面向重点项目布局的城市开发板块融合发展：以西安市为例
寇晓东+陆瑶
摘 要： “开发区经济”是中国城市发展中经济建设的重要路径。在城市板块融合的背景之下，西安市经济功能区可划分为：高新技术功能区、先进制造功能区、物流金融功能区、文化旅游功能区及现代服务功能区。这五个功能区布局管理的核心环节在于政商沟通、项目质量评估、省级协调、市级协调及利益补偿。
关键词： 城市发展； 开发板块融合； 项目布局管理； 经济功能区； 区域行政策略
中图分类号： F299.2 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.008
一、问题的提出
我国自1980年在深圳等地设置经济特区以来，围绕经济增长与发展相继推出了国家级经开区、国家级高新区、国家级保税区、国家级出口加工区、国家级综保区、国家级新区、国家自主创新示范区、国家自贸试验区等政策性开发区域类型，借以推动不同地区、不同领域的经济开发和制度创新。新世纪以来，伴随我国城镇化进程的快速推进，国内各地的新城、新区建设也加速推进。在2015年中国城市规划学会年会上，郭仁忠院士介绍了一项关于12个省会城市和144个地级市的权威调查，结果显示省会城市平均每个规划4.6个新城（新区），地级城市平均每个规划约1.5个新城（新区）[1]。国家级开发区、在建的新城新区，加上城市原有的城区及县域，共同构成当今中国城市发展中通过多个开发板块来带动经济发展的典型格局，即板块驱动型的城市经济发展路径。
陕西省西安市是我国实施“一带一路”倡议和西部大开发战略的重要节点城市。自1991年3月西安高新区获批成为国家级高新区，至2017年1月陕西省将西咸新区（国家级新区）交由西安市代管，期间在西安市范围内（含西咸新区）先后形成了24个拥有市级（西咸新区为省级）经济管理权限的开发区、新区和组团区域，包括：西安高新区（国家级）、西安经开区（国家级）、西安曲江新区、西安浐灞生态区、西安国际港务区、西安航空基地（国家级经开区）、西安航天基地（国家级经开区）、渭北工业区高陵组团、渭北工业区阎良组团、渭北工业区临潼组团、灞河新区、大兴新区、土门地区、幸福路地区、小寨地区、常宁新区、曲江临潼度假区、秦岭生态保护区、汉长安城大遗址保护特区以及西咸新区下辖的沣东新城、沣西新城、空港新城、泾河新城和秦汉新城。这24个城市板块普遍实行开发区管理体制，事权、财权相对独立，能够带来开发的高效率和发展的高速度，因而在西安市下辖的13个区县之外，对整个城市的经济社会特别是产业发展形成了有力支撑。与此同时，正是由于这些城市板块在较长时期内的相对独立运行，导致了当前相互间较为激烈的产业及项目资源竞争，造成了西安市经济发展特别是产业布局的碎片化现状。
一个城市当中，有近40个行政地位相当、都接受市政府考核的经济发展主体（24个开发板块、13个区县），这样一种发展格局，如果没有强有力的统筹和协调，很难实现城市整体利益最优。这也是西安市政府从2016年初开始至今，相继提出“推动开发区优化整合”、建立“招商引资工作暨重大招商引资项目联席会议制度”、组建全市招商“特种部队”、直至成立“西安市投资合作委员会”的根本原因所在。另一方面，招商引资也是开发区经济工作的生命线。对此，西安市委书记王永康在履新两个月时即提出，把招商引资作为全市“一号工程”。在此背景下，可以预见西安市各开发板块的招商引资压力将只增不减，而板块间在招商引资上的配合特别是在重要产业项目落地上的协作，将成为西安市能否摆脱当前产业布局碎片化现状的关键。
据此，笔者结合区域行政理论视角[2-4]，提出重点项目布局管理这一具有重要实践价值和特定理论意义的研究命题。需要指出的是，重点项目是政府工作用语，一般指对当地经济、社会、生态、民生以及基础设施等领域发展具有重要作用的投资建设项目，而本文则将其含义限定为可在城市开发板块中布局落地的经济类重点产业项目，以便全文研究的展开。
二、研究思路
笔者立足当前中国城市发展中“板块带动型”经济开发路径，选取陕西省西安市作为具体个案，开展以重点项目布局管理为对象的分析研究，以期为西安市的产业布局优化特别是开发板块融合发展提供解决方案，并为同类型城市思考、解决类似及相关问题提供参照和借鉴。
下文内容主要从四个层次递进展开：首先简要呈现西安市（含西咸新区）众多开发板塊的概况，并引入区域行政的理论分析视角；其次提出经济功能区的概念，并从产业属性、地理区位等角度构建西安市的经济功能区格局；再次，以西安市经济功能区格局为基础，设计大西安区域重点项目布局管理流程；最后，面向西安市经济功能区中开发板块的融合发展，提出相应的区域行政策略。
三、西安市城市板块融合发展问题透视
（一）西安市的城市板块及其分类
截至2017年1月，西安市范围内共有24个拥有市级及以上经济管理权限的开发区、新区和组团区域（表1），可分为以下4类。
1. 西安市的市级产业板块（10个），包括西安高新区、西安经开区、曲江新区、国际港务区、航空基地、浐灞生态区、航天基地、渭北工业区（含高陵组团、阎良组团、临潼组团），各板块的管理机构（管委会，副厅级）都是市政府派出机构，行使市一级经济管理权限，其中较为特殊的是渭北工业区，它的管理机构是由市长任组长的领导小组，而在下设的三个组团中，高陵组团的建设管理主体为西安经开区、阎良组团为阎良区、临潼组团为临潼区。
2. 西安市的区级产业板块（7个），包括灞河新区（位于灞桥区）、大兴新区（位于莲湖区、未央区，主体部分在莲湖区）、小寨地区（位于雁塔区）、常宁新区（位于长安区）、曲江临潼度假区（位于临潼区）、土门地区（位于莲湖区）、幸福路地区（位于新城区），这些板块在管理体制上实行市区共建、以区为主，相应的管理机构（管委会）一般由所在行政区的主要领导（副厅级）担任负责人，并由市政府授予多项经济管理事权，其中较为特殊的是曲江临潼度假区，该板块由曲江新区、临潼区在临潼区域内合作共建，管理主体是曲江新区管委会，整体而言，这些区级板块可以看作是市级板块带动模式的一种复制。
3. 西安市的市级功能板块（2个），包括秦岭生态环境保护区（简称秦岭生态保护区）和汉长安城大遗址保护特区（简称汉长安城保护区），它们都是由西安市政府主导成立的功能性板块，前者侧重秦岭西安段的生态环境保护利用、管理机构（“秦岭办”，副厅级）由市政府派出，后者侧重汉长安城遗址保护利用、管理机构（管委会）由未央区主要领导（副厅级）担任负责人。
4. 西咸新区的产业板塊（5个），包括沣东新城、沣西新城、空港新城、秦汉新城、泾河新城，各新城均设副厅级的管委会，目前西咸新区管委会党工委书记为副省级领导、主任为正厅级领导。
（二）西安市产业布局优化与板块融合发展的关系
从上述板块分类和表1中的有关信息可以发现，西安市的24个城市板块不仅在成立时间、地域面积、地理区位和产业定位、经济基础、服务能力等方面差异明显，同时还在行政层级、管理权限及负责人政治身份等方面存在一定差别，因此自然形成对重点项目的不同吸引力。如果不对这些城市板块加以策略性地融合，就不可能促进重点项目在各板块间的相对合理布局，从而导致西安市产业布局碎片化的进一步加重。正是在这个意义上，西安市的产业布局优化与西安市的板块融合发展紧密耦合、相互关联，不可分割。
（三）区域行政理论视角的引入
当前西安市的经济开发和城市建设，在“大西安”语境下，涉及西安市政府、咸阳市政府、西咸新区管委会以及陕西省政府四个管理主体，从而形成西安市和陕西省、咸阳市和陕西省、西咸新区和陕西省、西安市和西咸新区咸阳市和西咸新区、西安市和咸阳市、西安市内部区县与板块以及西咸新区内部板块等极为复杂的多重互动关系。在此背景下，来研究西安市的重点项目布局管理及基于此的城市板块融合发展，需要恰当的理论予以指导，而区域行政理论就是一个可行的选择。
所谓区域行政，是指一定区域内的政府（两个或两个以上）为促进区域发展而相互协调关系、寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置[5]。尽管这一概念的提出已有十多年，围绕它的理论谱系也由区域公共管理进至区域治理，但这一概念及其理论视角，对于西安市的城市板块融合研究仍具有很强的指导意义。比如，对大西安建设来说，西安市政府、咸阳市政府、西咸新区管委会以及陕西省政府如何在目前已有互动关系基础上，逐步建立起一个目标、任务有所侧重的大西安区域行政的制度和组织架构，从而既加强域内行政协调协作，也促进面向区域整体发展的经济管理合作，就是一个十分重要的研究问题。
对于当前西安市的24个城市板块而言，如何通过这些板块的融合发展，来促进城市整体产业布局优化，是一个更加具体和紧迫的研究问题。而从区域行政理论视角，恰可较为完备的描述和思考该问题的形成及解决逻辑，即：西安市的经济发展依靠各城市板块的带动，而城市板块间的竞争影响着重点项目的落地，一旦重点项目落地建设，就会促进所在城市板块的经济增长，所以板块经济格局牵动着现实的整体产业布局，那么理顺重点项目与西安市城市板块间的互动关系，也就成为了本文的研究焦点。
四、基于城市板块融合的西安市经济功能区划分
学术界已有不少学者专门研究经济功能区，如孙海军认为，经济功能区是经济区域形成的基础和关键步骤，是以区位优势要素为基础，依赖或偏好该要素的经济活动主体在一定范围内聚集所形成的相对均质的经济空间[6]。本部分主要基于西安市城市板块的主体部分多为经济开发区域的事实，提出西安市“经济功能区”的概念，它是指由具有相同、相近或相似产业发展定位的城市板块所组成的次市域性城市板块集合。
（一）西安市经济功能区的划分依据
基于本文对经济功能区的概念界定，可以认为经济功能区的核心特征是较为一致的产业定位和较为连续的产业空间。
对于具有一定产业基础和开发规模的城市板块来说，其产业定位既是划定城市经济功能区的基础，也是城市经济功能区发挥作用的前提。如果板块间的产业定位和内容差异明显，或者是产业导向不同，那它们在实质性的经济功能上必然是分立的，不可能进行有效的区域整合。因此笔者认为，城市板块的产业定位是划分城市经济功能区的首要依据。
其次，城市板块的空间区位，也是划分或者说构成城市经济功能区的重要依据。显而易见，在地理空间上相毗邻或者距离较近的多个城市板块，更容易形成一个关系紧密的区域整体，在产业定位一致或相近的前提下进行产业整合与分工。需要指出的是，即便出现一些板块产业定位接近、但空间距离较远的情况，仍可以通过“一区多园”或“飞地园区”的方式进行整合，实现产业整体板块也就是经济功能区的有机功能。
（二）西安市经济功能区格局及其分析
结合西安市一直以来大力发展的5项主导产业即高新技术产业、先进制造业（装备制造业）、文化产业、旅游业和现代服务业，以及前述24个城市板块的核心产业定位，笔者提出西安市可以构建以高新技术、先进制造、物流金融、文化旅游、现代服务为主题的5个经济功能区，再加上陕西自贸试验区的主体片区都在西安市范围内，因此还可以叠加一个自贸经济功能区，这就是西安市“5+1”经济功能区格局。限于篇幅，本部分重点探讨西安市5个主体经济功能区的构建。
1. 西安市高新技术功能区：包括西安高新区、西咸新区沣东新城和西咸新区沣西新城。西安高新区是承载西安市高新技术产业发展的龙头开发区，实力雄厚、地位突出，而紧邻其西侧的就是沣东新城、沣西新城，其中沣东新城正着力发展“科技研发、检验检测、基因技术、生物医药等高科技产业”，沣西新城正着力发展“大数据、云计算、物联网、人工智能、信息安全等信息产业”。无论从产业定位还是从空间区位看，这三个城市板块完全可以整合为西安市的高新技术功能区。
2. 西安市先进制造功能区：包括西安经开区、西安航空基地、西安航天基地、渭北工业区三个组团和西咸新区泾河新城。西安经开区是承载西安市先进制造业的首位开发区，西安航空基地、西安航天基地都是国家级经开区，都有着明确的制造业主体功能，渭北工业区三个组团产业定位明确，其中的高陵组团、阎良组团和西安经开区、西安航空基地关系密切，西咸新区泾河新城有较好的工业基础，并明确提出“打造新能源新材料、汽车及零部件、高端装备制造三大产业集群”。因此从产业定位看，上述7个城市板块可以以先进制造业的主题进行整合，而从空间区位看，除西安航天基地外（位于西安城市南部），其他6个城市板块都位于城市北部且相对集中于渭河两岸，有利于产业整合和分工。
3. 西安市物流金融功能区：包括西安国际港务区、西咸新区空港新城和西安浐灞生态区。西安国际港务区、西咸新区空港新城的核心功能是陆港、空港，这也是西安市发展物流产业的核心支撑，西安浐灞生态区内设有专门的西安金融商务区，定位是“西安国际大都市的金融核心区”，从而这三个板块有理由成为西安市物流、金融产业的核心区域。此外，这三个板块在空间区位上也贯通相连，具有一體化发展的天然优势。众所周知，物流、金融是生产性服务业的核心行业，西安市物流金融功能区的提出，既可以突显生产性服务业的重要性，也是对西安市高新技术功能区、西安市先进制造功能区的呼应和匹配。此外，“丝路信息港”已在西安浐灞生态区成立，将进一步促进相关产业要素的集聚和融通。
4. 西安市文化旅游功能区：包括西安曲江新区、秦岭生态保护区、汉长安城保护区、西咸新区秦汉新城和曲江临潼度假区。西安曲江新区是首个国家级文化产业示范区，是西安发展文化产业和旅游产业的先锋与旗帜，而秦岭生态保护区、汉长安城保护区、西咸新区秦汉新城和曲江临潼度假区，也以自然文化、历史文化和度假旅游为发展（产业）主题，因此这5个板块能够在文化旅游的主题下进行统合。尽管这5个板块在空间区位上相对分离，但各自区域面积都较大，可以在产业发展上既分工也合作，此外汉长安城保护区和秦汉新城区位较近，有联动发展的潜力，而曲江临潼度假区已经成为曲江品牌的一部分。
5. 西安市现代服务功能区：包括土门地区、大兴新区、小寨地区、幸福路地区、灞河新区和常宁新区。这6个板块除常宁新区外，都属于因区域原有产业升级而形成的城市综合改造区域，产业定位大都以商贸、商务等现代服务业（生活性服务业）为主。从空间区位看，这些板块都位于西安市主城区，且整体分布在三环以内，能够满足西安市建成区内密集人口对生活性服务业的需求。
以上对西安市的高新技术功能区、先进制造功能区、物流金融功能区、文化旅游功能区和现代服务功能区的板块组成及其产业与空间关系进行了简要分析，旨在说明构建西安市5个主体经济功能区的合理性和可行性。
五、基于西安市经济功能区的重点项目布局管理
（一）重点项目布局管理的内涵
明确了西安市5个主体经济功能区的格局，就可以在此基础上实现重点项目在西安市范围内较为科学的布局，一方面促进西安市产业布局的整体优化，另一方面也为各功能区内城市板块的融合发展奠定基础。本部分提出的重点项目布局管理方案，部分参照了《陕西省重点项目推进办法》中的相关规定，其他多为笔者的见解和观点。此外，考虑到大西安建设涉及西安、咸阳两市的积极互动这一实际因素，本部分专门将咸阳高新区纳入研究范围并将其视为西安市（大西安）高新技术功能区的一个板块。
基于西安市经济功能区的重点项目布局管理方案，实质上是一套旨在优化西安市产业布局的全新重点项目落地流程，主要包括政商沟通、项目质量评估、省级协调、市级协调和利益补偿等五个核心环节。
（二）重点项目布局管理的核心环节
1. 政商沟通。就重点项目落地过程而言，其前置环节是由西安市政府与项目投资方进行事先沟通，就投资方是否同意其投资项目按照重点项目布局管理的后续各项机制进行统一管理进行商讨。如果投资方同意由市政府依规对项目落地进行全程协调管理，则进入项目申建环节；如果投资方不同意相关规定，则不能在西安市投资。
2. 项目质量评估。重点项目进入项目申建环节后，投资方需将各类申报文件提交西安市发改、环保、国土、规划、建设、税务等政府部门进行项目质量综合评估。评估的要点，包括项目资源代价、排放总量、安排就业、财税贡献、投资强度、综合带动等指标，只有同时通过这些指标评定的项目才准予立项。对于未通过质量评估的项目，则不予立项。
3. 省级协调。项目立项后，将由省级发改、国土、环保、住建等政府部门，组织专家开展项目的技术、经济比较分析，结合相关地区（包括项目拟落地区域和项目可落地的其他区域）的产业结构、资源禀赋、环境容量等因素进行对比评定。省政府依据专家论证及对比评定结果，确定重点项目布局，明确项目选址区域。如果项目在西安市范围落地，则进入下一环节，如果项目在西安市范围外（咸阳高新区）落地，则需进入利益补偿环节。
4. 市级协调。项目进入本环节后，首先主要依据项目产业属性明确其应落地的经济功能区，然后通过专家小组的调查、评估，对项目与功能区内各板块之间的综合匹配度（涉及产业基础与配套、节能环保、综合带动等方面）进行打分排序，最终由西安市政府依据各板块得分情况，确定项目的最后选址。
5. 利益补偿。项目选址最终确定以后，很可能会出现项目招商板块与项目落地板块不一致的情况，此时，需要由项目落地板块对项目招商板块进行利益补偿：如果招商板块与落地板块分属西安、咸阳，则由陕西省进行利益补偿的协调；如果招商板块与落地板块分属西安市不同功能区（有时高新技术产业项目与先进制造业项目很难区分，所以会出现此种情况）或同一功能区的不同板块，则需西安市进行利益补偿的协调。
六、西安市城市板块融合发展的路径设计
在解决了城市经济功能区划分、重点项目在功能区内的合理布局这两个问题之后，还需要考虑功能区内各板块的融合发展。因为只有相关城市板块得到融合发展，西安市的产业布局才能持续进行优化。
（一）西安市城市板块融合发展的策略集合
本质而言，当前西安市众多城市板块的融合问题，源于过程中的行政决策，因此也需要从行政管理的角度思考问题的解决方式。更进一步，当从学理层面反思这个问题的生成、演进和破解时，近期有关区域治理、大都市区治理和城市治理的研究成果[7-9]，也能够提供有益的思路借鉴。综合这些理论成果、国家政策导向和西安市促进开发区融合发展的已有实践，笔者从区域行政（区域合作）角度，提出5种由强渐弱的融合发展策略，依次为开发区合并、开发区代管、开发区领导交叉任职、开发区联席会议、开发区规划联盟。
开发区合并能够在最大程度上推进原有板块融合发展，通过组织机构合多为一实现决策和行政统一，进而为区域整体的产业发展奠定组织基础。开发区代管和开发区合并类似，仍然是通过组织机构归并实现域内板块的统一领导，但代管在力度上弱于合并，对组织成员而言，其组织归属感也会弱于合并的情形。开发区领导交叉任职，在本文特指某开发区的最高决策者兼任其他开发区的最高决策者，这种策略在不改变原有板块组织格局的基础上，实现最高决策者的同一化，但由于最高决策者的工作重心偏好、与各板块管理集团的潜在博弈等因素，只能部分实现区域决策管理的统一。开发区联席会议，是在高层压力或同层引力推动下，各开发区针对域内公共问题的协商和解决而建立的一种工作机制，其作用在于沟通、协商和讨价还价，最终可以有结果，也可以无果而终。开发区规划联盟的形成，需要高层的引导支持以及各个板块的积极参与，其目标在于整个区域层面的空间功能和产业分工的合理化，这个策略更适合特定区域的初期开发，但对域内各板块并无实质性约束。
（二）基于经济功能区的西安市城市板块融合发展路径设计
以前文划分的西安市经济功能区为基础，参照上述开发区融合发展策略，综合各功能区内板块的产业现状、区位条件、开发层次、主官级别等多个因素，从区域行政视角提出各功能区内城市板块的融合发展路径。
1. 西安市高新技术功能区的融合发展。尽管西安高新区、沣东新城、沣西新城顺次毗邻，其产业发展定位上也具有良好的统合基础，但因为沣东新城、沣西新城隶属西咸新区这一国家级新区，而且陕西省、西安市都提出要维护西咸新区的整体性，因此合并、代管等强力的区域行政策略是不可取的。综合分析认为，对西安市高新技术功能区而言，适宜采取“开发区规划联盟+开发区联席会议”的综合策略，一方面通过三个板块的规划协调和协作，尽快解决在西安市代管西咸新区后，西安高新技术产业发展的整体布局问题，另一方面通过西安市主导的联席会议制度，实现域内重大问题和公共议题的协商解决。
2. 西安市先进制造功能区的融合发展。该功能区内，除泾河新城隶属西咸新区外，其他6个板块都在西安市的治下。此外，西安经开区的最高决策者已兼任西安航空基地的最高决策者，而西安高新区的最高决策者事实上已兼任西安航天基地的最高决策者。综合分析认为，西安市先进制造功能区可采取“开发区合并+开发区代管+开发区联席会议”的综合策略：首先，西安经开区合并西安航空基地、西安航天基地，使西安市的国家级经开区合三为一，并以一区多园的方式来运行；其次，西安市将渭北工业区的阎良组团、临潼组团交由新的西安经开区代管，使经开区成为渭北工业区的统一开发主体；最后，由西安市主导建立新的西安经开区、渭北工业区和泾河新城的联席会议制度，实现西安市先进制造业的统筹布局。这里需要强调两点：一是尽管西安高新区和西安航天基地有领导的交叉任职，且两个板块的空间区位也临近，但从产业属性上，还是有充分理由将西安航天基地并入西安经开区；二是渭北工业区属于前期决策的产物，从长期看并无存在的必要，因此策略中设计的开发区代管也属于过渡性安排。
3. 西安市物流金融功能区的融合发展。该功能区中，空港新城隶属西咸新区，西安国际港务区的最高决策者目前由副市级（正厅级）领导兼任，西安浐灞生态区的最高决策者为副厅级，三个板块内都有陕西自贸试验区的功能区片。综合这种现状及各个板块的产业定位，笔者认为西安市物流金融功能区适宜采取“开发区规划联盟+开发区领导交叉任职”的综合策略，一方面通过三个板块的规划协调，形成西安市物流金融行业的科学布局和三个板块在自贸区建设中产业发展上的协作，另一方面通过西安国际港务区最高决策者兼任西安浐灞生态区最高决策者，实现西安市东部地区重要开发板块的建设联动。
4. 西安市文化旅游功能区的融合发展。该功能区中，西安曲江新区是曲江临潼度假区的代管方，这两个板块以文化旅游开发为主，秦岭生态保护区、汉长安城保护区以自然生态、历史遗存保护功能为主，西咸新区秦汉新城则有历史遗存保护和文化旅游开发双重职能，这5个板块在空间区位上相对分离。此外，近期华侨城集团控股曲文投并在西安大举投资2380亿元。综合这些因素，笔者认为西安市文化旅游功能区亟待采取“开发区规划联盟”这一策略，尽快形成西安市文化、旅游产业的通盘规划与设计，以便对资本的力量形成牵引和制约。
5. 西安市现代服务功能区的融合发展。该功能区中，大兴新区的主体部分和土门地区同属莲湖区管辖，小寨地区、幸福路地区、灞河新区、常宁新区则分属雁塔区、新城区、灞桥区、长安区管辖。考虑到这些板块的产业定位、空间区位以及开发层次，笔者认为由其构成的西安市现代服务功能区也适宜采取“开发区规划联盟”的策略，以便在交流信息、凝聚共识的基础上，实现错位发展和协同发展。
七、结语
笔者以中国城市发展中较为普遍的板块驱动型经济发展路径为背景，详尽探讨了陕西省西安市这一典型个案，如何通过重点项目布局管理重塑，来实现众多城市板块间的有序融合发展，进而促进城市整体的产业布局优化和利益最大化。文章结合区域行政理论视角，提出并构建了西安市高新技术、先进制造、物流金融、文化旅游和现代服务等5个经济功能区格局，在此基础上设计了重点项目在功能区布局落地的五个核心环节，依次为政商沟通、项目质量评估、省级协调、市级协调和利益补偿，最后借助开发区合并、开发区代管、开发区领导交叉任职、开发区联席会议、开发区规划联盟等区域行政策略，给出了西安市经济功能区内城市板块融合发展的适宜策略选择。尽管本文提出的解决方案在一定程度上能为其他城市解决类似问题提供思路借鉴，但在更高层级的体制机制安排、更深层次的动因机理研究等方面，仍有待进一步完善和深化。
参考文献：
[1]国务院调查：全国新城新区规划人口34亿 严重失控[EB/OL].搜狐新闻，（2015-09-21）[2017-09-10].http：//news.sohu.com/20150921/n421656066.shtml.
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[3]张紧跟.从区域行政到区域治理：当代中国区域经济一体化的发展路向[J].学术研究，2009，（9）.
[4]陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型[J].南开学报（哲学社会科学版），2012，（2）.
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[9]吴晓林，侯雨佳. 城市治理理论的“双重流变”与融合趋向[J].天津社会科学，2017，（1）.
[责任编辑、校对：党 婷]
摘 要： “开发区经济”是中国城市发展中经济建设的重要路径。在城市板块融合的背景之下，西安市经济功能区可划分为：高新技术功能区、先进制造功能区、物流金融功能区、文化旅游功能区及现代服务功能区。这五个功能区布局管理的核心环节在于政商沟通、项目质量评估、省级协调、市级协调及利益补偿。
关键词： 城市发展； 开发板块融合； 项目布局管理； 经济功能区； 区域行政策略
中图分类号： F299.2 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.008
一、问题的提出
我国自1980年在深圳等地设置经济特区以来，围绕经济增长与发展相继推出了国家级经开区、国家级高新区、国家级保税区、国家级出口加工区、国家级综保区、国家级新区、国家自主创新示范区、国家自贸试验区等政策性开发区域类型，借以推动不同地区、不同领域的经济开发和制度创新。新世纪以来，伴随我国城镇化进程的快速推进，国内各地的新城、新区建设也加速推进。在2015年中国城市规划学会年会上，郭仁忠院士介绍了一项关于12个省会城市和144个地级市的权威调查，结果显示省会城市平均每个规划4.6个新城（新区），地级城市平均每个规划约1.5个新城（新区）[1]。国家级开发区、在建的新城新区，加上城市原有的城区及县域，共同构成当今中国城市发展中通过多个开发板块来带动经济发展的典型格局，即板块驱动型的城市经济发展路径。
陕西省西安市是我国实施“一带一路”倡议和西部大开发战略的重要节点城市。自1991年3月西安高新区获批成为国家级高新区，至2017年1月陕西省将西咸新区（国家级新区）交由西安市代管，期间在西安市范围内（含西咸新区）先后形成了24个拥有市级（西咸新区为省级）经济管理权限的开发区、新区和组团区域，包括：西安高新区（国家级）、西安经开区（国家级）、西安曲江新区、西安浐灞生态区、西安国际港务区、西安航空基地（国家级经开区）、西安航天基地（国家级经开区）、渭北工业区高陵组团、渭北工业区阎良组团、渭北工业区临潼组团、灞河新区、大兴新区、土门地区、幸福路地区、小寨地区、常宁新区、曲江临潼度假区、秦岭生态保护区、汉长安城大遗址保护特区以及西咸新区下辖的沣东新城、沣西新城、空港新城、泾河新城和秦汉新城。这24个城市板块普遍实行开发区管理体制，事权、财权相对独立，能够带来开发的高效率和发展的高速度，因而在西安市下辖的13个区县之外，对整个城市的经济社会特别是产业发展形成了有力支撑。与此同时，正是由于这些城市板块在较长时期内的相对独立运行，导致了当前相互间较为激烈的产业及项目资源竞争，造成了西安市经济发展特别是产业布局的碎片化现状。
一个城市当中，有近40个行政地位相当、都接受市政府考核的经济发展主体（24个开发板块、13个区县），这样一种发展格局，如果没有强有力的统筹和协调，很难实现城市整体利益最优。这也是西安市政府从2016年初开始至今，相继提出“推动开发区优化整合”、建立“招商引资工作暨重大招商引资项目联席会议制度”、组建全市招商“特种部队”、直至成立“西安市投资合作委员会”的根本原因所在。另一方面，招商引资也是开发区经济工作的生命线。对此，西安市委书记王永康在履新两个月时即提出，把招商引资作为全市“一号工程”。在此背景下，可以预见西安市各开发板块的招商引资压力将只增不减，而板块间在招商引资上的配合特别是在重要产业项目落地上的协作，将成为西安市能否摆脱当前产业布局碎片化现状的关键。
据此，笔者结合区域行政理论视角[2-4]，提出重点项目布局管理这一具有重要实践价值和特定理论意义的研究命题。需要指出的是，重点项目是政府工作用语，一般指对当地经济、社会、生态、民生以及基础设施等领域发展具有重要作用的投资建设项目，而本文则将其含义限定为可在城市开发板块中布局落地的经济类重点产业项目，以便全文研究的展开。
二、研究思路
笔者立足当前中国城市发展中“板块带动型”经济开发路径，选取陕西省西安市作为具体个案，开展以重点项目布局管理为对象的分析研究，以期为西安市的产业布局优化特别是开发板块融合发展提供解决方案，并为同类型城市思考、解决类似及相关问题提供参照和借鉴。
下文内容主要从四个层次递进展开：首先简要呈现西安市（含西咸新区）众多开发板塊的概况，并引入区域行政的理论分析视角；其次提出经济功能区的概念，并从产业属性、地理区位等角度构建西安市的经济功能区格局；再次，以西安市经济功能区格局为基础，设计大西安区域重点项目布局管理流程；最后，面向西安市经济功能区中开发板块的融合发展，提出相应的区域行政策略。
三、西安市城市板块融合发展问题透视
（一）西安市的城市板块及其分类
截至2017年1月，西安市范围内共有24个拥有市级及以上经济管理权限的开发区、新区和组团区域（表1），可分为以下4类。
1. 西安市的市级产业板块（10个），包括西安高新区、西安经开区、曲江新区、国际港务区、航空基地、浐灞生态区、航天基地、渭北工业区（含高陵组团、阎良组团、临潼组团），各板块的管理机构（管委会，副厅级）都是市政府派出机构，行使市一级经济管理权限，其中较为特殊的是渭北工业区，它的管理机构是由市长任组长的领导小组，而在下设的三个组团中，高陵组团的建设管理主体为西安经开区、阎良组团为阎良区、临潼组团为临潼区。
2. 西安市的区级产业板块（7个），包括灞河新区（位于灞桥区）、大兴新区（位于莲湖区、未央区，主体部分在莲湖区）、小寨地区（位于雁塔区）、常宁新区（位于长安区）、曲江临潼度假区（位于临潼区）、土门地区（位于莲湖区）、幸福路地区（位于新城区），这些板块在管理体制上实行市区共建、以区为主，相应的管理机构（管委会）一般由所在行政区的主要领导（副厅级）担任负责人，并由市政府授予多项经济管理事权，其中较为特殊的是曲江临潼度假区，该板块由曲江新区、临潼区在临潼区域内合作共建，管理主体是曲江新区管委会，整体而言，这些区级板块可以看作是市级板块带动模式的一种复制。
3. 西安市的市级功能板块（2个），包括秦岭生态环境保护区（简称秦岭生态保护区）和汉长安城大遗址保护特区（简称汉长安城保护区），它们都是由西安市政府主导成立的功能性板块，前者侧重秦岭西安段的生态环境保护利用、管理机构（“秦岭办”，副厅级）由市政府派出，后者侧重汉长安城遗址保护利用、管理机构（管委会）由未央区主要领导（副厅级）担任负责人。
4. 西咸新区的产业板塊（5个），包括沣东新城、沣西新城、空港新城、秦汉新城、泾河新城，各新城均设副厅级的管委会，目前西咸新区管委会党工委书记为副省级领导、主任为正厅级领导。
（二）西安市产业布局优化与板块融合发展的关系
从上述板块分类和表1中的有关信息可以发现，西安市的24个城市板块不仅在成立时间、地域面积、地理区位和产业定位、经济基础、服务能力等方面差异明显，同时还在行政层级、管理权限及负责人政治身份等方面存在一定差别，因此自然形成对重点项目的不同吸引力。如果不对这些城市板块加以策略性地融合，就不可能促进重点项目在各板块间的相对合理布局，从而导致西安市产业布局碎片化的进一步加重。正是在这个意义上，西安市的产业布局优化与西安市的板块融合发展紧密耦合、相互关联，不可分割。
（三）区域行政理论视角的引入
当前西安市的经济开发和城市建设，在“大西安”语境下，涉及西安市政府、咸阳市政府、西咸新区管委会以及陕西省政府四个管理主体，从而形成西安市和陕西省、咸阳市和陕西省、西咸新区和陕西省、西安市和西咸新区咸阳市和西咸新区、西安市和咸阳市、西安市内部区县与板块以及西咸新区内部板块等极为复杂的多重互动关系。在此背景下，来研究西安市的重点项目布局管理及基于此的城市板块融合发展，需要恰当的理论予以指导，而区域行政理论就是一个可行的选择。
所谓区域行政，是指一定区域内的政府（两个或两个以上）为促进区域发展而相互协调关系、寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置[5]。尽管这一概念的提出已有十多年，围绕它的理论谱系也由区域公共管理进至区域治理，但这一概念及其理论视角，对于西安市的城市板块融合研究仍具有很强的指导意义。比如，对大西安建设来说，西安市政府、咸阳市政府、西咸新区管委会以及陕西省政府如何在目前已有互动关系基础上，逐步建立起一个目标、任务有所侧重的大西安区域行政的制度和组织架构，从而既加强域内行政协调协作，也促进面向区域整体发展的经济管理合作，就是一个十分重要的研究问题。
对于当前西安市的24个城市板块而言，如何通过这些板块的融合发展，来促进城市整体产业布局优化，是一个更加具体和紧迫的研究问题。而从区域行政理论视角，恰可较为完备的描述和思考该问题的形成及解决逻辑，即：西安市的经济发展依靠各城市板块的带动，而城市板块间的竞争影响着重点项目的落地，一旦重点项目落地建设，就会促进所在城市板块的经济增长，所以板块经济格局牵动着现实的整体产业布局，那么理顺重点项目与西安市城市板块间的互动关系，也就成为了本文的研究焦点。
四、基于城市板块融合的西安市经济功能区划分
学术界已有不少学者专门研究经济功能区，如孙海军认为，经济功能区是经济区域形成的基础和关键步骤，是以区位优势要素为基础，依赖或偏好该要素的经济活动主体在一定范围内聚集所形成的相对均质的经济空间[6]。本部分主要基于西安市城市板块的主体部分多为经济开发区域的事实，提出西安市“经济功能区”的概念，它是指由具有相同、相近或相似产业发展定位的城市板块所组成的次市域性城市板块集合。
（一）西安市经济功能区的划分依据
基于本文对经济功能区的概念界定，可以认为经济功能区的核心特征是较为一致的产业定位和较为连续的产业空间。
对于具有一定产业基础和开发规模的城市板块来说，其产业定位既是划定城市经济功能区的基础，也是城市经济功能区发挥作用的前提。如果板块间的产业定位和内容差异明显，或者是产业导向不同，那它们在实质性的经济功能上必然是分立的，不可能进行有效的区域整合。因此笔者认为，城市板块的产业定位是划分城市经济功能区的首要依据。
其次，城市板块的空间区位，也是划分或者说构成城市经济功能区的重要依据。显而易见，在地理空间上相毗邻或者距离较近的多个城市板块，更容易形成一个关系紧密的区域整体，在产业定位一致或相近的前提下进行产业整合与分工。需要指出的是，即便出现一些板块产业定位接近、但空间距离较远的情况，仍可以通过“一区多园”或“飞地园区”的方式进行整合，实现产业整体板块也就是经济功能区的有机功能。
（二）西安市经济功能区格局及其分析
结合西安市一直以来大力发展的5项主导产业即高新技术产业、先进制造业（装备制造业）、文化产业、旅游业和现代服务业，以及前述24个城市板块的核心产业定位，笔者提出西安市可以构建以高新技术、先进制造、物流金融、文化旅游、现代服务为主题的5个经济功能区，再加上陕西自贸试验区的主体片区都在西安市范围内，因此还可以叠加一个自贸经济功能区，这就是西安市“5+1”经济功能区格局。限于篇幅，本部分重点探讨西安市5个主体经济功能区的构建。
1. 西安市高新技术功能区：包括西安高新区、西咸新区沣东新城和西咸新区沣西新城。西安高新区是承载西安市高新技术产业发展的龙头开发区，实力雄厚、地位突出，而紧邻其西侧的就是沣东新城、沣西新城，其中沣东新城正着力发展“科技研发、检验检测、基因技术、生物医药等高科技产业”，沣西新城正着力发展“大数据、云计算、物联网、人工智能、信息安全等信息产业”。无论从产业定位还是从空间区位看，这三个城市板块完全可以整合为西安市的高新技术功能区。
2. 西安市先进制造功能区：包括西安经开区、西安航空基地、西安航天基地、渭北工业区三个组团和西咸新区泾河新城。西安经开区是承载西安市先进制造业的首位开发区，西安航空基地、西安航天基地都是国家级经开区，都有着明确的制造业主体功能，渭北工业区三个组团产业定位明确，其中的高陵组团、阎良组团和西安经开区、西安航空基地关系密切，西咸新区泾河新城有较好的工业基础，并明确提出“打造新能源新材料、汽车及零部件、高端装备制造三大产业集群”。因此从产业定位看，上述7个城市板块可以以先进制造业的主题进行整合，而从空间区位看，除西安航天基地外（位于西安城市南部），其他6个城市板块都位于城市北部且相对集中于渭河两岸，有利于产业整合和分工。
3. 西安市物流金融功能区：包括西安国际港务区、西咸新区空港新城和西安浐灞生态区。西安国际港务区、西咸新区空港新城的核心功能是陆港、空港，这也是西安市发展物流产业的核心支撑，西安浐灞生态区内设有专门的西安金融商务区，定位是“西安国际大都市的金融核心区”，从而这三个板块有理由成为西安市物流、金融产业的核心区域。此外，这三个板块在空间区位上也贯通相连，具有一體化发展的天然优势。众所周知，物流、金融是生产性服务业的核心行业，西安市物流金融功能区的提出，既可以突显生产性服务业的重要性，也是对西安市高新技术功能区、西安市先进制造功能区的呼应和匹配。此外，“丝路信息港”已在西安浐灞生态区成立，将进一步促进相关产业要素的集聚和融通。
4. 西安市文化旅游功能区：包括西安曲江新区、秦岭生态保护区、汉长安城保护区、西咸新区秦汉新城和曲江临潼度假区。西安曲江新区是首个国家级文化产业示范区，是西安发展文化产业和旅游产业的先锋与旗帜，而秦岭生态保护区、汉长安城保护区、西咸新区秦汉新城和曲江临潼度假区，也以自然文化、历史文化和度假旅游为发展（产业）主题，因此这5个板块能够在文化旅游的主题下进行统合。尽管这5个板块在空间区位上相对分离，但各自区域面积都较大，可以在产业发展上既分工也合作，此外汉长安城保护区和秦汉新城区位较近，有联动发展的潜力，而曲江临潼度假区已经成为曲江品牌的一部分。
5. 西安市现代服务功能区：包括土门地区、大兴新区、小寨地区、幸福路地区、灞河新区和常宁新区。这6个板块除常宁新区外，都属于因区域原有产业升级而形成的城市综合改造区域，产业定位大都以商贸、商务等现代服务业（生活性服务业）为主。从空间区位看，这些板块都位于西安市主城区，且整体分布在三环以内，能够满足西安市建成区内密集人口对生活性服务业的需求。
以上对西安市的高新技术功能区、先进制造功能区、物流金融功能区、文化旅游功能区和现代服务功能区的板块组成及其产业与空间关系进行了简要分析，旨在说明构建西安市5个主体经济功能区的合理性和可行性。
五、基于西安市经济功能区的重点项目布局管理
（一）重点项目布局管理的内涵
明确了西安市5个主体经济功能区的格局，就可以在此基础上实现重点项目在西安市范围内较为科学的布局，一方面促进西安市产业布局的整体优化，另一方面也为各功能区内城市板块的融合发展奠定基础。本部分提出的重点项目布局管理方案，部分参照了《陕西省重点项目推进办法》中的相关规定，其他多为笔者的见解和观点。此外，考虑到大西安建设涉及西安、咸阳两市的积极互动这一实际因素，本部分专门将咸阳高新区纳入研究范围并将其视为西安市（大西安）高新技术功能区的一个板块。
基于西安市经济功能区的重点项目布局管理方案，实质上是一套旨在优化西安市产业布局的全新重点项目落地流程，主要包括政商沟通、项目质量评估、省级协调、市级协调和利益补偿等五个核心环节。
（二）重点项目布局管理的核心环节
1. 政商沟通。就重点项目落地过程而言，其前置环节是由西安市政府与项目投资方进行事先沟通，就投资方是否同意其投资项目按照重点项目布局管理的后续各项机制进行统一管理进行商讨。如果投资方同意由市政府依规对项目落地进行全程协调管理，则进入项目申建环节；如果投资方不同意相关规定，则不能在西安市投资。
2. 项目质量评估。重点项目进入项目申建环节后，投资方需将各类申报文件提交西安市发改、环保、国土、规划、建设、税务等政府部门进行项目质量综合评估。评估的要点，包括项目资源代价、排放总量、安排就业、财税贡献、投资强度、综合带动等指标，只有同时通过这些指标评定的项目才准予立项。对于未通过质量评估的项目，则不予立项。
3. 省级协调。项目立项后，将由省级发改、国土、环保、住建等政府部门，组织专家开展项目的技术、经济比较分析，结合相关地区（包括项目拟落地区域和项目可落地的其他区域）的产业结构、资源禀赋、环境容量等因素进行对比评定。省政府依据专家论证及对比评定结果，确定重点项目布局，明确项目选址区域。如果项目在西安市范围落地，则进入下一环节，如果项目在西安市范围外（咸阳高新区）落地，则需进入利益补偿环节。
4. 市级协调。项目进入本环节后，首先主要依据项目产业属性明确其应落地的经济功能区，然后通过专家小组的调查、评估，对项目与功能区内各板块之间的综合匹配度（涉及产业基础与配套、节能环保、综合带动等方面）进行打分排序，最终由西安市政府依据各板块得分情况，确定项目的最后选址。
5. 利益补偿。项目选址最终确定以后，很可能会出现项目招商板块与项目落地板块不一致的情况，此时，需要由项目落地板块对项目招商板块进行利益补偿：如果招商板块与落地板块分属西安、咸阳，则由陕西省进行利益补偿的协调；如果招商板块与落地板块分属西安市不同功能区（有时高新技术产业项目与先进制造业项目很难区分，所以会出现此种情况）或同一功能区的不同板块，则需西安市进行利益补偿的协调。
六、西安市城市板块融合发展的路径设计
在解决了城市经济功能区划分、重点项目在功能区内的合理布局这两个问题之后，还需要考虑功能区内各板块的融合发展。因为只有相关城市板块得到融合发展，西安市的产业布局才能持续进行优化。
（一）西安市城市板块融合发展的策略集合
本质而言，当前西安市众多城市板块的融合问题，源于过程中的行政决策，因此也需要从行政管理的角度思考问题的解决方式。更进一步，当从学理层面反思这个问题的生成、演进和破解时，近期有关区域治理、大都市区治理和城市治理的研究成果[7-9]，也能够提供有益的思路借鉴。综合这些理论成果、国家政策导向和西安市促进开发区融合发展的已有实践，笔者从区域行政（区域合作）角度，提出5种由强渐弱的融合发展策略，依次为开发区合并、开发区代管、开发区领导交叉任职、开发区联席会议、开发区规划联盟。
开发区合并能够在最大程度上推进原有板块融合发展，通过组织机构合多为一实现决策和行政统一，进而为区域整体的产业发展奠定组织基础。开发区代管和开发区合并类似，仍然是通过组织机构归并实现域内板块的统一领导，但代管在力度上弱于合并，对组织成员而言，其组织归属感也会弱于合并的情形。开发区领导交叉任职，在本文特指某开发区的最高决策者兼任其他开发区的最高决策者，这种策略在不改变原有板块组织格局的基础上，实现最高决策者的同一化，但由于最高决策者的工作重心偏好、与各板块管理集团的潜在博弈等因素，只能部分实现区域决策管理的统一。开发区联席会议，是在高层压力或同层引力推动下，各开发区针对域内公共问题的协商和解决而建立的一种工作机制，其作用在于沟通、协商和讨价还价，最终可以有结果，也可以无果而终。开发区规划联盟的形成，需要高层的引导支持以及各个板块的积极参与，其目标在于整个区域层面的空间功能和产业分工的合理化，这个策略更适合特定区域的初期开发，但对域内各板块并无实质性约束。
（二）基于经济功能区的西安市城市板块融合发展路径设计
以前文划分的西安市经济功能区为基础，参照上述开发区融合发展策略，综合各功能区内板块的产业现状、区位条件、开发层次、主官级别等多个因素，从区域行政视角提出各功能区内城市板块的融合发展路径。
1. 西安市高新技术功能区的融合发展。尽管西安高新区、沣东新城、沣西新城顺次毗邻，其产业发展定位上也具有良好的统合基础，但因为沣东新城、沣西新城隶属西咸新区这一国家级新区，而且陕西省、西安市都提出要维护西咸新区的整体性，因此合并、代管等强力的区域行政策略是不可取的。综合分析认为，对西安市高新技术功能区而言，适宜采取“开发区规划联盟+开发区联席会议”的综合策略，一方面通过三个板块的规划协调和协作，尽快解决在西安市代管西咸新区后，西安高新技术产业发展的整体布局问题，另一方面通过西安市主导的联席会议制度，实现域内重大问题和公共议题的协商解决。
2. 西安市先进制造功能区的融合发展。该功能区内，除泾河新城隶属西咸新区外，其他6个板块都在西安市的治下。此外，西安经开区的最高决策者已兼任西安航空基地的最高决策者，而西安高新区的最高决策者事实上已兼任西安航天基地的最高决策者。综合分析认为，西安市先进制造功能区可采取“开发区合并+开发区代管+开发区联席会议”的综合策略：首先，西安经开区合并西安航空基地、西安航天基地，使西安市的国家级经开区合三为一，并以一区多园的方式来运行；其次，西安市将渭北工业区的阎良组团、临潼组团交由新的西安经开区代管，使经开区成为渭北工业区的统一开发主体；最后，由西安市主导建立新的西安经开区、渭北工业区和泾河新城的联席会议制度，实现西安市先进制造业的统筹布局。这里需要强调两点：一是尽管西安高新区和西安航天基地有领导的交叉任职，且两个板块的空间区位也临近，但从产业属性上，还是有充分理由将西安航天基地并入西安经开区；二是渭北工业区属于前期决策的产物，从长期看并无存在的必要，因此策略中设计的开发区代管也属于过渡性安排。
3. 西安市物流金融功能区的融合发展。该功能区中，空港新城隶属西咸新区，西安国际港务区的最高决策者目前由副市级（正厅级）领导兼任，西安浐灞生态区的最高决策者为副厅级，三个板块内都有陕西自贸试验区的功能区片。综合这种现状及各个板块的产业定位，笔者认为西安市物流金融功能区适宜采取“开发区规划联盟+开发区领导交叉任职”的综合策略，一方面通过三个板块的规划协调，形成西安市物流金融行业的科学布局和三个板块在自贸区建设中产业发展上的协作，另一方面通过西安国际港务区最高决策者兼任西安浐灞生态区最高决策者，实现西安市东部地区重要开发板块的建设联动。
4. 西安市文化旅游功能区的融合发展。该功能区中，西安曲江新区是曲江临潼度假区的代管方，这两个板块以文化旅游开发为主，秦岭生态保护区、汉长安城保护区以自然生态、历史遗存保护功能为主，西咸新区秦汉新城则有历史遗存保护和文化旅游开发双重职能，这5个板块在空间区位上相对分离。此外，近期华侨城集团控股曲文投并在西安大举投资2380亿元。综合这些因素，笔者认为西安市文化旅游功能区亟待采取“开发区规划联盟”这一策略，尽快形成西安市文化、旅游产业的通盘规划与设计，以便对资本的力量形成牵引和制约。
5. 西安市现代服务功能区的融合发展。该功能区中，大兴新区的主体部分和土门地区同属莲湖区管辖，小寨地区、幸福路地区、灞河新区、常宁新区则分属雁塔区、新城区、灞桥区、长安区管辖。考虑到这些板块的产业定位、空间区位以及开发层次，笔者认为由其构成的西安市现代服务功能区也适宜采取“开发区规划联盟”的策略，以便在交流信息、凝聚共识的基础上，实现错位发展和协同发展。
七、结语
笔者以中国城市发展中较为普遍的板块驱动型经济发展路径为背景，详尽探讨了陕西省西安市这一典型个案，如何通过重点项目布局管理重塑，来实现众多城市板块间的有序融合发展，进而促进城市整体的产业布局优化和利益最大化。文章结合区域行政理论视角，提出并构建了西安市高新技术、先进制造、物流金融、文化旅游和现代服务等5个经济功能区格局，在此基础上设计了重点项目在功能区布局落地的五个核心环节，依次为政商沟通、项目质量评估、省级协调、市级协调和利益补偿，最后借助开发区合并、开发区代管、开发区领导交叉任职、开发区联席会议、开发区规划联盟等区域行政策略，给出了西安市经济功能区内城市板块融合发展的适宜策略选择。尽管本文提出的解决方案在一定程度上能为其他城市解决类似问题提供思路借鉴，但在更高层级的体制机制安排、更深层次的动因机理研究等方面，仍有待进一步完善和深化。
参考文献：
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[责任编辑、校对：党 婷]
