法决策不当及违法行为进行监督检举，提起行政、民事诉讼甚至刑事诉讼等。上述内容均成为俄罗斯近年来公众参与环境管理的主要途径和形式。由此可见，俄罗斯在生态环境保护领域不断拓宽渠道，尝试建立新的符合国情和实际的生态环境管理监督体制机制和决策模式。

    以合作共赢为驱动，构建国际生态合作联动机制

    环境污染的显著特点是其跨界性和跨国性。众所周知，当今国际社会，没有一国可以依靠自身力量或者仅与少数国家合作能解决自身的生态问题。国际生态合作是各国摆脱生态危机的重要途径之一。俄罗斯开展国际生态合作的主要形式包括三个方面：发起国际倡议；加入国际组织；缔结国际公约和协议。俄罗斯加入了世界上大部分环保组织，注重与重要国际生态组织，尤其是联合国及其联合国下设生态组织的交流与合作。近年来，俄罗斯与联合国环境规划署、联合国教科文组织、世界自然保护联盟、世界卫生组织，联合国粮食及农业组织、国际原子能机构、世界气象组织在生态环境保护领域的合作密切。同时，俄罗斯已经与其他国家签署了七十多个生态合作的国际公约和协议，如《联合国海洋法公约》、《湿地公约》、《波罗的海生物资源保护公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《生物多样性公约》和《保护黑海的协定》等。这些国际公约和协议指导着俄罗斯与其他国家开展国际合作。[2]要特别指出的是，2006年在俄中总理定期会晤机制下俄中两国成立了环保分委会，建立两国环保合作的新平台。环保分委会下设污染防治和环境灾害应急联络工作组、跨界水体水质监测和保护工作组、跨界自然保护区和生物多样性保护工作组。这是俄中两国在生态合作领域的新方向。

    国际法是俄罗斯开展生态合作的基本遵循，俄罗斯确立了在国际生态合作中国际法高于联邦法的原则。根据《俄罗斯联邦环境保护法》，如果俄罗斯联邦的生态国际条约规定不同于本联邦法的规则，则适用国际条约的规则。这就意味着如果俄罗斯与他国或组织签订的国际生态条约与俄罗斯国内的生态法律条款内容发生冲突，则按国际生态条约执行。同时，俄罗斯开展国际经济合作时尤其注重对生态环境的保护。俄罗斯国际生态合作的原则规定：任何对环境可能产生不可预知影响的经济活动以及其他活动都是禁止的；保证对在俄罗斯国土上开展的所有国际项目都进行必要的国家生态鉴定。

    俄罗斯在生态领域积极开展多双边国际合作，其主要目的在于争取国际环保组织和制定政策的话语权，有效融入国际环保体系。尤其是在世界银行、欧洲复兴开发银行、全球环境基金和其他机构的支持下俄罗斯成功实施了多项重大环保项目，在国际合作框架内解决了不少本国存在的环境和生态问题。俄罗斯政府认为，尽管取得了这些环保与生态成果，但走出环境危机不能仅靠一国或几个国家，一个或几个环保组织，国际生态合作必将走向普遍化和常态化，因而必须按照国际上的统一标准，在国际法基础上统一协调行动。

    （责任编辑：魏银萍）

    [1] 2013年12月4日俄罗斯联邦总统令《俄罗斯联邦2025年前生态安全战略》。

    [2] Бринчук. М. М. Экологическоеправо. М.：Эксмо， 2010. С. 57.