城镇基础设施建设 PPP融资模式风险管理及防范
赵倩
摘要：传统方式的城镇基础设施建设给政府造成了巨大财政压力，而 PPP融资模式，既整合公共部门的政策和私人的资本等优势，又加快城镇基础设施建设进程，减轻财政支出压力。但由于城镇基础设施建设和 PPP融资模式特点，使城镇基础设施建设 PPP融资模式存在着较高的风险，这必然要求在项目建设中加强对风险的管理
和防范。关键词：城镇 基础设施建设 PPP融资模式 风险管理 风险防范中图分类号：F283 文献标识码：A
1城镇基础设施建设 PPP融资模式概述
PPP融资模式（ Public Private Partnership）是公共部门和私人资本建立的一种以合作关系为基础的融资模式，通过资源整合、风险共担、利益共享，进行项目建设或提供服务，以最大程度的满足公共需求，实现各参与方“多赢”。
PPP融资项目成功运营的核心，首先需要确定合理的特许经营期，使合作双方效用均达到最大化，实现双赢甚至多赢。其次，政府部门在对市场、项目进行全面了解的基础上，针对项目的不同时期给予 PPP融资项目适当的补贴、支持。最后，政府部门和私人资本需要建立合理的风险分担和管理机制，因为在城镇基础设施建设较长的周期中不确定因素会导致项目受到损失或损害，为了使项目参与者风险共担，保证项目建设顺利进行，建立合理的风险分担和管理机制至关重要。
2城镇基础设施建设 PPP融资模式的风险
城镇基础设施运用 PPP融资模式，具有加速基础设施建设和公共服务供给、缩短工期、强化管理、提高质量等优点，但也加剧了项目风险的发生，项目参与方众多、存在不确定因素、技术难度大等，均可导致风险的产生。
2.1国家风险
国家风险，主要是指该国家的政治、经济、市场、法律等方面的变动对城镇基础设施 PPP融资项目建设产生影响的风险。政治风险，主要表现在政治形势、政治制度以及政府行为等方面对城镇基础设施建设 PPP融资项目产生的影响。除此之外，政治风险的产生还与政府腐败风气有关。经济风险，是指金融市场的兴衰、银行资金的流动、利率的波动对项目建设产生的负面影响。市场风险，较大的市场供求波动造成价格大幅度波动，引发不正当的竞争，对城镇基础设施的建设和收益回报都会产生较大影响。法律风险，主要是法律制度的缺失或不健全会使项目建设运营得不到的保障，损害经济效益和社会效益。
2.2
不可抗力风险
不可抗力风险，指在城镇基础设施建设中无法预测且不可避免的风险，主要有战争或是自然灾害，例如地震、洪水等。这类风险带来损失和破坏是无法控制不可预见的，项目会因此遭受重大打击甚至被迫停止。
2.3
特定项目风险
特定项目风险，是针对具体项目自身所具有的风险，此类风险包括以下几种。开发风险，是发生在项目的准备阶段，各参与方在前期投入费用繁多但可能由于项目未中标而产生风险，无法收回成本費用。技术风险，是在项目建设中技术是否具有稳定性、可靠性、创新性带来的风险，将对项目的建设进程产生较大影响。建造风险，建造风险涉及多方面的因素，包括土地使用权的获得、材料供应等不确定的因素，导致项目延迟完工或者无法完工。合作者信用风险，在项目建设的各个阶段，项目参与方的信息不对称致使风险的发生。完工风险，项目公司没严格按照时间、按照预计项目标准要求完成项目而带来的风险，该风险使预期收益受到影响，也可能增加项目成本，影响项目建设运营效果。环境风险，是指基础设施 PPP融资项目在建设过程中对环境造成的危害，污染土地和水源等。
3兰州威立雅水务项目 PPP融资模式风险分析
城镇化进程发展迅速，而政府财政无力支付巨额的城镇基础设施建设资金，需要引入社会资本以缓解资金压力。下文选取兰州威立雅水务项目的案例来阐明城镇基础设施建设 PPP融资模式中存在的风险，归纳总结出导致项目失败或出现问题的主要风险，为城镇基础设施建设 PPP融资项目风险的识别、管理及防范提供借鉴。
3.1 威立雅水务项目存在的问题
2014年兰州发生严重的水污染事件，对人民财产以及健康造成了严重危害。兰州市威立雅水务集团公司承接了政府的 PPP融资项目，负责对兰州市水务管道系统进行建设、维护，但是威立雅水务集团公司自身出现资金运转问题，缺乏对项目风险管理和防范。以至于该公司出厂水及自流沟水样中苯含量严重超标，兰州市北线自流沟停运，市区及周边地区降压供水，限制生产用水，居民生活用水受到严重影响。项目公司成本与收益倒挂是该项目存在的另一个严重问题，最初投资 4亿多元，从项目建设运营到 2015年八年的时间回报却只有 1000万。没有确立合理的定价机制是兰州威立雅“零回报”的主要原因之一，供水成本以及维修管理成本在逐年增加而由政府控制的水价却没有上调，政府也没有给予项目公司适当的补贴，导致兰州威立雅水务项目多年未盈利、收益不足以弥补成本。兰州市自来水苯超标事件也影响调价机制变动，自来水市场受到影响，社会舆论压力大，企业成本更是得不到有效补偿。
3.2威立雅水务项目的风险及成因
针对兰州威立雅水务公司项目出现的严重水污染事件以及零回报的现象，对该项目的风险及成因作如下分析。在国家风险方面，兰州市政府为缓解地方财政压力、扩建兰州市供水系统引入社会资本，在成立特殊项目公司时虽然也签订了相关风险协议，但是双方没有按照特定协议分担风险。双方也没有进行事前的风险防御和事后的风险弥补，在风险发生时政府没有对项目公司给予补贴，支援项目继续运行。政府也缺乏相关政策来对项目的建设运营进行管理、监督约束，以此来保证人民生命财产健康。
在特定项目风险方面，涉及到项目技术风险、建造风险、合作者信用风险、环境风险等。水务项目管道设备的使用寿命有限，没有得到项目公司的及时更新和维修管理，项目公司由于资金运转问题没有引进先进技术和专业技术人员，管道陈旧破损致使自来水受到土壤中油污水污染。在项目建造时没有考虑历史以及现实情况，项目的选址出现问题，没有避开地下水和大面积土壤污染区域，污染土壤和地下水成为了事故发生的污染源。政府在确定 PPP融资项目合作者时，没有对合作公司资金状况进行长远考虑，以至于在项目发生风险时资金链出现问题，无法及时应对风险，项目公司也没有与政府达成具有法律效力的补偿及风险分担协议，双方在项目遇到风险时没有积极应对，造成项目难以为继，面临巨大损失甚至项目失败。
4城镇基础设施建设 PPP融资模式风险管理及防范
4.1城镇基础设施建设 PPP融资模式风险管理
在城镇基础设施建设 PPP融资项目中需要对风险进行有效管理，基本措施主要有风险回避、风险减免、风险转移、风险分担、风险分割和风险利用等。
风险回避，是在项目建设中当项目存在的风险太大，企业和政府无法承受不利后果，只能放弃项目建设。风险减免，在项目建设前和项目建设时均可采取预防和减免措施。项目开发建设初期为降低風险发生，对有可能发生的风险进行防御，在风险发生时采取积极措施减轻风险造成的损失。风险转移，是通过转移风险的方式减轻风险对项目主体的危害，既可以通过担保将风险转移给担保人，又可以购买保险将风险转移给保险机构。风险分担，主要是在项目立项时政府和私人通过签订明确的协议，将风险由各个参与方共同分担，体现 PPP融资项目资源整合、利益共享、风险共担的特点。风险分割，可以从项目建设施工的时间和空间上进行适当区域划分，从时间和空间上对风险的影响范围进行限制，缩小风险的影响范围，减少风险造成损失。风险利用，是充分利用风险与利润的关系对风险进行管理，在项目建设中承担的风险越大获得利润回报也应该越多。利用风险的可变性，积极引导风险向有利于项目建设的方向发展。
在项目中需要结合具体情况选择风险管理措施，具体项目具体分析，谨慎选择，通过对风险的管理保证项目建设顺利进行，满足人民对城镇基础设施日益增长的需求。
4.
2城镇基础设施建设 PPP融资模式风险防范
4.
2.1国家风险防范
政治风险的防范，需要政府或有关部门给予城镇基础设施建设 PPP融资一定政策支持；也可以在保险机构为项目投保，在出现突发的国家风险时可以给予一定的财力支持。经济风险的防范，需要政府制定适当的政策稳定金融市场，规避通货膨胀、物价上涨、利率波动等。市场风险防范的关键，是在项目初期做好可行性分析并对项目建设周密计划。法律风险的防范，则需要政府制定具有公信力拘束力的法律，为城镇基础设施建设提供长久的法律制度保证，同时政府要坚持廉洁高效、服务于民，杜绝滥用职权，树立政府威信。
4.
2.2不可抗力风险防范
对于不可抗力风险的防范，第一，需要做好前期准备工作，实地考察项目建设环境，根据实际情况对项目建设做可行性分析，综合考虑自然地理等因素，选择合适的地点进行项目建设施工。第二，各参与方在签订特许权协议时要承诺风险共担，在不可抗力风险发生时要全力支援、共渡难关。第三，通过投保将风险转移，保证当风险发生时要有足够的支持保证，以确保项目可以继续建设施工。
4.
2.3特定项目风险防范
开发风险的防范，需要在开发初期做好可行性分析，对项目的各阶段细节、完成目标等做出详细规划，与政府沟通顺利。建造风险的防范，要引进优质的技术建造工艺，能够有效利用资源，强化对建设施工人员培训，在建造过程中要考虑多方利益、人身安全等，对需要土地拆迁的项目进行补偿；建立安全管理系统，防止安全事故的发生；购买安全保险来转移风险损失等。合作者风险的防范，需要政府通过各种正当合法渠道对参与各方充分了解，要求项目的参与各方要坚持利益共享、风险共担原则，
在项目建造中保持信息的通畅，政府履行相应的监督管理职责，共同保证项目的顺利建造。完工风险的防范，可以通过加强对项目的进度、预算等的监管，适当调节项目建设进程来确保项目保质保量完工。运营风险的防范，是在城镇基础设施建成后的试运营阶段，除了采取措施来防范技术风险、市场风险外，还必须选择合适的项目运营管理商，进行安全高效的管理运营；政府提供后勤保证支持，由项目发起人提供资金缺额担保等，都可以对运营风险进行防范。环境风险的防范，需要在项目建设的各个阶段都要考虑对环境的影响，在项目协议达成时各参与方拟订环境保护计划，也可通过投保环境保险，来降低环境风险。
参考文献：
[1]陈婉玲 .基础设施产业 PPP模式独立监管研究[J].上海财经大学学报，2015，17（6）：47-56.
[2] 王盈盈，柯永建，王守清 .中国 PPP项目中政治风险的变化和趋势 [J].建筑经济，2008（12）： 58-61.
[3]伍迪，王守清 .PPP模式在中国的研究发展与趋势 [J].工程管理学报，2014，28（6）：75-80.
[4]盖元培 .PPP项目融资的风险管理研究 [D].中央民族大学，2011.
[5]陈友兰 .基于 PPP融资模式的城市基础设施项目风险管理研究 [D].中南大学，2006.
[6]孙振正 .PPP模式下基础设施项目融资风险管理研究 [D].华东理工大学， 2010.
[7]王慧莎 .基于 PPP模式的城市基础设施项目融资风险研究 [D].长沙：中南大学， 2014.
[8]温圣琪 .论城市群策略是推进城市协调发展的关键[J].现代商贸工业，2014（12）： 33-35.
[9]尚永珍 .城镇基础设施投融资模式与运行机制研究[J].经济研究导刊，2014（24）：111-112.
摘要：传统方式的城镇基础设施建设给政府造成了巨大财政压力，而 PPP融资模式，既整合公共部门的政策和私人的资本等优势，又加快城镇基础设施建设进程，减轻财政支出压力。但由于城镇基础设施建设和 PPP融资模式特点，使城镇基础设施建设 PPP融资模式存在着较高的风险，这必然要求在项目建设中加强对风险的管理
和防范。关键词：城镇 基础设施建设 PPP融资模式 风险管理 风险防范中图分类号：F283 文献标识码：A
1城镇基础设施建设 PPP融资模式概述
PPP融资模式（ Public Private Partnership）是公共部门和私人资本建立的一种以合作关系为基础的融资模式，通过资源整合、风险共担、利益共享，进行项目建设或提供服务，以最大程度的满足公共需求，实现各参与方“多赢”。
PPP融资项目成功运营的核心，首先需要确定合理的特许经营期，使合作双方效用均达到最大化，实现双赢甚至多赢。其次，政府部门在对市场、项目进行全面了解的基础上，针对项目的不同时期给予 PPP融资项目适当的补贴、支持。最后，政府部门和私人资本需要建立合理的风险分担和管理机制，因为在城镇基础设施建设较长的周期中不确定因素会导致项目受到损失或损害，为了使项目参与者风险共担，保证项目建设顺利进行，建立合理的风险分担和管理机制至关重要。
2城镇基础设施建设 PPP融资模式的风险
城镇基础设施运用 PPP融资模式，具有加速基础设施建设和公共服务供给、缩短工期、强化管理、提高质量等优点，但也加剧了项目风险的发生，项目参与方众多、存在不确定因素、技术难度大等，均可导致风险的产生。
2.1国家风险
国家风险，主要是指该国家的政治、经济、市场、法律等方面的变动对城镇基础设施 PPP融资项目建设产生影响的风险。政治风险，主要表现在政治形势、政治制度以及政府行为等方面对城镇基础设施建设 PPP融资项目产生的影响。除此之外，政治风险的产生还与政府腐败风气有关。经济风险，是指金融市场的兴衰、银行资金的流动、利率的波动对项目建设产生的负面影响。市场风险，较大的市场供求波动造成价格大幅度波动，引发不正当的竞争，对城镇基础设施的建设和收益回报都会产生较大影响。法律风险，主要是法律制度的缺失或不健全会使项目建设运营得不到的保障，损害经济效益和社会效益。
2.2
不可抗力风险
不可抗力风险，指在城镇基础设施建设中无法预测且不可避免的风险，主要有战争或是自然灾害，例如地震、洪水等。这类风险带来损失和破坏是无法控制不可预见的，项目会因此遭受重大打击甚至被迫停止。
2.3
特定项目风险
特定项目风险，是针对具体项目自身所具有的风险，此类风险包括以下几种。开发风险，是发生在项目的准备阶段，各参与方在前期投入费用繁多但可能由于项目未中标而产生风险，无法收回成本費用。技术风险，是在项目建设中技术是否具有稳定性、可靠性、创新性带来的风险，将对项目的建设进程产生较大影响。建造风险，建造风险涉及多方面的因素，包括土地使用权的获得、材料供应等不确定的因素，导致项目延迟完工或者无法完工。合作者信用风险，在项目建设的各个阶段，项目参与方的信息不对称致使风险的发生。完工风险，项目公司没严格按照时间、按照预计项目标准要求完成项目而带来的风险，该风险使预期收益受到影响，也可能增加项目成本，影响项目建设运营效果。环境风险，是指基础设施 PPP融资项目在建设过程中对环境造成的危害，污染土地和水源等。
3兰州威立雅水务项目 PPP融资模式风险分析
城镇化进程发展迅速，而政府财政无力支付巨额的城镇基础设施建设资金，需要引入社会资本以缓解资金压力。下文选取兰州威立雅水务项目的案例来阐明城镇基础设施建设 PPP融资模式中存在的风险，归纳总结出导致项目失败或出现问题的主要风险，为城镇基础设施建设 PPP融资项目风险的识别、管理及防范提供借鉴。
3.1 威立雅水务项目存在的问题
2014年兰州发生严重的水污染事件，对人民财产以及健康造成了严重危害。兰州市威立雅水务集团公司承接了政府的 PPP融资项目，负责对兰州市水务管道系统进行建设、维护，但是威立雅水务集团公司自身出现资金运转问题，缺乏对项目风险管理和防范。以至于该公司出厂水及自流沟水样中苯含量严重超标，兰州市北线自流沟停运，市区及周边地区降压供水，限制生产用水，居民生活用水受到严重影响。项目公司成本与收益倒挂是该项目存在的另一个严重问题，最初投资 4亿多元，从项目建设运营到 2015年八年的时间回报却只有 1000万。没有确立合理的定价机制是兰州威立雅“零回报”的主要原因之一，供水成本以及维修管理成本在逐年增加而由政府控制的水价却没有上调，政府也没有给予项目公司适当的补贴，导致兰州威立雅水务项目多年未盈利、收益不足以弥补成本。兰州市自来水苯超标事件也影响调价机制变动，自来水市场受到影响，社会舆论压力大，企业成本更是得不到有效补偿。
3.2威立雅水务项目的风险及成因
针对兰州威立雅水务公司项目出现的严重水污染事件以及零回报的现象，对该项目的风险及成因作如下分析。在国家风险方面，兰州市政府为缓解地方财政压力、扩建兰州市供水系统引入社会资本，在成立特殊项目公司时虽然也签订了相关风险协议，但是双方没有按照特定协议分担风险。双方也没有进行事前的风险防御和事后的风险弥补，在风险发生时政府没有对项目公司给予补贴，支援项目继续运行。政府也缺乏相关政策来对项目的建设运营进行管理、监督约束，以此来保证人民生命财产健康。
在特定项目风险方面，涉及到项目技术风险、建造风险、合作者信用风险、环境风险等。水务项目管道设备的使用寿命有限，没有得到项目公司的及时更新和维修管理，项目公司由于资金运转问题没有引进先进技术和专业技术人员，管道陈旧破损致使自来水受到土壤中油污水污染。在项目建造时没有考虑历史以及现实情况，项目的选址出现问题，没有避开地下水和大面积土壤污染区域，污染土壤和地下水成为了事故发生的污染源。政府在确定 PPP融资项目合作者时，没有对合作公司资金状况进行长远考虑，以至于在项目发生风险时资金链出现问题，无法及时应对风险，项目公司也没有与政府达成具有法律效力的补偿及风险分担协议，双方在项目遇到风险时没有积极应对，造成项目难以为继，面临巨大损失甚至项目失败。
4城镇基础设施建设 PPP融资模式风险管理及防范
4.1城镇基础设施建设 PPP融资模式风险管理
在城镇基础设施建设 PPP融资项目中需要对风险进行有效管理，基本措施主要有风险回避、风险减免、风险转移、风险分担、风险分割和风险利用等。
风险回避，是在项目建设中当项目存在的风险太大，企业和政府无法承受不利后果，只能放弃项目建设。风险减免，在项目建设前和项目建设时均可采取预防和减免措施。项目开发建设初期为降低風险发生，对有可能发生的风险进行防御，在风险发生时采取积极措施减轻风险造成的损失。风险转移，是通过转移风险的方式减轻风险对项目主体的危害，既可以通过担保将风险转移给担保人，又可以购买保险将风险转移给保险机构。风险分担，主要是在项目立项时政府和私人通过签订明确的协议，将风险由各个参与方共同分担，体现 PPP融资项目资源整合、利益共享、风险共担的特点。风险分割，可以从项目建设施工的时间和空间上进行适当区域划分，从时间和空间上对风险的影响范围进行限制，缩小风险的影响范围，减少风险造成损失。风险利用，是充分利用风险与利润的关系对风险进行管理，在项目建设中承担的风险越大获得利润回报也应该越多。利用风险的可变性，积极引导风险向有利于项目建设的方向发展。
在项目中需要结合具体情况选择风险管理措施，具体项目具体分析，谨慎选择，通过对风险的管理保证项目建设顺利进行，满足人民对城镇基础设施日益增长的需求。
4.
2城镇基础设施建设 PPP融资模式风险防范
4.
2.1国家风险防范
政治风险的防范，需要政府或有关部门给予城镇基础设施建设 PPP融资一定政策支持；也可以在保险机构为项目投保，在出现突发的国家风险时可以给予一定的财力支持。经济风险的防范，需要政府制定适当的政策稳定金融市场，规避通货膨胀、物价上涨、利率波动等。市场风险防范的关键，是在项目初期做好可行性分析并对项目建设周密计划。法律风险的防范，则需要政府制定具有公信力拘束力的法律，为城镇基础设施建设提供长久的法律制度保证，同时政府要坚持廉洁高效、服务于民，杜绝滥用职权，树立政府威信。
4.
2.2不可抗力风险防范
对于不可抗力风险的防范，第一，需要做好前期准备工作，实地考察项目建设环境，根据实际情况对项目建设做可行性分析，综合考虑自然地理等因素，选择合适的地点进行项目建设施工。第二，各参与方在签订特许权协议时要承诺风险共担，在不可抗力风险发生时要全力支援、共渡难关。第三，通过投保将风险转移，保证当风险发生时要有足够的支持保证，以确保项目可以继续建设施工。
4.
2.3特定项目风险防范
开发风险的防范，需要在开发初期做好可行性分析，对项目的各阶段细节、完成目标等做出详细规划，与政府沟通顺利。建造风险的防范，要引进优质的技术建造工艺，能够有效利用资源，强化对建设施工人员培训，在建造过程中要考虑多方利益、人身安全等，对需要土地拆迁的项目进行补偿；建立安全管理系统，防止安全事故的发生；购买安全保险来转移风险损失等。合作者风险的防范，需要政府通过各种正当合法渠道对参与各方充分了解，要求项目的参与各方要坚持利益共享、风险共担原则，
在项目建造中保持信息的通畅，政府履行相应的监督管理职责，共同保证项目的顺利建造。完工风险的防范，可以通过加强对项目的进度、预算等的监管，适当调节项目建设进程来确保项目保质保量完工。运营风险的防范，是在城镇基础设施建成后的试运营阶段，除了采取措施来防范技术风险、市场风险外，还必须选择合适的项目运营管理商，进行安全高效的管理运营；政府提供后勤保证支持，由项目发起人提供资金缺额担保等，都可以对运营风险进行防范。环境风险的防范，需要在项目建设的各个阶段都要考虑对环境的影响，在项目协议达成时各参与方拟订环境保护计划，也可通过投保环境保险，来降低环境风险。
参考文献：
[1]陈婉玲 .基础设施产业 PPP模式独立监管研究[J].上海财经大学学报，2015，17（6）：47-56.
[2] 王盈盈，柯永建，王守清 .中国 PPP项目中政治风险的变化和趋势 [J].建筑经济，2008（12）： 58-61.
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[5]陈友兰 .基于 PPP融资模式的城市基础设施项目风险管理研究 [D].中南大学，2006.
[6]孙振正 .PPP模式下基础设施项目融资风险管理研究 [D].华东理工大学， 2010.
[7]王慧莎 .基于 PPP模式的城市基础设施项目融资风险研究 [D].长沙：中南大学， 2014.
[8]温圣琪 .论城市群策略是推进城市协调发展的关键[J].现代商贸工业，2014（12）： 33-35.
[9]尚永珍 .城镇基础设施投融资模式与运行机制研究[J].经济研究导刊，2014（24）：111-112.
