苏格兰民族党力量兴起对英国政治的影响

    李靖堃

    2016年5月，苏格兰举行地方议会选举，苏格兰民族党（SNP）再次单独组成地方政府。国际社会的关注焦点落脚于两个：第一，苏格兰民族党在选举中的表现及其结果将对苏格兰再次寻求独立有何种影响。第二，苏格兰的独立诉求迫使英国政府进一步下放权力，而随着地方自治权力的增强，将引发英国宪政制度的重大变革。如何在国家统一与地区自治之间找到一个平衡点，这将是英国政府今后长期面临的一个棘手问题。

    2016年5月，苏格兰举行地方议会选举，苏格兰民族党（SNP）再次单独组成地方政府。这样一个地区性政党近年来之所以备受关注，原因是多方面的。首先，苏格兰民族党在选举中的表现以及能否单独执政，对苏格兰是否再次寻求独立具有直接影响；其次，该党的支持率和影响力不断扩大，使英国的政党政治格局发生了重要变化；最后，苏格兰的独立诉求迫使英国政府进一步下放权力，从而引发英国宪政制度的重大变革。

    苏格兰民族党

    是否会再次寻求独立？

    2014年9月，在苏格兰民族党的推动下，苏格兰400万常住居民举行独立公投，结果有55%的人反对独立，英国的统一得以保持。但公投的尘埃落定非但没能一劳永逸地解决苏格兰独立问题，反而带来了更多的不确定性。尽管英国首相卡梅伦在2015年5月大选结束后断言不会再有第二次公投，但包括苏格兰民族党现领袖斯特金和前领袖萨蒙德在内的该党多名高级官员都曾经表示过，不排除举行第二次公投的可能性。还有官员指出，苏格兰民族党甚至有可能绕过英国政府的许可，启动第二次独立公投。在苏格兰地方议会选举之前发表的“竞选纲领”中，苏格兰民族党虽然没有明确提出要寻求第二次独立公投，且为独立诉求设立了一些限定条件，包括：1、“有明确和持续的证据表明，独立已经成为大多数苏格兰人民所希望的选择”。2、“形势发生重大和实质性的变化，如英国退出欧盟”。但它也提出：“我们将在这个夏天重新开始工作，目的是说服绝大多数苏格兰人民相信，独立是我们国家最好的未来前景。”

    可见，苏格兰独立问题仍将是未来英国政治中的重要议题，如果苏格兰民族党继续在地区议会和政府占有主导地位，这一问题就将尤其突出。在此意义上，苏格兰民族党能否在地区议会选举中获胜并继续连任，是一个关键“节点”。

    2016年5月初，苏格兰举行地方议会选举。苏格兰民族党获得了全部129个席位中的63个，虽然比2011年减少了6席，没能超过半数，但它在苏格兰的领导地位依然十分牢固（保守党和工党分别获得了31个和24个席位）。换言之，自苏格兰民族党2007年首次取代工党成为该地区第一大党之后，这一趋势延续至今，虽然所获席位数有所减少，但从具体票数来看，它在第一轮投票[1]中的得票率甚至有所增加，而且，它也是有史以来第一个在苏格兰地方选举中得票超过100万张的政党。如果我们联系苏格兰民族党在2015年全国大选中的表现（它获得了该地区全部59个席位中的56个），就会发现，它的总体上升趋势更加明显，特别是它在苏格兰民众中的支持率不降反升。这一点可以通过它的党员数量得到证实：2014年9月18日公投前它仅有党员2.5万人，到11月14日召开年会时，党员数量达到了8.8万人；独立公投一年之际，即2015年9月为11.2万人；而到2016年4月底，即地方选举前夕，则达到了史无前例的11.6万人。

    苏格兰民族党的影响力之所以与日俱增，主要原因在于，通过成功促成独立公投，并迫使英国政府承诺向苏格兰下放更多权力，它已成功地将自己打造成为苏格兰人民利益的“代言人”。换言之，苏格兰民族党的兴起在很大程度上受益于其寻求独立的立场，而其影响力的增强又增加了其再次启动独立进程的可能性。更不用说，自成立之日起，寻求苏格兰独立就是苏格兰民族党的宗旨，这一点从未改变。尽管从目前来看，反对苏格兰独立的人比例仍占多数，但这部分人年龄多在50岁以上；相反，在年轻人中间，支持独立的则占多数，因此，有为数不少的分析人士认为，随着时间的推移，苏格兰的独立是迟早的事。至少，在苏格兰民族党认为“时机成熟”的情况下，极有可能再次启动独立进程。

    苏格兰民族党的兴起推动

    英国政党政治格局发生变化

    近年来，特别是在欧洲金融危机爆发以后，疑欧主义、民族主义和地区主义等各种思潮泛滥，从而为一些小党和边缘性政党、特别是地区性政党和民族主义政党提供了发展壮大的空间，多个欧洲国家的政党政治格局出现碎片化趋势。英国在这方面与其他欧洲国家具有相似之处，但又有其独特性。

    英国政党政治的“碎片化”趋势在2010年大选结束后就已初步显现。在该届大选中，保守党和工党均未能获得超过半数的选票，这是1974年以来首次出现的情况。自由民主党最终与保守党组成联合政府，这也是英国自二战之后出现的首个联合政府。当时就有一些观点认为，英国这个最为典型的两党制国家正在向三党政治、四党政治，甚至多党政治的方向发展。此后，以苏格兰民族党为代表的民族主义政党[2]不仅在本地区事务中的决策影响力与日俱增，而且逐渐扩展到了整个英国范围，从而肯定并加速了上述趋势。如前所述，苏格兰民族党在2015年英国议会选举中赢得了56个议席（它此前的最好“成绩”是1974年的11个），这对该党而言无疑是“历史性的突破”。同时，对于除保守党和工党以外的第三党而言，在二战以后的历次全国议会选举中，这一成绩仅次于2005年和2010年的自由民主党（分别为62席和57席）。苏格兰民族党也因此取代了长期由自由民主党“占据”的第三大党的位置，使英国的政党政治格局面临着重新“洗牌”。

    尽管从绝对数量来看，苏格兰议员占英国议会下院议员总数的比例还不到9%，似乎远不足以影响议会的决策，但在本届议会中，执政党保守党仅占有12席的微弱多数，而保守党一些议员又屡屡向首相卡梅伦发起“挑战”，特别是在英国是否应继续留在欧盟这一问题上，以伦敦前市长鲍里斯·约翰逊为首的保守党“退欧派”向卡梅伦施加了强大压力。由于苏格兰民族党一贯支持欧洲一体化，在这种情况下，对卡梅伦首相而言，赢得后者的支持就显得愈发重要，这也无形中进一步增强了后者的影响力，从而对执政党保守党形成了一定的制衡作用。

    但与保守党和自由民主党相比，苏格兰民族党的崛起，遭受打击最严重的还是英国工党。历史上，苏格兰一直是工党的坚强“堡垒”和安全“票仓”，保守党在苏格兰历来“不受欢迎”，特别是当年撒切尔夫人推行的政策更是激起了苏格兰人的“仇视”，苏格兰民族党也曾以“保守党政府是被强加给苏格兰人民的”为理由来强调独立的必要性。但是，工党自从在2007年地方议会选举中首次被苏格兰民族党超过之后，便开始“节节败退”：它在2015年的全国大选中一败涂地，在苏格兰仅获得了1个议席，甚至连苏格兰地区领袖也未能当选。而在刚刚结束的苏格兰地方议会选举中，工党仅获得24个议席，不仅远远落后于苏格兰民族党，还落后于保守党（31个议席），这是近一个世纪以来，工党在苏格兰地方选举中表现最差的一次，意味着它完全丧失了在苏格兰的优势地位，这对刚刚经历过大选惨败的工党而言不啻为更沉重的打击。与工党形成鲜明对比的是，保守党在此次苏格兰地方议会选举中取得了“历史性突破”，不仅创造了有史以来的最好成绩，而且首次超过了工党。如果此种趋势在未来得以延续，势必对工党和保守党的力量对比造成进一步影响，进而影响英国的整个政党政治格局。但这种趋势在未来的更长时间内是否具有可持续性，仍将取决于多种复杂因素。

    权力下放推动英国政治体制

    从单一制向联邦制发展

    尽管2014年的独立公投未能成功，但苏格兰民族党借助其不断上升的支持率和影响力，迫使中央政府及英国其他政党在向苏格兰下放更多权力方面做出了很大程度的让步。随着权力下放进程的不断推进，英国的政治体制也发生了重要变化，呈现出向联邦制发展的趋向。

    早在苏格兰独立公投举行之前，为避免国家分裂，保守党、工党和自由民主党就向苏格兰进一步下放权力达成一致，并委托史密斯勋爵成立“史密斯委员会”，研究权力下放事宜。2014年11月，《史密斯报告》发布；以该报告为基础，2015年1月，英国政府发表题为《苏格兰：长期安排》的政策文件，阐述了对苏格兰进一步下放权力的安排；2015年5月，卡梅伦在大选结束后的演说中明确指出，将“遵守承诺，尽快按照各政党达成的协议，向苏格兰、威尔士和北爱尔兰下放权力”。他还特别指出：“我们计划在苏格兰创建世界上最强大的自治政府”；5月28日，在新一届议会开始工作的第一天，英国政府向议会提交了《苏格兰法》草案；2016年3月23日，该法案获得女王批准，正式生效。

    新的《苏格兰法》是向苏格兰进行权力下放的法律依据，也是1998年英国政府开始权力下放进程以来实施的第三个“苏格兰法”。2016年《苏格兰法》赋予苏格兰的一些最主要的权力包括：第一，在宪政安排方面，苏格兰议会和政府将成为永久性宪法机构，除非苏格兰人民通过公投否决这一规定；一般情况下，若没有得到苏格兰议会的同意，英国议会无权就下放给苏格兰议会的事务进行立法（即所谓Sewel Convention）；苏格兰议会有权制定与苏格兰议会的运行及地方机构的选举有关的规定（包括将选举年龄降低到16岁）；第二，苏格兰议会将在税收方面获得更大权力，它将有权自主征收40%左右的税收和自行决定60%左右的公共支出，特别是：1.自行制定除存款收入和股息收入以外的所有所得税税率的权力，且这部分税收全部由苏格兰议会支配；2.增值税收入的一半归入苏格兰政府预算；3.航空乘客税和石方税也将下放给苏格兰政府；第三，在住房补助等福利政策以及就业支持等方面的更多权力；第四，其他一些权力，包括交通、通讯、消费者宣传，以及在天然气和石油开采等方面的一些权力。

    新的《苏格兰法》生效后，苏格兰议会拥有了更加广泛的权力，包括一级立法权（可在除中央政府保留权力以外的几乎所有领域立法，如教育、医疗、交通、经济规划、住房、交通、环境、艺术、大部分民法和刑法等）、二级立法权（包括就涉及苏格兰内部事务的欧盟法相关事项进行二级立法）、一定范围内的财政预算权和一定程度的税收浮动权（例如，自2016年4月起，苏格兰议会可自行制定所得税税率；可在英国议会批准的情况下创设新税种；取消土地交易印花税，将其变更为土地转让税与垃圾填埋税，苏格兰议会拥有征收这两项税收的全部权力）等，的确几乎已经成为了“世界上权力最大的”自治政府。[3]

    除苏格兰外，英国政府也在加大向威尔士、北爱尔兰和英格兰等其他三个地区的权力下放力度。其中，向威尔士下放权力的程度仅次于苏格兰；北爱尔兰因为情况比较特殊，权力下放过程比较复杂，但也逐步获得了更多实质性权力，如2014年12月签署的“斯托蒙特协议”（Stormont House Agreement）规定向北爱尔兰议会下放公司税权力。相较而言，鉴于英格兰在英国的核心地位，向该地区下放权力引起的争议更大，也更加敏感——向英格兰下放权力必将引发英国整体治理结构的深层次改革，甚至将在根本上改变英国的政治体制——因而英国政府的立场和举措都更加慎重。

    以2016年《苏格兰法》的生效为标志的本轮权力下放进程，已经并且还将继续对英国自20世纪初以来实行的权力集中的单一制治理体系产生深远影响，推动其发生深刻变革，推动英国的单一制政体向联邦制趋向发展，这尤其体现在以下四个方面：第一，自新的《苏格兰法》生效后，苏格兰议会和政府成为了永久性机构，即英国议会和中央政府无权将其废除，而地方政府的地位受法律保护这一点正是单一制与联邦制的一个重要区别；第二，在中央政府与地方政府的权力分配方面，在苏格兰和威尔士，原来的“授权权力模式”已被“保留权力模式”所取代，即明确列出哪些权力属于中央政府，对于未明确列出的权力，均为苏格兰和威尔士议会可自主立法的领域。这种权力分配模式与联邦体制下中央政府与地方政府之间权力分配的原则完全相符；第三，苏格兰和威尔士议会在法律规定的领域拥有一级立法权，无须英国议会批准即可成为法律，这也契合了联邦制中“中央机构和地方机构在各自权限范围内拥有最高权力”这一特征；第四，地方议会拥有的财政权越来越广泛，苏格兰议会尤甚，它目前已经拥有部分预算权和税收权力，将来也有可能朝着拥有完全财政权的方向发展。据此，可以认为，虽然英国距真正意义上的联邦制国家还有相当大的距离，但它无疑已经在很多方面具备了“联邦制”的特征。正因为如此，有些学者倾向于用“联盟国家”（astate of the union/union state）而不是“单一制国家”（unitary state）来界定英国。

    作为英国保守党政府的政策重点之一，本轮权力下放进程才刚刚开始，权力下放的力度还会进一步加深，其涵盖范围也将不断扩大。而随着权力下放进程的不断推进，英国未来的政党格局、国家结构、宪政体制等仍有可能继续发生程度不同的变化。同时，随着地方自治权力的增强，如果能够获得足够的民众支持，苏格兰民族党也有可能再次寻求独立。如何在国家统一与地区自治之间找到一个平衡点，这仍将是英国政府今后长期面临的一个棘手问题。（责任编辑：徐海娜）

    [1] 苏格兰议会选举采用混合投票制，第一轮投票时，苏格兰划分为73个小选区，共产生73名议员席，采用简单多数投票制；在第二轮投票中，苏格兰划分为8个中选区，每个中选区由8—10个小选区组成，每个中选区产生7名议员。

    [2] 尽管威尔士民族党和新芬党等其他民族主义政党近年来的影响也呈上升趋势，但无论是在本地区还是在全国范围内，与苏格兰民族党相比还有很大差距。

    [3] “Scotland Bill published on day one of new parliament”， https：//www.gov.uk/government/news/scotland-bill-published-on-day-one-of-new-parliament.