巫山探索高山生态扶贫搬迁之路

    朱钦万

    中共重庆市委四届三次全会作出的主体功能区划分的战略部署，明确地将地处库区腹心的巫山定位于“渝东北生态涵养发展区”，这意味着巫山面临保护生态环境和加快经济社会发展的双重压力。

    巫山县委、县政府立足生态涵养发展区功能定位，积极探索科学发展之路，旗帜鲜明地提出走“生态立县”之路，对高寒边远山区村民实施生态扶贫搬迁。

    这是一个全新的课题，也是一个成功的探索——在没有任何可借鉴的“范本”前提下，巫山县大胆试大胆闯，成功实施高山生态扶贫搬迁。就这样，巫山人便成了“整乡搬迁”扶贫的第一个敢吃“螃蟹”的人。

    成千上万的高山贫困人口通过什么方式搬走，搬走之后如何解决基本生产生活资料问题以保障搬迁户稳定居住并逐步致富，一连串“问题”后面，是被老百姓形象地称为“摸着石头过河”的探索之路。这条路充满艰辛，充满挑战，凭着勇气和智慧，还有“穷县”不甘受穷的顽强抗争，还有众志成城的坚强意志，最终还是被一步一步趟出来了。

    高山的特点就是自然条件恶劣、基础设施落后、思想意识禁锢，这些一直是山区群众脱贫致富的最大障碍。一个曾经让巫山人很无奈的现实是：由于区位的劣势，尽管高山地区群众也付出了艰苦努力，但仍然难以根本摆脱贫困。2007年以前，尽管竭尽所能扶贫，大力实施扶贫项目，但这种单纯的“填鸭式”扶贫虽然也帮助部分贫困户实现了“脱贫”，但其真实效果远不及预期，按当时的扶贫标准，全县仍有8万余贫困对象。

    细致分析贫困原因，主要包括六个方面：

    一是农村贫困程度深。巫山是全国11个连片特困地区——秦巴山区贫困县之一，仍有93个市级贫困村，占全县幅员面积的37%。农民人均耕地不足1亩，25度以上应退耕还林的坡耕占耕地总面积的40%以上。贫困人口主要生活在地域偏远、自然环境恶劣、市场发育程度较低的深山峡谷区，一方水土难以养活一方人。同时，县境内山高坡陡，相对高差达2500多米，土地瘠薄，农耕地资源相对短缺。

    二是群众增收渠道窄。贫困群众多数仍从事“粮猪型”传统农业生产，文化素质低，缺乏专业技术，加之干旱、冰雹、洪涝、低温冷冻等自然灾害影响，农业农村抗御自然灾害能力较弱，贫困对象自我发展能力提升难。因灾返贫、因病返贫等现象时有发生，给社会稳定造成压力。

    三是资金整合难度高。近年来，国家逐步加大扶贫开发力度，增大贫困地区投入，巫山扶贫资金年投入从几百万元增加至上亿元，通过扶贫项目的实施，部分贫困村逐步实现整村脱贫，一大批贫困户越过贫困线。但巫山立地、交通等条件差，开发难度大，项目投入资金需求远高于平坝地带，需开发资助的范围广，且上级部门下达资金用途明确，大多要求专款专用，区县统筹难度大，整体效益难以充分发挥。

    四是环境保护压力大。巫山位于三峡库区，属生态涵养发展区，随着退耕还林和荒山绿化的大力实施，森林覆盖率大幅提升，猴子、野猪等保护动物出没频繁，高山贫困群众存在“人兽争食”现象，虽然已实施46个村整村脱贫，但仍不稳定。

    五是农村人才队伍弱。受自然条件和经济待遇因素所限，有文化、懂技术、善管理的人才不愿到边远地区工作，现有人才队伍不能满足农村工作实际需求。同时，农村稍有文化和一技之长的人大多出门打工，致使农村劳动力缺失和素质低下，严重阻碍家庭生产、经营发展。

    六是脱贫致富精神差。部分贫困群众缺乏发家致富的信念，懒汉睡温床，习惯于“等、靠、要”，自力更生、艰苦奋斗的精神缺失，不愿主动作为。

    所谓生态扶贫搬迁，也就是变“帮”为“迁”做“减法”：通过搬迁减少高山贫困人口，减少低效投入，改支持就地发展“挣扎式”脱贫为异地发展“加速式”脱贫。

    为了让搬迁户“愿搬迁、搬得出、稳得住、能致富”，县委、县政府统筹规划设计，科学分类布局，不断创新思路，聚合资源解难题，集中力量办大事，巧走 “五结合”之路，促高山生态扶贫搬迁。

    一是坚持与新农村建设相结合。政府引导，搭建平台，按照社会主义新农村建设要求，合理引导搬迁户向已建成的新农村迁移，使搬迁户享受新农村公共资源和服务成果。集中安置点建设规划与新农村建设规划相衔接，把集中安置点建成新农村示范点。聚合资源平台，做到领导、责任、资金、任务、措施“五落实”，推进高山生态扶贫搬迁与新农村建设合力发展。

    二是坚持与小城镇建设相结合。统筹城乡协调发展、适度扩大小城镇规模是解决“三农”问题的有效途径。巫山县在实施高山生态扶贫搬迁的过程中，鼓励和支持有条件的农户转户进城进镇从事非农行业，尽可能降低农村资源环境承载压力。集中安置点尽可能选择在乡镇场镇周边，利用场镇基础设施建设成果，降低项目资金投入成本，借力壮大小城镇规模。同时，乡镇场镇基础设施也得到相应补充和完善。

    三是坚持与乡村旅游发展相结合。巫山旅游资源得天独厚，为了搬迁户稳得住、能致富，巫山把旅游资源区作为搬迁户安置的首选地，政府强化协调与引导，逐步将集中安置点打造成乡村旅游接待点，加大搬迁户乡村旅游从业培训，提升致富技能，确保搬迁户安稳致富。

    四是坚持与农村危房改造相结合。针对农村真正的贫困户搬迁，巫山将高山生态扶贫搬迁政策与D级危房改造政策叠加，利用农村宅基地复垦资金，组合使用，化解贫困户建房资金筹措困难。另外，整合农村民生改善资金和对口帮扶资金，用于集中安置点配套建设及贫困户搬迁差异化补助，让有搬迁意愿而自身无力搬迁的贫困户正常实施搬迁。

    五是坚持与美丽乡村建设相结合。建设生态宜居环境，按照生态涵养发展区的定位，精心编制规划，符合可持续发展目标。全县所有集中安置点严格按照“一安置区一规划一方案一图集一特色”的要求，高质量设计，彰显各地民俗文化，体现各地景观风貌。科学合理选址，集中安置点选址时尽可能避免占用耕地，做到向新农村示范村倾斜，向城镇拓展区倾斜，向乡村旅游资源区倾斜，避免政府重复建设、节约资源和成本，共建共享美丽家园。

    保障很给力：“拼盘”提供土地，生态搬迁实现“双赢”

    一个“搬”字，算是“双赢”：高山人走了，既从根本上改变了这些人的基本生存条件，也为这些地方的生态涵养发展提供了更广阔的空间。

    但是，在实施当中也有一道难以逾越的“门槛”：就是在土地资源十分紧缺的前提下，大规模实施生态扶贫搬迁，老百姓最担心的是“菜园地”问题，没有土地作生产生活保障，即使暂时搬走了也很难稳得住。可以这样说，土地问题解决了搬迁才能顺利推进，因为农民最终是以土地为生。为确保安置户人均0.5亩的“菜园地”，巫山可谓“煞费苦心”，根据各个安置点的不同情况，因地制宜端出了内容丰富又各具特色的“拼盘”，切实解决农民基本生产生活用地。

    一是实行土地流转。就是充分利用过去没有承包到户的集体果园、茶园，废旧塘库，当地农民“梯度”搬迁后的“撂荒”地，由政府根据不同的地理条件，与当地农民协商一致，确定合理流转价格，签订土地流转协议，一次性付清流转费后，交给当地村社，重新发包给外来搬迁户经营使用。建设用地一般都是撮包填沟，原则上不占用农耕地。跨乡、村实施搬迁的农户基本解决了人均0.5亩“菜园地”。

    二是加大协调力度。在解决搬迁户土地流转的过程中，各乡镇、街道充分调动和发挥乡村干部作用，各显身手，作思想工作，实行村民一事一议，协调非本乡镇搬迁户安置土地。

    三是按需置换土地。在搬迁过程中，引导搬迁户将原有土地与安置区农户闲置地“以多换少”进行置换。安置区有经营能力的农户可以将置换土地成规模发展中药材、草食牲畜等特色产业。搬迁户又有基本生产生活用地，从而实现互利双赢。

    四是强化国土整治。对集中安置点利用低效、撂荒未利用以及自然灾害损坏、贫瘠的土地通过重新开垦、熟化等方式进行专项整治，提高土地利用效率，“无中生有”盘活土地资源，再分包给搬迁户。

    通过这些方法，全县已盘活和流转土地1000余亩，为推进高山生态扶贫搬迁打下坚实基础。同时，培育增收产业能让搬迁户致富。县内农村特色效益农业布局向安置区靠拢，规划发展烤烟、畜牧、水果、蔬菜、中药材等十大产业，做到每个搬迁安置点有产业布局，每个搬迁户有一个以上产业支撑。围绕高山生态扶贫搬迁，因地制宜制定了《2013年～2020年搬迁安置区产业发展规划》，发展有了方向，致富有了路子，好事真的办好了。

    有数据表明：2007～2012年，巫山采取农村集中安置、分散插花式安置、进城进镇安置、县外投亲靠友安置、五保集中供养安置等多种方式，完成了生态扶贫搬迁3.5万人，成功实施了“一乡两村”（庙堂乡，大红村、青峰村）整体搬迁。搬迁实践证明：就地扶贫成本远远大于搬迁扶贫成本。以庙堂乡“整乡搬迁”为例，该乡经济发展水平要达到全县平均水平就需投入资金2亿多元，仅通乡通村公路一项就需要6000万元左右。而实施“整乡搬迁”，政府只投入了2000多万元，节省资金上亿元。2013年，巫山实施生态扶贫搬迁1.2万人，其中，贫困户搬迁占59.6%，启动建设集中安置点46个，整合部门资金近1亿元，用于安置点配套建设和搬迁户培育增收产业，为跨乡安置的农户按人均0.5亩落实基本生产用地。建立县内干部“1+X”帮助搬迁机制，对有意愿搬迁的真正贫困户，在县里出台补助标准的基础上，通过帮扶每人增加搬迁补助，帮助贫困户实施搬迁。在尊重群众意愿的基础上，完成“一村两社”（万梁村，青山8社、后椅3社）整体搬迁，逐步探索出一条扶贫新路子。

    作者：重庆市巫山县扶贫开发办公室主任

    责任编辑：马 健