重构政府和市场关系：新时代的经济体制双向改革
方福前
摘要：市场失灵论和政府失灵论不能作为处理中国社会主义市场经济体制中政府和市场关系的理论依据。中国社会主义市场经济体制还处在建设和完善过程中，现阶段的经济结构失衡，发展不平衡不充分，主要不是市场失灵造成的，而是由于市场机制还没有真正在资源配置中起决定性作用，市场机制还比较软弱，其调节力度还不足不强，政府干预过多和适当。处理好政府和市场关系，使市蚜在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，需要推进双向改革——进一步市场化改革和政府改革，构建政府和市场关系的双放模式——有效率市场和有效率政府组合。
关键词：市场化改革；政府改革；有效率市场；有效率政府
中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2018）03-0071-11
党的十九大报告提出“加快完善社会主义市场经济体制”的战略任务。如何适应中国特色社会主义市场经济发展的要求，处理好、构建好政府和市场的关系，是建立和完善社会主义市场经济体制的核心或关键。与中国特色社会主义市场经济体制相匹配的政府和市场的关系究竟是什么样的关系？这种关系的理论依据是什么？如何评价中国经济的市场化程度？如何通过改革建立和完善这种关系？本文将对这些问题进行探讨。
一、对两种流行观点的评述
在讨论政府和市场的关系问题时，中国学术界存在两种观点。一种观点是“市场失灵”论。这种观点以市场失灵为依据，强调政府干预的必要性和重要性。其中，极端的观点强调高度集中的计划经济体制的优越性。另一种观点是“政府失灵”论。这种观点以政府失灵为依据，实行“大市场、小政府”，政府只充当经济活动的“守夜人”。其中，极端的观点主张实行哈耶克式的新自由主义。显然，这两种观点及其依据都是来自西方经济学，用这两种观点处理中国社会主义市场经济体制中政府和市场的关系，都偏离了中国现阶段的实际。
1。“市场失灵”论
市场失灵（rlla，rket failure）是指“私人市场体系不能够按照最合意的或最优的水平提供某种商品，或者说，市场机制的自动调节不能够使资源配置达到“帕累托效率”标准。市场失灵还表现在，市场机制的自发运行在通常情况下难以实现充分就业和经济稳定增长，以及“市场并不必然能够带来公平的收入分配。市场经济可能会产生令人难以接受的收入水平和消费水平的巨大差异”。西方经济学所说的市场失灵一般是指在市场机制发育成熟并且充分发挥市场机制作用的情况下，市场仍然无法有效率配置资源和正常发挥调节作用的现象。市场失灵的原因可能是由于经济体系中存在某些障碍（例如垄断或不完全竞争）和约束（例如信息不完全）造成市场机制不能正常发挥作用，也可能是由于经济活动的某些领域（例如外部性和公共物品）市场机制无法覆盖，这些领域处于市场机制调节的真空地带和模糊地带。
从市场经济发展的历史来看，从18世纪到19世纪下半期，完全竞争或自由竞争都是经济活动中占主导地位的市场类型，到资本主义市场经济发展到成熟阶段的19世纪下半期，垄断出现了并且在一些市场上取代了自由竞争，垄断厂商不再按照边际成本定价，厂商均衡不再位于平均成本曲线的最低点，而是在平均成本曲线最低点左上侧某一点，从而造成了市场失灵，而垄断的出现则是工业化带来的大规模生产即规模经济发展的必然结果。可以说，西方经济学所说的“市场失灵”是资本主义市场经济发展到成熟阶段的一种中老年疾病。
中国社会主义市场经济正在建设、成长和完善过程中，还只是“半市场经济”，远没有达到成熟或发达阶段。中国社会主义市场经济体制改革和发展的目标是使市场机制在资源配置中起决定性作用，目前市场机制还没有真正起这种决定性作用。中国经济存在市场失灵，市场机制配置资源缺乏效率，但是这种市场失靈主要不是垄断等原因造成的市场失灵，而是市场体系和市场机制发育不完全、市场机制调节力度不足、调节不到位造成的市场失灵，是社会主义市场经济体制成长发育过程中的市场失灵。从成长阶段来看，中国社会主义市场经济还处在少年时期，尚未进人青壮年时期，目前中国经济中的市场失灵是市场缺位和市场机制软弱产生的结果。
现阶段的中国经济，市场机制既有刚性的一面，又有软弱性的一面。一方面，中国经济中的存贷款利率，一些受政府控制的产品、服务、生产要素和资源类产品的价格，国有企业的工资，垄断企业的产品或服务的价格，其刚性程度还是较高的，这些价格并不能随着供求关系的变化而随行就市，它们实际上是刚性的而不是弹性的。另一方面，中国目前市场机制的调节功能又是软弱的，这表现为供求一旦失衡，供给一旦出现过剩，市场机制的调节力度不足，调节功能难以有效发挥，调节结果往往难以到位。
2.“政府失灵”论
政府失灵（government failure）是指市场运行正常和良好时政府实施不必要的干预而造成资源配置效率低下，或者政府实施干预或监管（regulation）没有有效地解决甚至恶化了市场失灵问题。保罗·萨缪尔森把政府失灵界定为“政府干预导致（资源）浪费和收入分配不公平”。西方经济学家认为，政府失灵的原因主要有：（1）政治家和政府官员也是追求自身利益最大化的理性经济人，西方现行的民主政治制度（代议民主制和直接民主制）没有有效的机制保证政治家和政府官员有足够的动力和压力去设计符合公共利益的政策；（2）没有一种理想的机制能够把所有的个人偏好综合为一种社会选择；（3）政治家当选和制定决策（例如监管）往往受利益集团操纵，被监管对象所俘获；（4）政府借助权力（例如政府对某种资源拥有控制权或配置权）、垄断设租和创租，由此导致寻租活动盛行；（5）政府计划和政策实施过程的时间不一致性或动态不一致性；（6）信息不完全。
中国有时也存在政府失灵现象，例如某些发展计划落空、政府投资失败或政策失误，但是其原因与上述西方经济学所说的不完全相同。（1）中国实行的是中国共产党领导下的民主集中制的政治制度和中国共产党领导的多党合作政治协商制度，这种制度与西方国家的代议民主制和直接民主制不同。（2）在中国经济中，不是市场经济发展到成熟阶段以后才出现政府干预，而是在中国社会主义市场经济体制出现以前，高度集中的计划经济下就实行全面的政府干预，随着社会主义市场经济的发展，这种政府干预在范围和力度上在逐渐缩小。（3）在中国经济中，不是在市场运行正常和良好时实施政府干预，而是在市场发育不完全，市场机制调节能力不足不强时实施政府干预。（4）中国经济中的政府失灵往往是政府行动沿袭计划经济体制下的习惯做法而产生的，例如行政命令和层层下指标派任务，就是我们常说的“政府干预过多”“干预不当”“政府越位”；有些是在改革过程中计划与市场此消彼长时留下了一些真空地带，而政府行动又没有及时填补而形成的，例如我们常说的“政府缺位”。所以，我们也不能简单地套用西方经济学的政府失灵论来为中国经济中的政府和市场的关系的再造提供依据。
二、正确认识中国经济市场化现状
由于我国建设社会主义市场经济的历史还不长，市场经济体制还有待完善。
市场机制不能有效地发挥它的自动调节功能和自动清除功能，从而造成一些产品持续的、长期的供给过剩，“僵尸企业”滞留于市场，市场不能正常地进行优胜劣汰，不能进行正常的新陈代谢，市场机制的刚性和软弱性还是中国经济体制转轨时期的过渡现象。一方面，传统的计划经济体制还在一定范围内一定程度上起作用，从而造成一些价格机制刚性，限制了市场机制的功能发挥。另一方面，我们建设社会主义市场经济体制的时间还不长，市场机制如同春笋，还在成长发育过程中，其硬度和力度还较软较弱。
一个国家的市场化程度主要反映在其经济的自由度上。一个国家的经济自由度越高，其经济的市场化程度也就越高。加拿大弗雷泽（Fraser）研究所（加拿大智库组织）从20世纪80年代开始，就组织几位诺贝尔奖获得者和60多位著名学者从事经济自由化指数研究和开发。从1996年开始，这个研究所每年发布“世界各国经济自由度指数”（the Economic Freedom 0f the World Index），对各个国家的经济自由度或市场化程度的发展变化进行跟踪研究和比较分析。他们构建的经济自由度指数是从五个方面——政府规模、法律制度与产权、稳健的货币（Sound Money）、国际贸易自由和政府监管（Regulation）中选取42项指标（数据点）构建出来的一个综合指数，其中政府监管又包括信贷市场监管、劳动市场监管和经商（环境）监管。这个指数用来衡量一个国家的国民和企业在没有政府税收和监管情况下自由地追求自己经济目标的程度，以及政府保护产权和提供良好的货币环境的程度。这套指数的研究者们认为，经济自由的基石是个人选择、自愿交换、进入市场和竞争的自由，以及人身和私有财产的安全。
美国传统基金会（The Heritage Foundation）和华尔街日报也联合编制了一个经济自由度指数（Index of Economic Freedom），这个指数包括法治、政府规模、监管效率和市场开放4个方面共12项指标（分项指数），这12项指标分别是产权（保护）、政府诚信、司法效力，政府支出、税收负担、财政健康，经商自由、劳动自由、货币自由，贸易自由、投资自由、金融自由。
从发展进程或动态来看，这两个指数都显示20世纪中后期以来中国经济的自由度或市场化呈上升趋势。
这两个经济自由度指数所包含的分项指标不同，但是给出的中国在世界上的排名大体一致，根据卡托研究所和弗雷泽研究所发布的“世界各国经济自由度指数”，中国在159个经济体中排名第112位；在美国传统基金会和华尔街日报发布的“经济自由度指数”中，中国在全世界180个经济体中排名第110位，在亚太地区43个经济体中排名第24位，均低于世界平均值（61.1）和（亚太）地区平均值（61.0）。这两个指数说明中国目前还是经济自由度或市场化程度较低的经济体，特别是金融自由、投资自由、产权保护和政府诚信这4个分项指数还低于50分。
就经济体制来看，中国社会主义市场经济体制这项伟大工程还处在建设和完善之中，而这项工程是在推倒并逐步清除高度集中的计划经济体制的基础上动工兴建的，这就使得旧的计划经济体制的影响短时期不可能完全消失，它还在影响着我们的资源配置和经济运行，影响着我们的经济政策和经济生活。虽然這种影响的范围和力度正在逐渐衰减，但是由于存在制度及其习惯的路径依赖，这种影响不可能在短期完全消失。
过去在计划经济体制下，主要是由政府控制和配置资源、决定计划目标——投资规模和经济增长速度，由政府决定生产什么、生产多少，如何生产和为谁生产，而市场机制在资源配置中不起什么作用。政府控制资源配置并做出资源配置决策，一方面赋予政府及其官员很大很多的权力，另一方面使得这种资源配置方式易于操作、方便掌控——只要制定一些数量指标和检查这些数量指标的完成情况就可以了，这种计划经济配置资源的方式和理念还在一定程度上影响着我们政府及其官员的行为。一些政府官员还不习惯、不放心市场决策，总是觉得自发的、自主的市场决策是混乱的、无政府的、不靠谱的；一些政府官员还不愿意放弃资源掌控权和配置权，因为这和他们的个人利益联系在一起；一些政府官员觉得把资源配置权交给了市场，不再制定一些数量指标，而是为消费者和生产者提供市场服务，似乎与政府官员的身份不合，总觉得他们是决策者（领导者）而不是服务者。于是，在近几年的体制改革和经济结构调整中经常看到一些政府官员懒政、消极、不作为，一些地方在实施“三去一降一补”时还是层层下指标、派任务，一些地方的供给侧结构性改革还是依靠政府制定产业政策和行政命令，一些地方政府打着供给侧结构性改革的旗号，规定企业可以做什么，不可以做什么，违者给以行政和（或）经济处罚。
能否正确认识中国市场机制现状关系到我们能否真心实意地进行全面深化改革。如果我们把产能过剩和“僵尸企业”的存在以及经济结构的失衡仅仅归咎于市场机制失灵，那么我们在实践上势必会求助于政府干预和微观经济政策（包括产业政策）调节，而淡化进一步市场化和全面深化改革的必要性。诚然，我们只有认识到市场机制的刚性和软弱性及其原因，才能坚定不移地全面推进深化改革，通过不断改革来完善社会主义市场经济体制，来培育和强化市场机制。
三、辩证看待中国经济中政府和市场关系
“市场失灵”论和“政府失灵”论有一个共同点，即他们都把政府和市场的关系看作是此消彼长、相互替代的关系，市场失灵时，政府来挽救；市场缺位时，政府来补位；政府退一步，市场就可以进一步。
中国社会主义市场经济体制是脱胎于传统的计划经济体制，计划经济体制的作用就是政府的作用。从纵向和长期发展的视角来看，中国经济中市场机制的成长过程就是政府不断减少资源控制和配置，不断减少政府干预和作用的过程，把资源配置的决定性作用交还给市场的过程，也就是政府和市场的作用是此消彼长、相互替代的过程。但是，从横向上看，从未来的政府和市场的关系定位来看，在中国社会主义市场经济体制中，政府和市场在资源配置和经济运行中的关系不是此消彼长、相互替代的对立关系，应当是在恰当定位的基础上相互配合、相互协调的友好关系。
中国的市场经济与西方国家的市场经济有本质上的不同，中国建设的是社会主义市场经济体制，这是中国特色的市场经济，是中国共产党人对市场经济体制乃至经济制度的一种创新。既然这种市场经济是“社会主义”的，那么它就离不开公有制、国有企业、公平分配、共同富裕、政府规划和政府调节；既然是市场经济，那就必须发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，市场机制就必然要发挥其自动调节和自动清除的功能。所以，社会主义市场经济体制的性质决定了在中国市场经济中政府和市场的关系不同于西方主流经济学所说的“大市场、小政府”的关系，政府不会也不能退缩到“守夜人”或“最低限度的政府”的地位，政府和市场都应该有其相应的地位、作用以及发挥作用的空间。
在中国社会主义市场经济中，政府的地位和作用主要是源于：
1.政府作为公有制的代理人和实施者，必然要在资源配置中发挥作用。
2.现阶段市场机制发育不完全、不完善，市场机制还比较软弱，调节还难以到位；政府或国家还必须承担建设新体制，培育和完善市场机制的职责，在市场调节不到位时还需要政府介入。
3.为经济发展提供制度保障、基础设施和稳定的政治经济环境。市场机制必须建立在与其相适应的制度基础上才能发挥作用，它不可能悬空存在，不可能脱离制度而独自起作用。因为市场交易、资本积累和技术进步都是在一定的制度（交易自由、产权保护、法治、政府行动是否受宪法约束）下进行的，制度的优劣或效率高低就体现在是促进还是阻碍市场交易、资本积累和技术进步。当然，制度有不同的形成方式。一些制度是在经济和社会实践过程中由群体的需要和经验演化而形成的规则，例如文明、礼貌和诚信，这就是内在制度；另一些制度是由人设计、创立并依靠政治行动由上而下强制实施的规则，例如民法、刑法和交通规则，它们被称作外在制度。政府的一项重要职能是“设计、推行、监督和执行各种外在制度”。中国正处在体制转轨时期，“破”（旧体制）“立”（新体制）同时进行，政府担负着制度建设过程中的破旧立新的双重任务。而恰当的制度是经济增长和实现资源有效率配置的必要前提和基础，因为恰当的制度安排“为市场中和组织里的人际合作提供一套框架，并使这样的合作较具可预见性和可信赖性”。
4。社会主义市场经济发展的目标之一是实现人民共同富裕。市场机制下的按贡献分配往往导致收入和财富分配不公，甚至差距很大，这就需要政府代表社会底层民众、市场竞争失败者和弱者的利益解决收入和财富的公平分配，实现共同富裕。
5.市场机制协调失灵（coordination failures）。20世纪80年代以来，一些经济学家发现，市场机制在协调经济当事人的行为以获得更合意的宏观经济均衡（例如，充分就业和经济稳定增长）方面是失灵的。其原因是，在一个由众多经济当事人构成的分散经济中，经济当事人的行为是相互依存相互制约的。虽然每个人都是追求最大化的理性人，但是每个人的市场力量都很小，而且每个人都出于自利动机行事，市场机制无法成功地协调整体的经济行动，宏观经济将会出现多重均衡（multiple equilibria），并可能陷入就业不均衡。这就需要政府承担宏观经济调控、管理和经济结构调整优化的职责。
6.市场监管。理想的市场经济只存在于教科书中，现实中的市场经济往往存在恶性竞争、坑蒙拐骗、造假卖假、损人利己、非法牟利，政府实施必要的市场监管是保障市场经济正常和良好运行的条件。正如美国政治家詹姆斯·麦迪逊早在1788年就指出的：“如果人们是天使，就无需任何政府。”
7.竞争和合作的需要。市场经济是一种经济主体之间进行竞争的经济体制，也是一种经济主体之间进行合作的经济体制。竞争是私人行动，合作是集体行动，市场经济活动是私人行动和集体行动的混合或融合。充分竞争需要依赖市场体系的完善和市场机制的健全，而合作需要借助于以政府为后盾的制度得以保证和强化。诚如沃尔特·奥肯所说：“没有竞争秩序，就不会有能起作用的政府；而没有这样一个政府，也不会有竞争秩序。”
8.市场机制失灵。中国经济中也存在垄断、外部性、公共物品和信息不完全，因此需要政府采取行动来矫正和治理由这些因素产生的市场失灵。
由上可以看出，中国市场经济中的政府干预的必要性和必然性不完全是出于市场失灵的原因，不是市场失灵才需要政府介入和政府行动，这与西方市场经济需要政府干预的理由和原因有很大的不同。
正是由于上述原因，习近平总书记把中国社会主义市场经济中的政府和市场的关系看作是辩证统一的关系。他指出：“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手和‘看得见的手都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。”
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对如何改革、调整中国经济中的政府和市场的关系做了很好的原则性的阐释：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。《决定》对社会主义市场经济中政府和市场的功能也做了很好的定位：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”
四、推进双向改革，重构政府和市场关系
如何处理好政府和市场的关系是经济学的一个古老话题，也是自20世纪30年代“凯恩斯革命”以来经济学家们争论不休的一条主線。曼昆把“政府（决策者）应当试图稳定经济吗？”，也就是政府要不要干预经济看作是宏观经济学四个最重要的未解决的问题之一。可见，这个问题在理论和实践上都是一个老大难的问题。对于中国来说，如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是完善中国社会主义市场经济体制必须解决的一个体制创新课题。我认为，根据中国的国情和实际，处理好政府与市场关系，需要扎实推进双向改革：进一步推进经济的市场化改革和体制上的政府改革。所谓“双向”，是指市场化改革和政府改革必须同步推进、协调推进。
如前所述，中国社会主义市场经济体制这项伟大工程还在建设过程中，还处在建设的初级阶段，还只是一种“半市场经济”。在目前的半市场经济中，市场机制在资源配置中还不能真正发挥决定性的作用，在经济结构调整中还不能发挥主导作用。中国经济市场化的进程还远没有到位，我们还需要进一步深化经济体制改革，进一步推进市场化。然而进一步市场化的目的就是要培育并完善市场体系和市场机制，充分发挥市场机制配置资源、调整结构的功能。其主要目标至少包括下面的“三化”：（1）价格充分市场化——价格真实地反映资源稀缺程度，价格由供求关系决定而不是由某个机构决定，价格通过竞争力量决定而不是由垄断势力决定，价格是有弹性的而不是刚性的。（2）资源流动自由化——资源（包括劳动力）能够在不同行业、不同市场、不同地区之间自由流动，人才可以在垂直方向上自由流动，能上能下。（3）市场进出自由化——除了一些涉及国家机密和军事安全的特殊行业（市场）以外，其他市场的进出应当是无障碍的、自由的。目前，价格市场化还不够，例如我们有些资源类产品的价格，有些农副产品的价格，有些劳动力的价格（工资），市场化程度还不高；中国的利率还不是完全市场化的，利率决定和调整中的政府监管因素还起很大作用，金融（资本）市场还有待进一步规范，金融广化和深化程度还不够。就资源流动的自由化来看，还存在许多限制，还有许多障碍，资源在地区之间，在产业之间流动的自由度还不高，特别是城乡之间的劳动力流动还受到户籍制度（刚刚破冰）、社会保障制度、子女人学、购房资格等方面的限制。虽然我们现在的资源流动比在计划经济下自由多了，但是和市场经济发展的要求相比还有一些差距。市场进出的自由化是和资源流动的自由化联系在一起的，降低市场进入门槛，撤销那些不必要的、人为设置的市场准入条件（例如审批），才能提高资源流动的自由化程度。而市场进出自由化和资源流动自由化程度是和市场经济的竞争程度正相关的，市场竞争程度又是和资源配置效率高低正相关的。
推进市场化改革，主要包括落实产权制度和合同制度，使个人和企业的责权利密切联系在一起。进一步消除生产要素自由流动的障碍，提高要素流动的自由度和灵活度；培育和发展不同的所有者主体或市场主体，提高经济活动的竞争程度；进一步改革和理顺价格，特别是改革、完善生产要素、资源类产品和服务类产品的价格决定体制和机制，使得这些价格成为真实的、透明的市场信号；进一步完善要素市场，特别是发展和完善劳动市场、资本市场和土地市场，健全市场体系；加强诚信制度建设，使经济主体的活动建立在守法、守制和守信的基础上。通过这些市场化改革来提高市场机制调节的硬度和力度，提高市场机制调节的有效性。
中国体制改革和社会主义市场经济建设的方向是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要实现这个改革定位，我们必须在进一步推进市场化改革的过程中，进一步推进政府改革和政府转型，对我们现行的政府管理体制和政府治理方式进行深化改革。也就是说，要建立一种经济结构调整和优化的长效机制，一方面我们要进一步推进市场化，另一方面我们的政府在经济运行中的地位、职能和作用也要做出相应的改革和调整，如果没有政府体制和政府职能的改革、转换，市场化就不可能到位，市场机制也就无法充分发挥其资源配置和经济结构调整的决定性作用。
政府改革和政府转型的目标是要把计划经济体制下的政府转变成与社会主义市场经济制度相适应的政府。要实现这个目标，中国的政府职能要完成以下三个方面的转变：（1）由生产型政府转变为服务型政府；（2）由无所不包的政府转变为有限政府；（3）由权力大无边的政府转变为宪制政府。
目前，中国的政府还承担着过多的生产任务和经济活动的命令、指挥职能。政府职能由生产型的政府转变为服务型的政府，就是要把政府从承担大量的生产性任务和生产指挥中解放出来，转换为个人和企业的生产经营活动提供服务。服务型政府可以界定为政府的一切组织和各级官员都在法律和其他制度规则之下从事行政，为公民合理合法的活动提供服务，为营造公平公正的竞争环境服务。这种服务型政府是一种规治政府（rule-based government）而不是人治政府（person-basedgovernment）。服务型政府至少应当包含这样一些要件：（1）各级政府以及各级官员的权责有明确的划分。（2）有一套规范、科学的行政规则和决策程序。（3）政府部门及其官员提供的是公共服务而不是盈利性服务。（4）如果把市场比作运动场的话，政府部门及其官员只是裁判员和服务员，而不应充当运动员。（5）文件、档案和其他记录（如统计数据）是系统的、真实的和保存完好的，除了保密需要以外，这些文件、资料和数据应当是公开的、可利用的。（6）政府及其官员的工作或服务应当是阳光的、透明的、可监督的，涉及国家安全和保密的工作除外。
市场经济中的政府与计划经济中的政府不同，前者是服务型的，后者则是指挥型的——政府直接给企业下达计划指标，命令个人和企业做什么不做什么，决定生产什么，如何生产和为谁生产。服务型的政府是市场规则的裁判者和保护神，它只规定企业和个人不能做什么，即制定负面清单，而不命令他们做什么，生产什么，如何生产和为谁生产的问题主要由市场或经济主体自己解决。
所谓有限政府（limited government），是指政府的行动范围限制在保护法制、维护公平、颁布规则、制定规划、监督管理和服务公民这些方面。有限政府的行动领域和活动范围是有限的，不是无所不包的、不分巨细的，因而政府预算和开支的规模也是有限的，除了特殊情况以外，政府收支应当平衡。
有限政府不同于極端自由主义者所主张的最低限度的政府或最弱的政府，后一类政府只承担“守夜人”的职能。我们认为，即便在最发达的现代市场经济国家，市场也没有办法自动解决收入和财富分配不平等的问题，也没有办法通过市场机制解决好公共物品的供给不足问题，也没有办法克服市场失灵的问题，也没有办法靠市场机制解决市场监管问题，因此，最弱的政府的主张是不现实的。如果考虑到在全球化的时代，各国政府之间的国际协调职能需要加强而不是削弱或取消的话，最弱的政府的主张事实上是一种空想，不可能成为现实。
所谓宪制政府（constitutional govemment），我国称作“法治政府”，是指在市场经济中政府的权力和行动限制在宪法规则约束的范围内，防止政府侵犯个人自由。“私人和公共代理人的行动受法律和受起作用的宪法限制的约束。”《中华人民共和国宪法》第一章总纲第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”中共中央也一再强调：“坚持法律面前人人平等，任何组织或个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违法宪法法律的行为都必须予以追究。”
市场经济的正常运转是建立在市场秩序基础上的。从市场秩序的视角来看，一个国家的宪法确立的是公民个人、市场和政府行为的基本规则，宪法界定了个人之间、市场与政府之间的交易结构。宪法制度可以确立一种把个人的自利行为引向共同利益的政治秩序。个人的经济活动和政府对经济活动的干预都必须在宪法的框架内进行。个人不能“违宪”，政府也同样不能“违宪”。如果一个国家的政府权力可以不受宪法约束，或者政府权力凌驾于宪法之上，这个政府就不是宪制政府或法治政府。宪法制度确定了政府的权力边界和权力范围，规定了政府制定决策和行使权力的程序。只有个人和政府都遵守和维护宪法秩序，市场秩序才能形成和得到保护。如果政府可以任意扩大其权力范围和政府规模，市场机制就无法充分发挥其配置资源和调整经济结构的功能。
进一步推进政府改革的主要任务包括政府机构改革，主要是精简和重组政府机构，推进行政审批制度、公务员遴选和考评制度、宏观调控体制等方面的改革，通过这些改革促进政府转型——由高度集中的计划经济体制中的政府转型到与社会主义市场经济体制相适应的政府，由“官僚型”的政府转型到“服务型”的政府。
要发挥好政府的作用，关键是政府如何科学地决策和用策，要有一套完善的体制机制或规则保证政府科学地决策和用策。这就需要进行以下几方面改革：（1）经济决策和政府配置资源要实行制度化，依靠制度或规则——例如通过可行性论证、必要的程序、由相关的委员会集体做决定等，进行项目审批、土地开发、预算内资金投放、经济政策制定、非市场决定的产品和服务的价格确定，取消“一个人”“一支笔”和“一句话”说了算的审批模式，提高政府决策的科学性和透明度，减少政府决策的主观随意性或主要负责人的任性而为。（2）重大项目审批前要由第三方或独立机构，如专家委员会、投资咨询评估机构、国家智库进行可行性评估论证，这种评估论证单位或机构必须和项目申请方（竞标方）、发包方均无利益关联，而且，可行性评估论证单位或机构的确定，不能由项目审批方指定，而是通过招投标竞争确定。（3）重大项目要实现项目负责人制度，项目实施以后，要进行中期检查评估，后期检查验收，不合格的要追求项目负责人的经济责任和行政责任。重大项目不能一批了事。（4）重大项目审批要实行问责制：对不按制度或规则、程序和相关政策进行项目审批要进行间责，对非不可抗拒的原因导致重大投资失败或项目上马造成重大损失的要追究审批者和实施者的责任。（5）非市场决定的产品和服务的价格制定或调整要广泛征求意见，充分搜寻需求信息，在此基础上举行他听证会；出席听证会的代表必须从这些产品和服务的供求双方随机遴选，而不能由举办听证会的部门指定或委派。
政府改革和政府转型的另一个重要内容是地方政府应当逐步退出经济发展的主角地位和作用，逐步减少地方政府直接配置资源和主导经济活动的权力。在未来的社会主义市场经济中，地方政府和中央政府一样，其主要任务是制定经济发展战略和规划，进行市场监管，维护经济和市场秩序稳定，为个人和企业经济活动提供制度、环境和服务保障。
要处理好政府和市场的关系，还需要解决几个认识问题或理念问题。首先是对市场机制的认识问题。如果我们不能认识到中国的市场机制目前还处在成长发育过程中，其力度和作用还有限，我们在推进市场化改革的道路上就可能裹足不前。其次，如果我们对市场机制的功能和作用的认识还停留在市场是“自发的、盲目的和无政府的”传统观念上，我们在实践中就不可能真正让市场在资源配置中起决定性作用。另一方面，如果我们看不到市场机制的缺陷和失灵，我们就会滑入自由主义和新自由主义的虚幻世界。自由主义和新自由主义体系中的经济世界还停留在18世纪至19世纪的完全竞争世界，而这个世界已经离我们很遥远了。再次是对政府的地位和作用的認识问题。如果我们相信政府（实际上是官员）比市场聪明，比市场做得好，我们就不可能真心实意地依靠市场机制来配置资源。最后，如果我们意识不到政府也会失灵，我们就不可能正确地划分政府和市场的边界，就不可能正确处理政府和市场的关系。并且，我们还要认识到，在社会主义市场经济中，政府和市场的边界不是楚河汉界，而是有交叉有重叠，并且这个边界是动态的、可调整的，不是固定的、一成不变的。
五、有效率市场和有效率政府组合——中国社会主义市场经济体制的未来模式
这里所说的“模式”，主要是指在中国社会主义市场经济体制中政府和市场的关系如何定位，政府和市场在资源配置、经济结构调整和优化中分别起什么样的作用。
就资源配置和经济结构调整来说，中国市场经济的未来模式应当由政府主导型让位给市场主导型。目前中国的市场经济模式还是政府主导型的，无论是资源配置还是经济结构调整，还是政府唱主角。
我们未来的资源配置和经济结构调整应该主要由市场机制来承担，政府在资源配置和经济结构调整方面的作用应该是指导性的、补充性的、辅助性的。在中国未来的社会主义市场经济体制中，还需要政府对经济活动进行干预和调节，我们不能完全照搬新古典宏观经济学的“政策无效性”命题和新自由主义政策主张。市场机制的自发、自动调节虽然有其优越性，但是它不能经常保证实现充分就业，不能保证收入和财富的公正分配。在垄断客观存在和经济全球化的时代，经济活动的完全自由放任是不现实的。
市场机制具有自动清除生产过剩和产能过剩、自动修复供求比例失调的功能，但是市场机制的自动调节无法避免或消除大的结构性失衡和经济波动。有些结构性失衡和经济波动是市场机制无能为力的。
1.“动物精神”造成的结构性失衡
凯恩斯指出：除了投机造成经济波动以外，人类的本性的特点也会造成经济的不稳定。他所说的人类的本性的特点就是动物精神（animal spirit）。所谓动物精神是指人们的经济行为乃至社会活动、政治活动在很大一部分是受自发的乐观情绪的驱使，而不是取决于对前景的数学期望值。人们往往凭感情、兴致和机缘行事，而不是理智决策和行动，因此，“在估计投资前景时，我们必须考虑到决定自发活动的那些主要人物的胆略、兴奋程度、甚至消化是否良好和对气候的反应”。
美国经济学家乔治·阿克洛夫（George A.Akerlof）和罗伯特·希勒（Robert J.Shiller）在他们合作出版的《动物精神》一书中，进一步把凯恩斯所说的动物精神解读为人们的行为往往受五种因素支配：信心、公平、腐败和欺诈、货币幻觉、故事。受这些因素的影响，人们的行为往往偏离理性，往往任性、跟风、随大流（“羊群效应”）、盲目乐观，从而造成过度投资、过度借贷而引发经济波动。由于人们的信心对投资、消费以及其他支出有乘数效应，这使得经济波动被放大，最终导致经济危机的出现。
在市场经济下，投资决策或经济活动总是面临风险和不确定性，而信息又是不完全的，这使得人们难以做出理性分析或按数学期望值进行决策，于是人们往往采用最简单的决策模式：跟随大多数人行动。这种跟随行为往往造成生产过剩和投资过度。2008年美国次贷危机和随后的国际金融危机就是例证。
这种由人们的心理动机和人性的特点所引发的经济波动市场机制是无能为力的。
2.科学技术革命带来的经济结构变革
重大科学和技术成果应用于经济活动过程必然引起劳动方式、生产方式和生活方式的重大变革，使得供求关系、市场结构、产业结构等方面发生一系列重要变化，市场机制对这些变化带来的供求关系失衡和结构性失衡虽然可以发挥自动调节作用，但是由失衡到恢复均衡的过程可能较长，经济承受的代价和痛苦可能较大，特别是科技创新往往引发结构性失业，使得经济中非自愿失业和岗位空缺并存；科技创新催生了新行业，这些新行业需要具有新技能的劳动人手，而传统行业的失业者又没有掌握这些新技能。计算机技术与现代通信技术的普及应用创造了许多新行业、新市场，相应地创造了很多新岗位，例如软件工程师、网络管理员、大数据分析工程师……而传统行业收缩游离出来的失业者往往不具备这些岗位所需要的技能，这些失业者无法配置到新的工作岗位上去，市场机制无法协调这种类型的劳动供给与需求，政府扩张总需求也不能消除这种结构性失业，这种失业只有通过职业培训使劳动者获得新的技能来消除。
3.外部冲击导致一个经济体的结构失衡
外部冲击会使得一个经济体的结构失衡，使经济偏离稳态增长路径，例如1997年东南亚金融危机和2008年国际金融危机对中国经济的冲击。外部冲击造成的经济失衡往往是国际性的，并且可能出现深度失衡，甚至会使某些经济体陷入萧条。面临这类失衡，市场机制往往力不从心，甚至一个经济体的政府进行独立干预也未必奏效，往往需要主要经济体的联合干预和国际合作。
上述这些原因为政府干预提供了理由，中国市场经济的社会主义属性进一步强化了这个理由。但是政府干预和调节经济活动应当是有选择的，应当是科学的，在资源配置和經济结构调整过程中，政府干预不能取代市场的作用来唱主角。政府可以在以下场合对经济活动进行干预：（1）经济遭受大的外在冲击时，这种冲击往往是意外发生的，难以预料的，即所谓的“黑天鹅事件”；（2）市场机制调节不了、调节不好的时候或者领域；（3）重大科技创新攻关；（4）新兴产业培育扶持；（5）区域发展和产业发展规划。
从长远来看，中国的经济结构要能够适应科学技术的发展和需求的变化，真正实现经济稳定、健康和可持续发展，我们就需要选择进一步的市场化和政府转型这样的双重路径。通过双向改革，我们要建立的是具有中国特色的社会主义市场经济模式，这就是有效率市场和有效率政府相结合的“双效”模式。所谓有效率市场是指市场是充分竞争的市场，市场机制在资源配置中起决定性作用，在经济结构调整中起主导作用，市场机制在资源配置和经济结构调整中的作用是有效率的；所谓有效率政府是指政府在法律授权的范围内，从国家长远利益和经济社会整体利益出发，以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，创新制度、增加有效制度供给，科学决策、科学行政和科学治理，政府干预和宏观调控遵循效率原则和公平公正原则，政府行动是科学、有效率的。
责任编辑：王廷国
摘要：市场失灵论和政府失灵论不能作为处理中国社会主义市场经济体制中政府和市场关系的理论依据。中国社会主义市场经济体制还处在建设和完善过程中，现阶段的经济结构失衡，发展不平衡不充分，主要不是市场失灵造成的，而是由于市场机制还没有真正在资源配置中起决定性作用，市场机制还比较软弱，其调节力度还不足不强，政府干预过多和适当。处理好政府和市场关系，使市蚜在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，需要推进双向改革——进一步市场化改革和政府改革，构建政府和市场关系的双放模式——有效率市场和有效率政府组合。
关键词：市场化改革；政府改革；有效率市场；有效率政府
中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2018）03-0071-11
党的十九大报告提出“加快完善社会主义市场经济体制”的战略任务。如何适应中国特色社会主义市场经济发展的要求，处理好、构建好政府和市场的关系，是建立和完善社会主义市场经济体制的核心或关键。与中国特色社会主义市场经济体制相匹配的政府和市场的关系究竟是什么样的关系？这种关系的理论依据是什么？如何评价中国经济的市场化程度？如何通过改革建立和完善这种关系？本文将对这些问题进行探讨。
一、对两种流行观点的评述
在讨论政府和市场的关系问题时，中国学术界存在两种观点。一种观点是“市场失灵”论。这种观点以市场失灵为依据，强调政府干预的必要性和重要性。其中，极端的观点强调高度集中的计划经济体制的优越性。另一种观点是“政府失灵”论。这种观点以政府失灵为依据，实行“大市场、小政府”，政府只充当经济活动的“守夜人”。其中，极端的观点主张实行哈耶克式的新自由主义。显然，这两种观点及其依据都是来自西方经济学，用这两种观点处理中国社会主义市场经济体制中政府和市场的关系，都偏离了中国现阶段的实际。
1。“市场失灵”论
市场失灵（rlla，rket failure）是指“私人市场体系不能够按照最合意的或最优的水平提供某种商品，或者说，市场机制的自动调节不能够使资源配置达到“帕累托效率”标准。市场失灵还表现在，市场机制的自发运行在通常情况下难以实现充分就业和经济稳定增长，以及“市场并不必然能够带来公平的收入分配。市场经济可能会产生令人难以接受的收入水平和消费水平的巨大差异”。西方经济学所说的市场失灵一般是指在市场机制发育成熟并且充分发挥市场机制作用的情况下，市场仍然无法有效率配置资源和正常发挥调节作用的现象。市场失灵的原因可能是由于经济体系中存在某些障碍（例如垄断或不完全竞争）和约束（例如信息不完全）造成市场机制不能正常发挥作用，也可能是由于经济活动的某些领域（例如外部性和公共物品）市场机制无法覆盖，这些领域处于市场机制调节的真空地带和模糊地带。
从市场经济发展的历史来看，从18世纪到19世纪下半期，完全竞争或自由竞争都是经济活动中占主导地位的市场类型，到资本主义市场经济发展到成熟阶段的19世纪下半期，垄断出现了并且在一些市场上取代了自由竞争，垄断厂商不再按照边际成本定价，厂商均衡不再位于平均成本曲线的最低点，而是在平均成本曲线最低点左上侧某一点，从而造成了市场失灵，而垄断的出现则是工业化带来的大规模生产即规模经济发展的必然结果。可以说，西方经济学所说的“市场失灵”是资本主义市场经济发展到成熟阶段的一种中老年疾病。
中国社会主义市场经济正在建设、成长和完善过程中，还只是“半市场经济”，远没有达到成熟或发达阶段。中国社会主义市场经济体制改革和发展的目标是使市场机制在资源配置中起决定性作用，目前市场机制还没有真正起这种决定性作用。中国经济存在市场失灵，市场机制配置资源缺乏效率，但是这种市场失靈主要不是垄断等原因造成的市场失灵，而是市场体系和市场机制发育不完全、市场机制调节力度不足、调节不到位造成的市场失灵，是社会主义市场经济体制成长发育过程中的市场失灵。从成长阶段来看，中国社会主义市场经济还处在少年时期，尚未进人青壮年时期，目前中国经济中的市场失灵是市场缺位和市场机制软弱产生的结果。
现阶段的中国经济，市场机制既有刚性的一面，又有软弱性的一面。一方面，中国经济中的存贷款利率，一些受政府控制的产品、服务、生产要素和资源类产品的价格，国有企业的工资，垄断企业的产品或服务的价格，其刚性程度还是较高的，这些价格并不能随着供求关系的变化而随行就市，它们实际上是刚性的而不是弹性的。另一方面，中国目前市场机制的调节功能又是软弱的，这表现为供求一旦失衡，供给一旦出现过剩，市场机制的调节力度不足，调节功能难以有效发挥，调节结果往往难以到位。
2.“政府失灵”论
政府失灵（government failure）是指市场运行正常和良好时政府实施不必要的干预而造成资源配置效率低下，或者政府实施干预或监管（regulation）没有有效地解决甚至恶化了市场失灵问题。保罗·萨缪尔森把政府失灵界定为“政府干预导致（资源）浪费和收入分配不公平”。西方经济学家认为，政府失灵的原因主要有：（1）政治家和政府官员也是追求自身利益最大化的理性经济人，西方现行的民主政治制度（代议民主制和直接民主制）没有有效的机制保证政治家和政府官员有足够的动力和压力去设计符合公共利益的政策；（2）没有一种理想的机制能够把所有的个人偏好综合为一种社会选择；（3）政治家当选和制定决策（例如监管）往往受利益集团操纵，被监管对象所俘获；（4）政府借助权力（例如政府对某种资源拥有控制权或配置权）、垄断设租和创租，由此导致寻租活动盛行；（5）政府计划和政策实施过程的时间不一致性或动态不一致性；（6）信息不完全。
中国有时也存在政府失灵现象，例如某些发展计划落空、政府投资失败或政策失误，但是其原因与上述西方经济学所说的不完全相同。（1）中国实行的是中国共产党领导下的民主集中制的政治制度和中国共产党领导的多党合作政治协商制度，这种制度与西方国家的代议民主制和直接民主制不同。（2）在中国经济中，不是市场经济发展到成熟阶段以后才出现政府干预，而是在中国社会主义市场经济体制出现以前，高度集中的计划经济下就实行全面的政府干预，随着社会主义市场经济的发展，这种政府干预在范围和力度上在逐渐缩小。（3）在中国经济中，不是在市场运行正常和良好时实施政府干预，而是在市场发育不完全，市场机制调节能力不足不强时实施政府干预。（4）中国经济中的政府失灵往往是政府行动沿袭计划经济体制下的习惯做法而产生的，例如行政命令和层层下指标派任务，就是我们常说的“政府干预过多”“干预不当”“政府越位”；有些是在改革过程中计划与市场此消彼长时留下了一些真空地带，而政府行动又没有及时填补而形成的，例如我们常说的“政府缺位”。所以，我们也不能简单地套用西方经济学的政府失灵论来为中国经济中的政府和市场的关系的再造提供依据。
二、正确认识中国经济市场化现状
由于我国建设社会主义市场经济的历史还不长，市场经济体制还有待完善。
市场机制不能有效地发挥它的自动调节功能和自动清除功能，从而造成一些产品持续的、长期的供给过剩，“僵尸企业”滞留于市场，市场不能正常地进行优胜劣汰，不能进行正常的新陈代谢，市场机制的刚性和软弱性还是中国经济体制转轨时期的过渡现象。一方面，传统的计划经济体制还在一定范围内一定程度上起作用，从而造成一些价格机制刚性，限制了市场机制的功能发挥。另一方面，我们建设社会主义市场经济体制的时间还不长，市场机制如同春笋，还在成长发育过程中，其硬度和力度还较软较弱。
一个国家的市场化程度主要反映在其经济的自由度上。一个国家的经济自由度越高，其经济的市场化程度也就越高。加拿大弗雷泽（Fraser）研究所（加拿大智库组织）从20世纪80年代开始，就组织几位诺贝尔奖获得者和60多位著名学者从事经济自由化指数研究和开发。从1996年开始，这个研究所每年发布“世界各国经济自由度指数”（the Economic Freedom 0f the World Index），对各个国家的经济自由度或市场化程度的发展变化进行跟踪研究和比较分析。他们构建的经济自由度指数是从五个方面——政府规模、法律制度与产权、稳健的货币（Sound Money）、国际贸易自由和政府监管（Regulation）中选取42项指标（数据点）构建出来的一个综合指数，其中政府监管又包括信贷市场监管、劳动市场监管和经商（环境）监管。这个指数用来衡量一个国家的国民和企业在没有政府税收和监管情况下自由地追求自己经济目标的程度，以及政府保护产权和提供良好的货币环境的程度。这套指数的研究者们认为，经济自由的基石是个人选择、自愿交换、进入市场和竞争的自由，以及人身和私有财产的安全。
美国传统基金会（The Heritage Foundation）和华尔街日报也联合编制了一个经济自由度指数（Index of Economic Freedom），这个指数包括法治、政府规模、监管效率和市场开放4个方面共12项指标（分项指数），这12项指标分别是产权（保护）、政府诚信、司法效力，政府支出、税收负担、财政健康，经商自由、劳动自由、货币自由，贸易自由、投资自由、金融自由。
从发展进程或动态来看，这两个指数都显示20世纪中后期以来中国经济的自由度或市场化呈上升趋势。
这两个经济自由度指数所包含的分项指标不同，但是给出的中国在世界上的排名大体一致，根据卡托研究所和弗雷泽研究所发布的“世界各国经济自由度指数”，中国在159个经济体中排名第112位；在美国传统基金会和华尔街日报发布的“经济自由度指数”中，中国在全世界180个经济体中排名第110位，在亚太地区43个经济体中排名第24位，均低于世界平均值（61.1）和（亚太）地区平均值（61.0）。这两个指数说明中国目前还是经济自由度或市场化程度较低的经济体，特别是金融自由、投资自由、产权保护和政府诚信这4个分项指数还低于50分。
就经济体制来看，中国社会主义市场经济体制这项伟大工程还处在建设和完善之中，而这项工程是在推倒并逐步清除高度集中的计划经济体制的基础上动工兴建的，这就使得旧的计划经济体制的影响短时期不可能完全消失，它还在影响着我们的资源配置和经济运行，影响着我们的经济政策和经济生活。虽然這种影响的范围和力度正在逐渐衰减，但是由于存在制度及其习惯的路径依赖，这种影响不可能在短期完全消失。
过去在计划经济体制下，主要是由政府控制和配置资源、决定计划目标——投资规模和经济增长速度，由政府决定生产什么、生产多少，如何生产和为谁生产，而市场机制在资源配置中不起什么作用。政府控制资源配置并做出资源配置决策，一方面赋予政府及其官员很大很多的权力，另一方面使得这种资源配置方式易于操作、方便掌控——只要制定一些数量指标和检查这些数量指标的完成情况就可以了，这种计划经济配置资源的方式和理念还在一定程度上影响着我们政府及其官员的行为。一些政府官员还不习惯、不放心市场决策，总是觉得自发的、自主的市场决策是混乱的、无政府的、不靠谱的；一些政府官员还不愿意放弃资源掌控权和配置权，因为这和他们的个人利益联系在一起；一些政府官员觉得把资源配置权交给了市场，不再制定一些数量指标，而是为消费者和生产者提供市场服务，似乎与政府官员的身份不合，总觉得他们是决策者（领导者）而不是服务者。于是，在近几年的体制改革和经济结构调整中经常看到一些政府官员懒政、消极、不作为，一些地方在实施“三去一降一补”时还是层层下指标、派任务，一些地方的供给侧结构性改革还是依靠政府制定产业政策和行政命令，一些地方政府打着供给侧结构性改革的旗号，规定企业可以做什么，不可以做什么，违者给以行政和（或）经济处罚。
能否正确认识中国市场机制现状关系到我们能否真心实意地进行全面深化改革。如果我们把产能过剩和“僵尸企业”的存在以及经济结构的失衡仅仅归咎于市场机制失灵，那么我们在实践上势必会求助于政府干预和微观经济政策（包括产业政策）调节，而淡化进一步市场化和全面深化改革的必要性。诚然，我们只有认识到市场机制的刚性和软弱性及其原因，才能坚定不移地全面推进深化改革，通过不断改革来完善社会主义市场经济体制，来培育和强化市场机制。
三、辩证看待中国经济中政府和市场关系
“市场失灵”论和“政府失灵”论有一个共同点，即他们都把政府和市场的关系看作是此消彼长、相互替代的关系，市场失灵时，政府来挽救；市场缺位时，政府来补位；政府退一步，市场就可以进一步。
中国社会主义市场经济体制是脱胎于传统的计划经济体制，计划经济体制的作用就是政府的作用。从纵向和长期发展的视角来看，中国经济中市场机制的成长过程就是政府不断减少资源控制和配置，不断减少政府干预和作用的过程，把资源配置的决定性作用交还给市场的过程，也就是政府和市场的作用是此消彼长、相互替代的过程。但是，从横向上看，从未来的政府和市场的关系定位来看，在中国社会主义市场经济体制中，政府和市场在资源配置和经济运行中的关系不是此消彼长、相互替代的对立关系，应当是在恰当定位的基础上相互配合、相互协调的友好关系。
中国的市场经济与西方国家的市场经济有本质上的不同，中国建设的是社会主义市场经济体制，这是中国特色的市场经济，是中国共产党人对市场经济体制乃至经济制度的一种创新。既然这种市场经济是“社会主义”的，那么它就离不开公有制、国有企业、公平分配、共同富裕、政府规划和政府调节；既然是市场经济，那就必须发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，市场机制就必然要发挥其自动调节和自动清除的功能。所以，社会主义市场经济体制的性质决定了在中国市场经济中政府和市场的关系不同于西方主流经济学所说的“大市场、小政府”的关系，政府不会也不能退缩到“守夜人”或“最低限度的政府”的地位，政府和市场都应该有其相应的地位、作用以及发挥作用的空间。
在中国社会主义市场经济中，政府的地位和作用主要是源于：
1.政府作为公有制的代理人和实施者，必然要在资源配置中发挥作用。
2.现阶段市场机制发育不完全、不完善，市场机制还比较软弱，调节还难以到位；政府或国家还必须承担建设新体制，培育和完善市场机制的职责，在市场调节不到位时还需要政府介入。
3.为经济发展提供制度保障、基础设施和稳定的政治经济环境。市场机制必须建立在与其相适应的制度基础上才能发挥作用，它不可能悬空存在，不可能脱离制度而独自起作用。因为市场交易、资本积累和技术进步都是在一定的制度（交易自由、产权保护、法治、政府行动是否受宪法约束）下进行的，制度的优劣或效率高低就体现在是促进还是阻碍市场交易、资本积累和技术进步。当然，制度有不同的形成方式。一些制度是在经济和社会实践过程中由群体的需要和经验演化而形成的规则，例如文明、礼貌和诚信，这就是内在制度；另一些制度是由人设计、创立并依靠政治行动由上而下强制实施的规则，例如民法、刑法和交通规则，它们被称作外在制度。政府的一项重要职能是“设计、推行、监督和执行各种外在制度”。中国正处在体制转轨时期，“破”（旧体制）“立”（新体制）同时进行，政府担负着制度建设过程中的破旧立新的双重任务。而恰当的制度是经济增长和实现资源有效率配置的必要前提和基础，因为恰当的制度安排“为市场中和组织里的人际合作提供一套框架，并使这样的合作较具可预见性和可信赖性”。
4。社会主义市场经济发展的目标之一是实现人民共同富裕。市场机制下的按贡献分配往往导致收入和财富分配不公，甚至差距很大，这就需要政府代表社会底层民众、市场竞争失败者和弱者的利益解决收入和财富的公平分配，实现共同富裕。
5.市场机制协调失灵（coordination failures）。20世纪80年代以来，一些经济学家发现，市场机制在协调经济当事人的行为以获得更合意的宏观经济均衡（例如，充分就业和经济稳定增长）方面是失灵的。其原因是，在一个由众多经济当事人构成的分散经济中，经济当事人的行为是相互依存相互制约的。虽然每个人都是追求最大化的理性人，但是每个人的市场力量都很小，而且每个人都出于自利动机行事，市场机制无法成功地协调整体的经济行动，宏观经济将会出现多重均衡（multiple equilibria），并可能陷入就业不均衡。这就需要政府承担宏观经济调控、管理和经济结构调整优化的职责。
6.市场监管。理想的市场经济只存在于教科书中，现实中的市场经济往往存在恶性竞争、坑蒙拐骗、造假卖假、损人利己、非法牟利，政府实施必要的市场监管是保障市场经济正常和良好运行的条件。正如美国政治家詹姆斯·麦迪逊早在1788年就指出的：“如果人们是天使，就无需任何政府。”
7.竞争和合作的需要。市场经济是一种经济主体之间进行竞争的经济体制，也是一种经济主体之间进行合作的经济体制。竞争是私人行动，合作是集体行动，市场经济活动是私人行动和集体行动的混合或融合。充分竞争需要依赖市场体系的完善和市场机制的健全，而合作需要借助于以政府为后盾的制度得以保证和强化。诚如沃尔特·奥肯所说：“没有竞争秩序，就不会有能起作用的政府；而没有这样一个政府，也不会有竞争秩序。”
8.市场机制失灵。中国经济中也存在垄断、外部性、公共物品和信息不完全，因此需要政府采取行动来矫正和治理由这些因素产生的市场失灵。
由上可以看出，中国市场经济中的政府干预的必要性和必然性不完全是出于市场失灵的原因，不是市场失灵才需要政府介入和政府行动，这与西方市场经济需要政府干预的理由和原因有很大的不同。
正是由于上述原因，习近平总书记把中国社会主义市场经济中的政府和市场的关系看作是辩证统一的关系。他指出：“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手和‘看得见的手都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。”
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对如何改革、调整中国经济中的政府和市场的关系做了很好的原则性的阐释：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。《决定》对社会主义市场经济中政府和市场的功能也做了很好的定位：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”
四、推进双向改革，重构政府和市场关系
如何处理好政府和市场的关系是经济学的一个古老话题，也是自20世纪30年代“凯恩斯革命”以来经济学家们争论不休的一条主線。曼昆把“政府（决策者）应当试图稳定经济吗？”，也就是政府要不要干预经济看作是宏观经济学四个最重要的未解决的问题之一。可见，这个问题在理论和实践上都是一个老大难的问题。对于中国来说，如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是完善中国社会主义市场经济体制必须解决的一个体制创新课题。我认为，根据中国的国情和实际，处理好政府与市场关系，需要扎实推进双向改革：进一步推进经济的市场化改革和体制上的政府改革。所谓“双向”，是指市场化改革和政府改革必须同步推进、协调推进。
如前所述，中国社会主义市场经济体制这项伟大工程还在建设过程中，还处在建设的初级阶段，还只是一种“半市场经济”。在目前的半市场经济中，市场机制在资源配置中还不能真正发挥决定性的作用，在经济结构调整中还不能发挥主导作用。中国经济市场化的进程还远没有到位，我们还需要进一步深化经济体制改革，进一步推进市场化。然而进一步市场化的目的就是要培育并完善市场体系和市场机制，充分发挥市场机制配置资源、调整结构的功能。其主要目标至少包括下面的“三化”：（1）价格充分市场化——价格真实地反映资源稀缺程度，价格由供求关系决定而不是由某个机构决定，价格通过竞争力量决定而不是由垄断势力决定，价格是有弹性的而不是刚性的。（2）资源流动自由化——资源（包括劳动力）能够在不同行业、不同市场、不同地区之间自由流动，人才可以在垂直方向上自由流动，能上能下。（3）市场进出自由化——除了一些涉及国家机密和军事安全的特殊行业（市场）以外，其他市场的进出应当是无障碍的、自由的。目前，价格市场化还不够，例如我们有些资源类产品的价格，有些农副产品的价格，有些劳动力的价格（工资），市场化程度还不高；中国的利率还不是完全市场化的，利率决定和调整中的政府监管因素还起很大作用，金融（资本）市场还有待进一步规范，金融广化和深化程度还不够。就资源流动的自由化来看，还存在许多限制，还有许多障碍，资源在地区之间，在产业之间流动的自由度还不高，特别是城乡之间的劳动力流动还受到户籍制度（刚刚破冰）、社会保障制度、子女人学、购房资格等方面的限制。虽然我们现在的资源流动比在计划经济下自由多了，但是和市场经济发展的要求相比还有一些差距。市场进出的自由化是和资源流动的自由化联系在一起的，降低市场进入门槛，撤销那些不必要的、人为设置的市场准入条件（例如审批），才能提高资源流动的自由化程度。而市场进出自由化和资源流动自由化程度是和市场经济的竞争程度正相关的，市场竞争程度又是和资源配置效率高低正相关的。
推进市场化改革，主要包括落实产权制度和合同制度，使个人和企业的责权利密切联系在一起。进一步消除生产要素自由流动的障碍，提高要素流动的自由度和灵活度；培育和发展不同的所有者主体或市场主体，提高经济活动的竞争程度；进一步改革和理顺价格，特别是改革、完善生产要素、资源类产品和服务类产品的价格决定体制和机制，使得这些价格成为真实的、透明的市场信号；进一步完善要素市场，特别是发展和完善劳动市场、资本市场和土地市场，健全市场体系；加强诚信制度建设，使经济主体的活动建立在守法、守制和守信的基础上。通过这些市场化改革来提高市场机制调节的硬度和力度，提高市场机制调节的有效性。
中国体制改革和社会主义市场经济建设的方向是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要实现这个改革定位，我们必须在进一步推进市场化改革的过程中，进一步推进政府改革和政府转型，对我们现行的政府管理体制和政府治理方式进行深化改革。也就是说，要建立一种经济结构调整和优化的长效机制，一方面我们要进一步推进市场化，另一方面我们的政府在经济运行中的地位、职能和作用也要做出相应的改革和调整，如果没有政府体制和政府职能的改革、转换，市场化就不可能到位，市场机制也就无法充分发挥其资源配置和经济结构调整的决定性作用。
政府改革和政府转型的目标是要把计划经济体制下的政府转变成与社会主义市场经济制度相适应的政府。要实现这个目标，中国的政府职能要完成以下三个方面的转变：（1）由生产型政府转变为服务型政府；（2）由无所不包的政府转变为有限政府；（3）由权力大无边的政府转变为宪制政府。
目前，中国的政府还承担着过多的生产任务和经济活动的命令、指挥职能。政府职能由生产型的政府转变为服务型的政府，就是要把政府从承担大量的生产性任务和生产指挥中解放出来，转换为个人和企业的生产经营活动提供服务。服务型政府可以界定为政府的一切组织和各级官员都在法律和其他制度规则之下从事行政，为公民合理合法的活动提供服务，为营造公平公正的竞争环境服务。这种服务型政府是一种规治政府（rule-based government）而不是人治政府（person-basedgovernment）。服务型政府至少应当包含这样一些要件：（1）各级政府以及各级官员的权责有明确的划分。（2）有一套规范、科学的行政规则和决策程序。（3）政府部门及其官员提供的是公共服务而不是盈利性服务。（4）如果把市场比作运动场的话，政府部门及其官员只是裁判员和服务员，而不应充当运动员。（5）文件、档案和其他记录（如统计数据）是系统的、真实的和保存完好的，除了保密需要以外，这些文件、资料和数据应当是公开的、可利用的。（6）政府及其官员的工作或服务应当是阳光的、透明的、可监督的，涉及国家安全和保密的工作除外。
市场经济中的政府与计划经济中的政府不同，前者是服务型的，后者则是指挥型的——政府直接给企业下达计划指标，命令个人和企业做什么不做什么，决定生产什么，如何生产和为谁生产。服务型的政府是市场规则的裁判者和保护神，它只规定企业和个人不能做什么，即制定负面清单，而不命令他们做什么，生产什么，如何生产和为谁生产的问题主要由市场或经济主体自己解决。
所谓有限政府（limited government），是指政府的行动范围限制在保护法制、维护公平、颁布规则、制定规划、监督管理和服务公民这些方面。有限政府的行动领域和活动范围是有限的，不是无所不包的、不分巨细的，因而政府预算和开支的规模也是有限的，除了特殊情况以外，政府收支应当平衡。
有限政府不同于極端自由主义者所主张的最低限度的政府或最弱的政府，后一类政府只承担“守夜人”的职能。我们认为，即便在最发达的现代市场经济国家，市场也没有办法自动解决收入和财富分配不平等的问题，也没有办法通过市场机制解决好公共物品的供给不足问题，也没有办法克服市场失灵的问题，也没有办法靠市场机制解决市场监管问题，因此，最弱的政府的主张是不现实的。如果考虑到在全球化的时代，各国政府之间的国际协调职能需要加强而不是削弱或取消的话，最弱的政府的主张事实上是一种空想，不可能成为现实。
所谓宪制政府（constitutional govemment），我国称作“法治政府”，是指在市场经济中政府的权力和行动限制在宪法规则约束的范围内，防止政府侵犯个人自由。“私人和公共代理人的行动受法律和受起作用的宪法限制的约束。”《中华人民共和国宪法》第一章总纲第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”中共中央也一再强调：“坚持法律面前人人平等，任何组织或个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违法宪法法律的行为都必须予以追究。”
市场经济的正常运转是建立在市场秩序基础上的。从市场秩序的视角来看，一个国家的宪法确立的是公民个人、市场和政府行为的基本规则，宪法界定了个人之间、市场与政府之间的交易结构。宪法制度可以确立一种把个人的自利行为引向共同利益的政治秩序。个人的经济活动和政府对经济活动的干预都必须在宪法的框架内进行。个人不能“违宪”，政府也同样不能“违宪”。如果一个国家的政府权力可以不受宪法约束，或者政府权力凌驾于宪法之上，这个政府就不是宪制政府或法治政府。宪法制度确定了政府的权力边界和权力范围，规定了政府制定决策和行使权力的程序。只有个人和政府都遵守和维护宪法秩序，市场秩序才能形成和得到保护。如果政府可以任意扩大其权力范围和政府规模，市场机制就无法充分发挥其配置资源和调整经济结构的功能。
进一步推进政府改革的主要任务包括政府机构改革，主要是精简和重组政府机构，推进行政审批制度、公务员遴选和考评制度、宏观调控体制等方面的改革，通过这些改革促进政府转型——由高度集中的计划经济体制中的政府转型到与社会主义市场经济体制相适应的政府，由“官僚型”的政府转型到“服务型”的政府。
要发挥好政府的作用，关键是政府如何科学地决策和用策，要有一套完善的体制机制或规则保证政府科学地决策和用策。这就需要进行以下几方面改革：（1）经济决策和政府配置资源要实行制度化，依靠制度或规则——例如通过可行性论证、必要的程序、由相关的委员会集体做决定等，进行项目审批、土地开发、预算内资金投放、经济政策制定、非市场决定的产品和服务的价格确定，取消“一个人”“一支笔”和“一句话”说了算的审批模式，提高政府决策的科学性和透明度，减少政府决策的主观随意性或主要负责人的任性而为。（2）重大项目审批前要由第三方或独立机构，如专家委员会、投资咨询评估机构、国家智库进行可行性评估论证，这种评估论证单位或机构必须和项目申请方（竞标方）、发包方均无利益关联，而且，可行性评估论证单位或机构的确定，不能由项目审批方指定，而是通过招投标竞争确定。（3）重大项目要实现项目负责人制度，项目实施以后，要进行中期检查评估，后期检查验收，不合格的要追求项目负责人的经济责任和行政责任。重大项目不能一批了事。（4）重大项目审批要实行问责制：对不按制度或规则、程序和相关政策进行项目审批要进行间责，对非不可抗拒的原因导致重大投资失败或项目上马造成重大损失的要追究审批者和实施者的责任。（5）非市场决定的产品和服务的价格制定或调整要广泛征求意见，充分搜寻需求信息，在此基础上举行他听证会；出席听证会的代表必须从这些产品和服务的供求双方随机遴选，而不能由举办听证会的部门指定或委派。
政府改革和政府转型的另一个重要内容是地方政府应当逐步退出经济发展的主角地位和作用，逐步减少地方政府直接配置资源和主导经济活动的权力。在未来的社会主义市场经济中，地方政府和中央政府一样，其主要任务是制定经济发展战略和规划，进行市场监管，维护经济和市场秩序稳定，为个人和企业经济活动提供制度、环境和服务保障。
要处理好政府和市场的关系，还需要解决几个认识问题或理念问题。首先是对市场机制的认识问题。如果我们不能认识到中国的市场机制目前还处在成长发育过程中，其力度和作用还有限，我们在推进市场化改革的道路上就可能裹足不前。其次，如果我们对市场机制的功能和作用的认识还停留在市场是“自发的、盲目的和无政府的”传统观念上，我们在实践中就不可能真正让市场在资源配置中起决定性作用。另一方面，如果我们看不到市场机制的缺陷和失灵，我们就会滑入自由主义和新自由主义的虚幻世界。自由主义和新自由主义体系中的经济世界还停留在18世纪至19世纪的完全竞争世界，而这个世界已经离我们很遥远了。再次是对政府的地位和作用的認识问题。如果我们相信政府（实际上是官员）比市场聪明，比市场做得好，我们就不可能真心实意地依靠市场机制来配置资源。最后，如果我们意识不到政府也会失灵，我们就不可能正确地划分政府和市场的边界，就不可能正确处理政府和市场的关系。并且，我们还要认识到，在社会主义市场经济中，政府和市场的边界不是楚河汉界，而是有交叉有重叠，并且这个边界是动态的、可调整的，不是固定的、一成不变的。
五、有效率市场和有效率政府组合——中国社会主义市场经济体制的未来模式
这里所说的“模式”，主要是指在中国社会主义市场经济体制中政府和市场的关系如何定位，政府和市场在资源配置、经济结构调整和优化中分别起什么样的作用。
就资源配置和经济结构调整来说，中国市场经济的未来模式应当由政府主导型让位给市场主导型。目前中国的市场经济模式还是政府主导型的，无论是资源配置还是经济结构调整，还是政府唱主角。
我们未来的资源配置和经济结构调整应该主要由市场机制来承担，政府在资源配置和经济结构调整方面的作用应该是指导性的、补充性的、辅助性的。在中国未来的社会主义市场经济体制中，还需要政府对经济活动进行干预和调节，我们不能完全照搬新古典宏观经济学的“政策无效性”命题和新自由主义政策主张。市场机制的自发、自动调节虽然有其优越性，但是它不能经常保证实现充分就业，不能保证收入和财富的公正分配。在垄断客观存在和经济全球化的时代，经济活动的完全自由放任是不现实的。
市场机制具有自动清除生产过剩和产能过剩、自动修复供求比例失调的功能，但是市场机制的自动调节无法避免或消除大的结构性失衡和经济波动。有些结构性失衡和经济波动是市场机制无能为力的。
1.“动物精神”造成的结构性失衡
凯恩斯指出：除了投机造成经济波动以外，人类的本性的特点也会造成经济的不稳定。他所说的人类的本性的特点就是动物精神（animal spirit）。所谓动物精神是指人们的经济行为乃至社会活动、政治活动在很大一部分是受自发的乐观情绪的驱使，而不是取决于对前景的数学期望值。人们往往凭感情、兴致和机缘行事，而不是理智决策和行动，因此，“在估计投资前景时，我们必须考虑到决定自发活动的那些主要人物的胆略、兴奋程度、甚至消化是否良好和对气候的反应”。
美国经济学家乔治·阿克洛夫（George A.Akerlof）和罗伯特·希勒（Robert J.Shiller）在他们合作出版的《动物精神》一书中，进一步把凯恩斯所说的动物精神解读为人们的行为往往受五种因素支配：信心、公平、腐败和欺诈、货币幻觉、故事。受这些因素的影响，人们的行为往往偏离理性，往往任性、跟风、随大流（“羊群效应”）、盲目乐观，从而造成过度投资、过度借贷而引发经济波动。由于人们的信心对投资、消费以及其他支出有乘数效应，这使得经济波动被放大，最终导致经济危机的出现。
在市场经济下，投资决策或经济活动总是面临风险和不确定性，而信息又是不完全的，这使得人们难以做出理性分析或按数学期望值进行决策，于是人们往往采用最简单的决策模式：跟随大多数人行动。这种跟随行为往往造成生产过剩和投资过度。2008年美国次贷危机和随后的国际金融危机就是例证。
这种由人们的心理动机和人性的特点所引发的经济波动市场机制是无能为力的。
2.科学技术革命带来的经济结构变革
重大科学和技术成果应用于经济活动过程必然引起劳动方式、生产方式和生活方式的重大变革，使得供求关系、市场结构、产业结构等方面发生一系列重要变化，市场机制对这些变化带来的供求关系失衡和结构性失衡虽然可以发挥自动调节作用，但是由失衡到恢复均衡的过程可能较长，经济承受的代价和痛苦可能较大，特别是科技创新往往引发结构性失业，使得经济中非自愿失业和岗位空缺并存；科技创新催生了新行业，这些新行业需要具有新技能的劳动人手，而传统行业的失业者又没有掌握这些新技能。计算机技术与现代通信技术的普及应用创造了许多新行业、新市场，相应地创造了很多新岗位，例如软件工程师、网络管理员、大数据分析工程师……而传统行业收缩游离出来的失业者往往不具备这些岗位所需要的技能，这些失业者无法配置到新的工作岗位上去，市场机制无法协调这种类型的劳动供给与需求，政府扩张总需求也不能消除这种结构性失业，这种失业只有通过职业培训使劳动者获得新的技能来消除。
3.外部冲击导致一个经济体的结构失衡
外部冲击会使得一个经济体的结构失衡，使经济偏离稳态增长路径，例如1997年东南亚金融危机和2008年国际金融危机对中国经济的冲击。外部冲击造成的经济失衡往往是国际性的，并且可能出现深度失衡，甚至会使某些经济体陷入萧条。面临这类失衡，市场机制往往力不从心，甚至一个经济体的政府进行独立干预也未必奏效，往往需要主要经济体的联合干预和国际合作。
上述这些原因为政府干预提供了理由，中国市场经济的社会主义属性进一步强化了这个理由。但是政府干预和调节经济活动应当是有选择的，应当是科学的，在资源配置和經济结构调整过程中，政府干预不能取代市场的作用来唱主角。政府可以在以下场合对经济活动进行干预：（1）经济遭受大的外在冲击时，这种冲击往往是意外发生的，难以预料的，即所谓的“黑天鹅事件”；（2）市场机制调节不了、调节不好的时候或者领域；（3）重大科技创新攻关；（4）新兴产业培育扶持；（5）区域发展和产业发展规划。
从长远来看，中国的经济结构要能够适应科学技术的发展和需求的变化，真正实现经济稳定、健康和可持续发展，我们就需要选择进一步的市场化和政府转型这样的双重路径。通过双向改革，我们要建立的是具有中国特色的社会主义市场经济模式，这就是有效率市场和有效率政府相结合的“双效”模式。所谓有效率市场是指市场是充分竞争的市场，市场机制在资源配置中起决定性作用，在经济结构调整中起主导作用，市场机制在资源配置和经济结构调整中的作用是有效率的；所谓有效率政府是指政府在法律授权的范围内，从国家长远利益和经济社会整体利益出发，以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，创新制度、增加有效制度供给，科学决策、科学行政和科学治理，政府干预和宏观调控遵循效率原则和公平公正原则，政府行动是科学、有效率的。
责任编辑：王廷国
