法人身份证管理亟待立法保障

    李文江

    党的十八届四中全会明确提出要建设法治社会，法治社会的基础就是诚信社会。如何建设诚信社会，一个最重要的途径就是保证自然人和法人在社会生活中诚实守信。为了实现自然人诚信，我国颁布了居民身份证法，实名登记每个公民的基本信息，成为居民从事任何活动的资格证明。如何规范法人的基础信用，我国现行的办法是通过组织机构代码登记、发证和管理进行，但组织机构代码管理的法律依据严重不足，导致此项工作质量不高。在对现行机构、办法进行改革的基础上，加强立法保障是当务之急。

    一、现行组织机构代码管理缺少法律依据

    长期以来，一直有人质疑组织机构代码工作的合法性。认真追溯这一工作的源头，缘于1989年10月27日国务院一份批转报告的通知。为了设立组织机构代码管理制度，1989年由国家技术监督局牵头，联合国家计委、国家科委、民政部、人事部、中国人民银行、国家统计局、国家工商局、国家税务局、国家信息中心等十部门组成了一个领导小组，向国务院呈报了《关于建立企业、事业单位和社会团体统一代码标识制度的报告》。该报告称：“统一代码标识制度”就是给每一企业、事业单位和社会团体颁发一个全国范围内唯一的、始终不变的法定代码标识。该报告对代码标识的管理作了分工：代码标识的颁发由工商行政管理、人事和民政部门负责;代码标识的利用由银行、税务、计划、统计、财政及物资等部门强制推行。这个制度先在湖南省、天津市、重庆市和深圳市等四地进行试点，后在全国实行。1989年10月27日，国务院批转国家技术监督局等十个部门《关于建立企业、事业单位和社会团体统一代码标识制度的报告的通知》。1993年7月13日，国家技术监督局等十部委颁布了《企业事业单位和社会团体代码管理办法》。首次提出 “组织机构代码证书”，由技术监督行政机关负责颁发。各省、市、自治区人民政府也先后出台了《组织机构代码管理办法》，使这一工作基本步入正常轨道。遗憾的是，这一工作直到现在仍缺少法律依据，严重影响了组织机构代码的法律效力。尤其在2004年7月1日我国《行政许可法》实施之后，该项制度的立法显得更为急迫。

    组织机构代码管理制度从1989年开始试点以来，至今已有20多年的历史，它的范围覆盖了全国的机关、企业、事业单位、社会团体和民办、非企业单位等机构，可谓时间长、范围广。加上该制度的实施机关是政府部门，一般人都不会怀疑它的合法性。但如果认真分析，其确实存在法律依据不足的问题。

    二、国际国内立法模式的借鉴

    （一）充分借鉴自然人身份证立法的成功经验

    2003年，我国颁布了《居民身份证法》，作为居民身份号码和证件管理工作的法律依据。根据《居民身份证法》规定，一是居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住人口所在地、公民身份号码、本人照片、身份证有效期和签发机关;二是编码规则;三是赋码对象;四是赋码原则;五是颁发载体，即户口本和身份证;六是登记程序，即凭借医疗卫生机构的出生证明进行登记。组织机构代码的登记和管理工作如何借鉴自然人身份证的管理模式，是一个值得研究的问题。笔者认为：首先，自然人身份证和法人身份证有极其相似之处，一方面，在诚信体系建设中处于同等重要的地位;另一方面，其赋码原则、颁证管理和登记程序等方面有异曲同工之处。其次，我们要比照《居民身份证法》尽快拟定“法人身份证法”，以保障此项工作的合法化。

    （二） 法人身份证的国际立法经验

    1.法国。法国建立了世界上相对完善的企业身份证管理制度，应用相当普遍，对欧洲和其他国家已经和正在产生着影响。其企业身份证管理工作由国家统计与经济研究院负责。该院依据法国1946年的预算法案而成立，是经济、金融和产业部的一个职能机构，其职员均为政府雇员。1973年，法国政府颁布第73-314 号法令，专门规范企业身份证管理。1997年，法国政府又颁布“企业唯一身份代码”之97 -497 号法案，将企业代码作为政府机构和社会保障组织在处理企业业务时使用的唯一企业身份编码。

    2.瑞典。瑞典在政府职能机构中设立注册局，负责瑞典所有企业的注册和管理，并担负着对外提供信息咨询服务的责任。该注册局隶属于瑞典企业部、能源部和交通部，成立于1897年，是电子政务系统发展的重要建设部门之一。瑞典注册局下设注册部、法律部、行政管理部以及发展部等部门。

    3.挪威。挪威1981年成立了注册中心，隶属工商部，专门负责企业身份证管理。1994年，挪威政府颁布法人身份证管理的《法定机构全国统一登记法案》。1995 年，注册中心与国家社会保障局、税务局、基金管理委员会及统计局联合建立了法人注册处，开始实施法人登记工作。

    三、我国法人身份证管理的制度架构

    （一）“法人身份证法”的基本内容

    “法人身份证法”是一部法人诚信法，是关于市场规制和主体自律相结合的一部法律。该法的基本内容：一是规范的执法主体。二是科学设置登记内容，主要包括两个方面内容：一部分是强制性内容，即必须填写的内容，如法人称谓、位置、法人代表、主要经营范围或职责等;另一部分是任意填写事项，法人可以根据自身需要填写，但即使是任意填写，只要公布就必须对填写内容的真实性承担责任。三是参照原组织机构代码赋码登记。四是法人对填写内容的真实性、准确性负责，保证内容客观;执法主体对必填内容的全面性、时效性和完整性负有审查责任。五是法人登记制度实行一站式服务。六是法人身份变化，限时更改;不具有法人身份的限时销证;法人身份必填信息有变化的申请换证，同时取消年检制度。七是采用网上填报制度，由法人在公开载体上自主填写。八是对虚假填写，执法主体具有调查权和处理权，其信息给国家、第三方造成损失的追究法律责任。

    （二）确定“法人身份证法”的执法主体

    根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的改革精神和国际惯例，确认执法主体可以有两个途径：一个途径是我国自上而下成立一个法定机构，即“法人信用监管部门”，专门负责法人身份证登记、监督和处理工作。另一个途径，即借鉴美国市场化模式，在时机成熟时，顺应转变政府职能、简政放权的大势，通过政府购买服务，逐步将包括法人身份登记在内的公共服务为主的登记和公示性工作交由社会组织承担。现在承担此项工作的各级质量技术监督机关及其标准院，其职能无法涵盖法人身份证管理工作，其地位也无法指导全国法人身份证管理工作。此也正是法人代码工作在我国难以步入规范的主要原因。只有成立一个专门的法人信用监管部门，从立法、执法和服务等方面加以规范，才能保证此项工作的健康发展。至于法人信用监管部门隶属问题，建议暂时隶属国家发展和改革委员会为宜，理由有二：一是国务院决定，我国2013～2020年社会信用体系建设纲要由国家发展和改革委员会和中国人民银行负责起草和推动;二是我国组织机构的对象区别于国外，一般来讲，国外社会信用体系建设的组织机构对象是企业法人，而我国组织机构对象相对复杂，不仅包括企业法人，还包括非企业法人单位、社团法人以及部分事业单位，而且这些组织机构归属不同的政府部门管理，都是社会信用体系建设的对象。

    （三）赋予法人身份证以法定地位

    尽管现有组织机构代码已经被广泛应用于很多政府信息化和电子政务项目，但其本身并非具有法定效力，这也是其一直没能得到应有地位的根本原因。今后应该修改相关法律法规，将法人身份证作为各类法人成立的一项前置要件。之所以选择现有组织机构代码作为统一的机构标识代码，除了组织机构代码具有全面性、及时性、实用性的优点外，还在于当前国内其他几种标识方法都不能涵盖其他的法人，不合乎信用体系建设的法人类型完整性的要求，而法人代码则成为国内所有法人机构的标识编码，成为全国各类组织机构的系统、完整、统一的标识编码制度，并且已经在全国的大多数政府信息化项目中得到应用，特别是《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》（国办发〔2007〕17 号）也明确指出，要以组织机构代码为基础建立全国金融系统的信贷征信体系。毫无疑问，组织机构代码已经全面具备了作为法人身份证号码和社会信用体系建设等方面的基础条件。

    在深圳等地试行的取消营业执照、组织机构代码证、机构信用代码证和税务登记证等四证，推出全新的法人代码证或法人身份证。同时，取消社团法人登记证和事业机构登记证等机构证照，实行法人代码证。此改革虽然有一定积极意义，但是，将组织机构代码证上升为法人身份证并非一定要取消其他证照的编号，为了方便管理，我国在营业执照、税务登记、银行信用登记中有一个序号，这很正常，但因证照序号而收取费用是不合法的。

    （四）规范法人身份证的信息内容

    在商事主体登记及许可审批信用信息公示平台上，法人身份证号将作为商事主体的唯一识别标识和主索引键，依法建立可操作的信息交互和整合机制，实现以法人身份证为纽带，有效整合各政府相关的业务信息数据，形成企业或机构的信用记录。在信用监管部门建设的法人信用平台上，各有关单位为了提高法人信用水平和业务需要，还可以借助信用平台的严肃性，要求相关法人增加信用信息的数量，如商业银行可以要求贷款单位在信用平台上披露经营信息和财务信息，减轻数据审查负担和责任压力。税务机关、国资委和财政机关等也都可以有效利用法人信用平台，不仅可以强化法人的信用意识，还有利于扩大信用面，推动全社会信用体系建设。值得重申的是，无论是法人身份证依法必须公布的信息，还是法人任意公布的信息，只要在法人身份证上公布，就视同为法人以负责的态度公布的准确、客观、真实的信息，受到法人信用监管部门的监督和管理。如果发现在客观、真实、准确方面出现问题，法人信用监管部门有权曝光和进行相应处罚，给合理使用信息的单位造成风险的还将追究法律责任。

    总之，设立法人身份证，是构建我国社会信用体系的重要组成部分。尽快拟定和颁布“法人身份证法”是规范法人信用、规范法人信用证管理的必要途径。

    （作者系河南工业大学知识产权研究中心主任）