印度国大党的当下处境与未来复兴

    陈金英

    国大党是印度历史上最为悠久的政党。在利益高度分化、社会多元化和身份政治动员程度加剧的今日印度，国大党要恢复昔日一党独大的荣光异常艰难。尽管如此，国大党仍有可能重返政坛中心，并保持自己作为印度两大全国性政党之一的地位。

    2014年8月，印度人民院议长在致印度国大党主席索尼娅·甘地的信中称，根据法律和传统，国大党未能达到获得人民院10%席位的最低要求，索尼娅不能出任官方反对党领袖一职。自1984年以来，印度议会首次产生了一个由印度人民党领导、没有官方反对党的多数党政府。没有什么比这更能说明有着130年历史的国大党所面临的困难处境。

    地方选举和组织建设不力

    大选失败后，印度国大党主席索尼娅和副主席拉胡尔·甘地分别向国大党党中央提出辞呈，对选举失利承担责任，并称国大党将对党的选举策略和组织建设进行反思。但是到目前为止，国大党在大选中暴露出来的问题没有表现出明显改善的迹象。从选举的角度来看，继在人民院543个席位仅获得44个席位的历史性惨败后，国大党在过去的18个月中延续了选举中的失利。在2014年5月以来的邦议会选举中，国大党先是分别丧失了在哈里亚纳邦和马哈拉施特拉邦的执政权，又在德里的议会选举中一无所获，而在此之前，国大党曾在德里连续执政15届。国大党在全国的势力范围也在迅速缩小。在印度29个邦中，国大党掌权的邦只有10个，其中在4个邦里国大党仅仅是执政联盟中的一员。在北方邦、比哈尔邦、泰米尔纳杜和西孟加拉等重要的人口大邦，国大党的影响力已经趋于边缘化。在刚刚结束的比哈尔邦议会选举中，国大党得益于与地方政党的结盟，在243个议席中获得了27个席位，这是自2000年以来国大党在该邦取得的最好成绩。

    从党的组织建设来看，国大党的最高领导层仍处于代际更替和权力转移的过渡期。自2013年起，尼赫鲁—甘地家族的第四代继承人拉胡尔·甘地出任国大党副主席，被认为是国大党未来的领导人，但他并没有参加由索尼娅、辛格及国大党内其他高级领导人组成的核心领导小组，也很少在党的工作委员会会议上发言。国大党政府和国大党组织之间的协调工作仍然由索尼娅完成。这是反对党批评他是“世袭王子”和印度媒体对其领导能力持怀疑态度的重要原因。此外，由于拉胡尔领导国大党竞选活动的表现以及他在组建团队、挑选国大党邦一级领导人等问题上的做法，党内围绕党主席索尼娅是否继续作为国大党的核心而存在、拉胡尔是否应尽早接替国大党最高领袖职务的问题分成了两派。一派以党内资深元老为代表，坚持认为索尼娅仍是党内无可争议的核心，并认为只有在她的领导下，国大党才能克服当前的危机，在2019年大选时再次重返政坛。这些元老包括国大党最高决策机构中央工作委员会和邦一级国大党领导人中的大多数。他们中的许多人都是在拉吉夫·甘地乃至英迪拉执政时期成长起来的，在1998年索尼娅出任国大党主席一职以来就辅佐索尼娅带领国大党赢得了2004年和2009年的大选，并掌握着国大党党内候选人资格分配的权力。另一派则是以国大党内青年组织领袖、资历较浅、极其渴望在国大党内权力阶梯上前进的年轻领导人。他们一直呼吁应让拉胡尔在党内发挥更大作用，赞成拉胡尔引入党内民主选举机制、在中央领导层吸收更多来自基层领袖的改革思路。索尼娅已担任国大党主席一职17年之久，据国大党高层内部人士表示，她希望能将该主席一职移交给儿子，但不肯定拉胡尔是否能够处理好与党内元老的关系。很显然，党内元老在这一问题上的态度是国大党内权力更替迟迟未能完成的重要原因。

    国大党的艰难调整

    2014年无疑是国大党史上最为艰难的一年。但是就此断言国大党会一蹶不振则是过于夸大其词。国大党仍是印度两大全国性政党之一，其势力范围和组织结构覆盖到全印度，当年大选中的得票率接近20%（印度人民党的得票率为31%，获得282个席位；而议会第三大党全印安纳德拉维达进步联盟的得票率为3%，获得了37个席位。得票率和议席率之间的差距反映了印度简单多数选举制度下的巨大偏差效应）。国大党虽有所衰落，但是它仍拥有强大的生存和恢复能力。在过去的半年中，国大党重新通过一系列行动策略改变了莫迪政府的发展势头。

    第一，没有资格成为官方反对党，并不意味着不能履行反对党的职责。在印度联邦院的235个席位中，国大党有68席，印度人民党仅有46席。这使得印度人民党要通过任何法律，都不得不寻求与国大党的合作。由于国大党的反对，莫迪政府的征地法案、商品及服务税法案先后被搁置在联邦院。通过将政治中心转向议会，国大党将自己从无所作为中挽救过来，迫使执政党寻求与其合作。尤其是在比哈尔邦议会选举惨败后，莫迪政府转变态度，开始了与国大党的对话沟通机制。莫迪本人也在上台18个月后首次邀请索尼娅和前总理辛格对话并商讨两党在商品消费税问题上的分歧。

    第二，恢复党在农村地区的影响力。在快速工业化、城市化的印度，农业经济在GDP中的比重不到15%，过去三年农业经济年均增长率约1.7%。与此同时，印度却有49%的劳动力受雇于农业。由于农村家庭规模往往较均值要大，这意味着将有55%至60%的人口依赖于农业。在选举政治中，这意味着有大约60%的选票，也是印度政治中的农业中心主义。在莫迪政府先后出台“印度制造”、“数字印度”、“智能城市”等一系列战略计划在国内外刮起“莫迪旋风”后，国大党将矛头对准了农村的贫困问题。国大党的领导人频繁走访受灾害影响而歉收的农村地区，将与“印度制造”等密切相关的征地、农村就业和补贴等政策和农民利益挂钩，成功聚集了活力并对莫迪政府形成了掣肘。这些都有助于国大党恢复其作为穷人利益代言人的形象，扩大党在农村地区和农村选民中的影响力，同时影射了莫迪政府为资本家和富人服务的形象。

    第三，在党的组织建设方面，国大党在选举结束后就提出了改革党的意识形态和各邦党组织的计划。其措施包括：各邦国大党领导人召开地区和基层各级会议，集思广益，将形成的政党复兴计划反馈给国大党全国委员会；党的中央选举机构成立工作组，对收集的反馈意见进行分析，并提交给全国委员会形成最终的具体行动方案。与此同时，党内领导层在高层权力更替上的共识正在形成。2015年5月以来，拉胡尔开始走向政治前台。他走访了所有国大党执政的邦，与当地的国大党领导人及基层组织工作人员、志愿者和支持者进行交流，将重点政治动员对象放在农民和以学生为代表的青年这两个群体上。在邦一级党组织建设上，拉胡尔引入民主选举的试验，并严厉打击派系分裂活动。在拉胡尔建议下，国大党中央新增了秘书长的职务，负责加强党与非政府组织之间的联系并重建党在公民社会中的组织。他在议会内部的活跃度也明显上升，成为国大党议会党团的事实领袖。党内元老有关索尼娅无可争议的领导地位和拉胡尔仍需要历练的声音明显减少。在党内派系斗争最为激烈的旁遮普邦，过去两年多来始终对拉胡尔持批评态度的国大党该邦领导人艾迈仁德·辛格（Amarinder Singh），也公开表示拉胡尔接替国大党主席职务的时机已经成熟。国大党的组织改革措施和领导层更替方案极有可能在下届国大党年会上提出。

    国大党的未来复兴之路

    在利益高度分化、社会多元化和身份政治动员程度加剧的今日印度，国大党要恢复昔日一党独大的荣光异常艰难。尽管如此，国大党仍有可能重返政坛中心，并保持自己作为印度两大全国性政党之一的地位。国大党的核心意识形态是包容性发展、社会公正、消除贫困、保护弱势群体尤其是少数族群、女性、达利特种姓和部落民的利益。但是，正如国大党资深议员沙希·塔鲁尔（Shashi Tharoor）所言，这些意识形态在一定程度上被描述并歪曲成了捞取选票的机会主义，党要致力于将它们恢复为真正的价值理念。[1]在印度学者看来，未来国大党的复兴之路有赖于在以下三个方面的改革。

    第一，重新定义“包容性发展”的经济纲领。印度的经济学家在争论印度的“发展”问题时，左派认为应该在解决贫困人口、性别平等、饮水、电力、医疗卫生、交通、教育等方面有更多投入，这些基础问题威胁着印度长期的经济增长需求。其代表人物有阿玛蒂亚·森和让·德雷兹，后者是索尼娅·甘地的长期经济顾问。右派则认为，“发展才是硬道理”，没有经济增长，印度的穷人永远没有出路，以贸易自由化和消除管制为核心的经济自由化改革才是印度经济发展的根本。其代表人物是贾格迪什·巴格沃蒂为代表，他曾担任世界贸易组织和联合国经济政策顾问，是莫迪“古吉拉特模式”的支持者。

    在2004—2014年国大党联合政府执政十年间，辛格政府的政策重点集中在社会保障和公平方面，没有在经济改革方面持续深入下去，同时又未能制定有效政策以应对国际金融危机带来的经济放缓。缺少经济发展和就业机会，国大党消除贫困和实现社会公正的目标就变成了空洞的政治口号。2014年大选中，在北方邦、比哈尔邦等经济最为落后的地区，那些长期依靠民粹主义、通过打宗教和种姓牌而长期执政的政党都遭到了惨败。此外，印度也面临着许多发展中国家的共同困境，即普遍的福利必须建立在经济增长和就业的基础上，而民主的制度又迫使国家发展更加导向分配。早在2014年大选前，印度政党研究专家索亚·哈桑（Zoya Hasan）就指出，国大党必须平衡发展与分配的关系，制订真正能够实现增长的“包容性”经济政策纲领。[2]2014年5月24日，《经济学人》杂志在《印度强人莫迪》一文中也特别指出，国大党政府的失败是引进社会福利保障制度的同时未能执行能够带来增长的经济政策所导致的。[3]

    第二，重申“世俗主义”。印度政治中有关“世俗主义”的争议主要是围绕废除穆斯林属人法、制定统一民法典、是否对穆斯林实行保留政策等问题而展开的。总体而言，国大党的世俗主义立场则从独立初期尊重和保障穆斯林的个人宗教自由转向了强调穆斯林作为整体的集体权利，针对穆斯林的“生存政治”走向“发展政治”。这种发展政治的逻辑是：国家不仅由单个的公民组成，更是由宗教群体中的公民组成；国家不仅保障穆斯林享有宪法和法律上的宗教自由和平等，而且将改善穆斯林的整体社会地位和生存处境视为其责任。然而，由于缺少明确的行动纲领，国大党的穆斯林政策被批评为“支持我们，否则印度人民党上台后你们的处境将会变得糟糕”的“勒索型世俗主义”。[4]而且，出于现实政治需要，国大党在选举中也常常借助宗教性议题，以致有学者称印度两大政党在“世俗主义”上的差异仅仅表现为在如何更有效地吸引穆斯林选票的同时又不得罪印度教徒。

    印度独立以来的发展证明了“世俗主义”是印度民主政治的精髓，没有宗教平等和宽容，印度就不可能真正走向繁荣。国大党的历史、立场都决定了它天然地被赋予了遏制教派主义威胁、捍卫世俗主义和宗教宽容的使命。德里发展中社会研究中心的研究者认为，国大党应在意识形态、宗教、文化领域恢复独立之初的多元化传统，并通过在地方上的实践来真正改善穆斯林的经济社会处境。[5]2015年以来，印度发生的针对少数族群的暴力和不宽容事件也迫切要求国大党旗帜鲜明地重申“世俗主义”。

    第三，国大党的组织建设。2012年，政治学家劳伦斯·塞斯（Lawrence S?ez）在其研究中提到，在政党竞争最为激烈的北方邦议会选举中，印度人民党和大众社会党的党员上街聚会时，国大党的基层组织却像什么都没有发生一样。[6]这正是当前国大党组织建设面临的突出问题。印度政治中底层民众的觉醒，使得以地方权贵人物或政治家族为核心的庇护政治不足以应对各级政府面临的大众需求。克服组织上的缺陷和提高社会渗透能力，仍是国大党未来的艰巨任务。长期来看，国大党任重道远的挑战是，在过去二三十年就已经失去权力的那些邦，逐渐恢复国大党的存在，尤其是北方邦、比哈尔邦、西孟加拉、泰米尔纳杜邦。在上述四个邦，国大党已经被边缘化，而这四个邦在人民院543个席位中就占据了201席。如果不恢复党在这些邦的组织网络及其人力资源和动员能力，国大党的上述目标就不可能实现。

    事实上，国大党一直强调要加强党的组织建设，并把其列入了2013年斋普尔年会的决议中。党内高层领袖和地方领导人都呼吁恢复其多元化和党内民主的传统，打开党内政治录用和竞争的大门，真正实现选贤任能。在党的领导层，要发挥党内民主选举机制，允许党的主席、中央委员会、工作委员会和邦一级领导人由周期性的选举产生。与此同时，在地区和基层潘查雅特层面重建和加强党的组织，并克服党内派系斗争现象。当前，拉胡尔正在领导国大党进行组织革新，其成功与否取决于这些原则能否真正得到落实。

    小结

    印度人民党政府还有三年执政任期，并有机会在2019年大选中连任。国大党的高层已认识到，在议会内外发挥更加积极的反对党角色，改变公共话语议题被印度人民党控制的局面。与此同时，舆论普遍认为，国大党应尽快完成权力更替。如果拉胡尔担任国大党主席是迟早的事，那么应尽早让其开展党的改革实践，即使这些改革存在风险，也不可能出现比目前党在议会中仅有44个席位这一处境更糟糕的结果了。这与党内基层及青年组织要求拉胡尔发挥更大作用的呼吁一致。

    从选举的角度来看，比哈尔邦的议会选举结果不仅极大地鼓舞了国大党的士气，还使国大党拥有了全面审视印度人民党政策并在这些议题上动员民众、打造党内团结、联合其他反对党的机会。2016年，泰米尔纳杜、喀拉拉、西孟加拉和阿萨姆邦都将迎来邦议会选举。选举结果将直接影响到国大党能在多大程度上恢复其实力。考虑到国大党在这些邦的地位及比哈尔邦选举的经验，与地方政党合作以共同应对印度人民党势力扩张的策略在党内领导层存在一定共识。因而，制定各邦的具体竞选策略和结盟政策将是国大党未来一年的主要任务。而在此过程中，通过在那些仍然掌权的邦提高治理绩效；同时在没有掌权的邦关注基层自治机构潘查雅特和基层政府的选举、关注普通印度人日常政治中的治理和腐败问题，将有助于国大党恢复和扩大自己的影响力。

    （作者系上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授）

    （责任编辑：张凯）

    [1] Shashi Tharoor， Eight ways to rescue Congress， India Today， June 2， 2014.

    [2] Zoya Hasan， The Congress and its future，http：//www.india-seminar.com/2013/641/641_zoya_hasan.htm.

    [3] Indian Strongman， The Economist， May 24th 2014.

    [4] BJPs Hindutva and Congresss Black Mail Secularism： Two sides of the same Coin， http：//indiaopines.com/bjp-congress-secularism/.

    [5] Seth，D.L.（2010）Political communalization of religious and the crisis of secularism， in G. Mahajan and S.S.Jodhka（eds） Religion， Communities and Development： Changing Contours of Politics and Policy in India， New Delhi： Routledge.

    [6] Edited by Lawrence S?ez and Gurharpal Singh， New Dimensions of Politics in India： The United Progressive Alliance in Power，Routledge，2012，pp18.