法律援助制度的困境与解决分析
冀星
摘 要：法律援助是一项为弱势群体提供法律救助的司法制度，可以起到服务民众、维护社会安定团结与实现社会公平正义的重要作用。随着社会的发展，我国的法律援助制度也在逐步推行与实施，同时也面临着重大挑战。目前健全和完善法律援助质量保障制度是加强法律援助质量建设的重中之重，也是实现法律援助事业新突破的关键所在。
关键词：法律援助；困境；完善措施
1 法律援助制度概述
法律援助制度是由专门的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿者，对某些经济困难的公民或特殊案件的当事人给予减免费用的法律帮助，以使公民权益得以平等实现的法律制度。法律援助对当事人虽然是减免费用的，但并不影响援助质量，不能因为法律援助制度的公益性而在实效性上打折扣。法律援助要真正实现利民惠民而不成为形象工程或应景之物，就必须实实在在地为困难群众提供优质高效的法律帮助，切实解决其法律问题，维护其合法权益。没有标准化的法律援助质量为支撑，法律援助事业必然难以取得健康长效发展。
2 我国法律援助制度面临的困境
1.法律援助制度建设方面
目前我国关于法律援助的唯一一部全国性专门立法是国务院制定的《法律援助条例》，其他相关规定则散见于部门法律、地方性法规、行政规章及司法解释中，缺乏统一性和协调性。《法律援助条例》属于行政法规，立法层级较低，法律效力有限。虽然部分省市人大采用地方性法规的方式，对《法律援助条例》未能涉及的内容进行了适当的补充和完善，但毕竟存在着地方性立法的局限性。此外，现有的法律规范对保障法律援助质量的规定少之又少，并且过于笼统，缺乏可操作性。
2.法律援助队伍建设方面
基于法律援助受案范围及受援人员的特定性，法律援助案件类型具有专业性较强的特点，需要一批从业意愿强、专业素质高、业务能力强的工作人员。而囿于有限的补贴和薪酬，优秀法律人才参与法律援助的积极性普遍不高。当前在基层尤其是农村地区普遍存在着法律援助人员紧缺的状况，如很多县区的法律援助机构只有一个工作人员，其在案件指派、录入、归档以及其他日常管理工作方面即占用了绝大部分精力，业务工作无暇深入开展。法律援助人才短缺和积极性不足，影响了法律援助工作的专业化发展，导致办案质量难以取得理想效果。
3.法律援助质量标准方面
据此条文，法律援助办案应当有明确具体的“标准”，这个标准是衡量服务产品是否合格达标的依据。符合标准即为合格，不符合标准就是不合格，高于标准则为优秀。但遗憾的是，这个“标准”是什么，至今未有明确、统一的规定。“符合标准的法律服务”不仅是一种宣示性的规定，更要有一套切实可行的质量标准予以支撑。缺少统一的质量标准及评估指标等基础条件，就无法形成统一规范的法律援助质量评估和监督机制，导致对案件的监督管理和后续跟踪缺位，在很大程度上会制约法律援助质量的提高。
3 我国法律援助制度的完善措施
1.立法保障——完善法律援助法律体系
建构完善的法律援助质量保障制度体系，首要任务是完善我国的法律援助立法体系。加强法律援助质量的立法保障需从提升立法层级和健全法律体系两个方面着手。
首先，要提升立法层级，制定专门的《法律援助法》。纵观法律援助制度比较发达的国家，如英、法、韩等相当一部分国家都制定了专门的法律援助法。我国制定专门法律的时机业已成熟，全国人大及其常委会应尽快制定《法律援助法》，通过立法提升法律援助的法律地位和效力层级；
其次，要对现有的零散的法律规范进行整理汇编，补充法律援助质量保障内容，研究各法律规范之间的协调性，修改或删除相互冲突的条款，细化和增加法律援助质量管理规范。
2.组织保障——加强法律援助队伍建设
加强队伍建设，是提高法律援助质量的组织保证。鉴于我国法律援助人员力量缺乏、法律援助供需矛盾突出的现实境况，应多渠道多途径扩充和增加法律援助人员。可考慮争取财政部门的支持，探索由政府出资聘请专业人员进入法律援助机构，充实扩大法律援助机构人员队伍。
在扩充人员队伍的同时，要注重建立科学合理的激励机制，包括物质奖励和精神鼓励。物质奖励方面，可考虑实行办案补贴差额给付制，根据案件性质、难易程度、办案质量等级确定差额补贴的标准，按标准支付办案补贴，改变案件承办人员领取法律援助案件补贴一刀切的状况。精神鼓励方面，可建立办案奖励制度，每年对认真负责且办案质量水平较高的人员进行表彰，选取典型代表通过媒体宣传向社会公众推荐，提升知名度和认可度，从而调动律师等法律服务人员承办援助案件的积极性。
此外，为提高法律援助从业人员的综合素质，要特别注重从业人员业务培训，建立长效培训机制。如定期组织律师就援助案件办案情况和工作经验进行交流，聘请富有实践经验和理论水平的培训授课教师，广泛采用远程教育等模式。以提高法律援助人员服务能力为重点，大力加强教育培训工作力度，突出办案技能、管理技能、服务意识等专项业务教育和训练，不断健全培训机制，提高培训水平。
3.监督保障——完善质量评估监督机制
首先，制定法律援助服务质量标准。质量标准是案件办理的“规矩”，是开展评估工作的前提和基础，也是评估案件质量的直接依据，更是规范和提高办案质量的重要措施。制定法律援助质量标准是一项相当复杂的工作，实践中影响法律援助质量的因素很多，而且具有可变性。因而要以科学、客观、全面的原则为指导，用先进的方法设计指标体系。结合前文提到的法律援助质量内涵的三个维度，完整的质量标准体系应包括服务过程的规范性、服务行为的时效性、服务能力的专业性、服务结果的有效性和服务水平的社会评价等几项指标。各项指标应以分值折算细化，便于评估。
其次，完善相关的监督机制。法律援助案件质量评估，是加强法律援助案件质量管理的一项重要内容，是切实保障法律援助办案质量的重要环节，也是目前各国普遍采取的法律援助质量管理的核心内容。自2012年司法部在部分省市开展法律援助案件质量评估试点以来，各试点省市的评估工作成效显著，但距建立成熟完备的质量评估机制仍有一段距离。一是在评估政策法规层面，应修改完善并尽快出台司法部《关于开展法律援助案件质量评估工作的意见》，加强对各地开展案件质量评估工作的指导。二是要成立专门的案件质量评估机构——国家和省级法律援助机构设立专门的案件质量评估专家委员会；地市级和县区级法律援助机构组建专门的案件质量评估部门。三是要加强法律援助案件质量评估的成果运用和转化，形成案件质量评估长效机制，将案件质量评估工作常态化，不断提高案件质量评估的客观性、公正性、专业性和权威性。
4 结语
法律援助的职能和价值能否得以切实发挥，关键在于法律援助质量能否得到充分保障。构建和完善法律援助质量保障体系是一项复杂的系统工程，决非一蹴而就之事。囿于调研考察的局限性，限于部分资料的可获得性，加之课题组分析论证水平的不足，文章提出的初步设想并不能涵盖质量保障体系构架的方方面面，所提及的一些对策和建议也还不够稳妥成熟，这也是后续研究需要进一步改进和完善的地方。期盼我国尽快建立起一套科学严密的法律援助质量保障制度体系，逐步推动中国特色法律援助制度规范化、制度化和法治化。
参考文献
[1]盛红斌.法律援助质量管理战略与实现“应援优援”[J].中国司法，2013，（4）.
[2]张麦昌.法律援助案件质量问题刍议[J].法制与社会，2013，（7）.
[3]司法部法律援助中心.法律援助案件质量评估试点工作报告[J].中国司法，2015，（5）.
[4]司法部法律援助中心.法律援助案件质量标准与评估文件汇编[G].2015∶1.
摘 要：法律援助是一项为弱势群体提供法律救助的司法制度，可以起到服务民众、维护社会安定团结与实现社会公平正义的重要作用。随着社会的发展，我国的法律援助制度也在逐步推行与实施，同时也面临着重大挑战。目前健全和完善法律援助质量保障制度是加强法律援助质量建设的重中之重，也是实现法律援助事业新突破的关键所在。
关键词：法律援助；困境；完善措施
1 法律援助制度概述
法律援助制度是由专门的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿者，对某些经济困难的公民或特殊案件的当事人给予减免费用的法律帮助，以使公民权益得以平等实现的法律制度。法律援助对当事人虽然是减免费用的，但并不影响援助质量，不能因为法律援助制度的公益性而在实效性上打折扣。法律援助要真正实现利民惠民而不成为形象工程或应景之物，就必须实实在在地为困难群众提供优质高效的法律帮助，切实解决其法律问题，维护其合法权益。没有标准化的法律援助质量为支撑，法律援助事业必然难以取得健康长效发展。
2 我国法律援助制度面临的困境
1.法律援助制度建设方面
目前我国关于法律援助的唯一一部全国性专门立法是国务院制定的《法律援助条例》，其他相关规定则散见于部门法律、地方性法规、行政规章及司法解释中，缺乏统一性和协调性。《法律援助条例》属于行政法规，立法层级较低，法律效力有限。虽然部分省市人大采用地方性法规的方式，对《法律援助条例》未能涉及的内容进行了适当的补充和完善，但毕竟存在着地方性立法的局限性。此外，现有的法律规范对保障法律援助质量的规定少之又少，并且过于笼统，缺乏可操作性。
2.法律援助队伍建设方面
基于法律援助受案范围及受援人员的特定性，法律援助案件类型具有专业性较强的特点，需要一批从业意愿强、专业素质高、业务能力强的工作人员。而囿于有限的补贴和薪酬，优秀法律人才参与法律援助的积极性普遍不高。当前在基层尤其是农村地区普遍存在着法律援助人员紧缺的状况，如很多县区的法律援助机构只有一个工作人员，其在案件指派、录入、归档以及其他日常管理工作方面即占用了绝大部分精力，业务工作无暇深入开展。法律援助人才短缺和积极性不足，影响了法律援助工作的专业化发展，导致办案质量难以取得理想效果。
3.法律援助质量标准方面
据此条文，法律援助办案应当有明确具体的“标准”，这个标准是衡量服务产品是否合格达标的依据。符合标准即为合格，不符合标准就是不合格，高于标准则为优秀。但遗憾的是，这个“标准”是什么，至今未有明确、统一的规定。“符合标准的法律服务”不仅是一种宣示性的规定，更要有一套切实可行的质量标准予以支撑。缺少统一的质量标准及评估指标等基础条件，就无法形成统一规范的法律援助质量评估和监督机制，导致对案件的监督管理和后续跟踪缺位，在很大程度上会制约法律援助质量的提高。
3 我国法律援助制度的完善措施
1.立法保障——完善法律援助法律体系
建构完善的法律援助质量保障制度体系，首要任务是完善我国的法律援助立法体系。加强法律援助质量的立法保障需从提升立法层级和健全法律体系两个方面着手。
首先，要提升立法层级，制定专门的《法律援助法》。纵观法律援助制度比较发达的国家，如英、法、韩等相当一部分国家都制定了专门的法律援助法。我国制定专门法律的时机业已成熟，全国人大及其常委会应尽快制定《法律援助法》，通过立法提升法律援助的法律地位和效力层级；
其次，要对现有的零散的法律规范进行整理汇编，补充法律援助质量保障内容，研究各法律规范之间的协调性，修改或删除相互冲突的条款，细化和增加法律援助质量管理规范。
2.组织保障——加强法律援助队伍建设
加强队伍建设，是提高法律援助质量的组织保证。鉴于我国法律援助人员力量缺乏、法律援助供需矛盾突出的现实境况，应多渠道多途径扩充和增加法律援助人员。可考慮争取财政部门的支持，探索由政府出资聘请专业人员进入法律援助机构，充实扩大法律援助机构人员队伍。
在扩充人员队伍的同时，要注重建立科学合理的激励机制，包括物质奖励和精神鼓励。物质奖励方面，可考虑实行办案补贴差额给付制，根据案件性质、难易程度、办案质量等级确定差额补贴的标准，按标准支付办案补贴，改变案件承办人员领取法律援助案件补贴一刀切的状况。精神鼓励方面，可建立办案奖励制度，每年对认真负责且办案质量水平较高的人员进行表彰，选取典型代表通过媒体宣传向社会公众推荐，提升知名度和认可度，从而调动律师等法律服务人员承办援助案件的积极性。
此外，为提高法律援助从业人员的综合素质，要特别注重从业人员业务培训，建立长效培训机制。如定期组织律师就援助案件办案情况和工作经验进行交流，聘请富有实践经验和理论水平的培训授课教师，广泛采用远程教育等模式。以提高法律援助人员服务能力为重点，大力加强教育培训工作力度，突出办案技能、管理技能、服务意识等专项业务教育和训练，不断健全培训机制，提高培训水平。
3.监督保障——完善质量评估监督机制
首先，制定法律援助服务质量标准。质量标准是案件办理的“规矩”，是开展评估工作的前提和基础，也是评估案件质量的直接依据，更是规范和提高办案质量的重要措施。制定法律援助质量标准是一项相当复杂的工作，实践中影响法律援助质量的因素很多，而且具有可变性。因而要以科学、客观、全面的原则为指导，用先进的方法设计指标体系。结合前文提到的法律援助质量内涵的三个维度，完整的质量标准体系应包括服务过程的规范性、服务行为的时效性、服务能力的专业性、服务结果的有效性和服务水平的社会评价等几项指标。各项指标应以分值折算细化，便于评估。
其次，完善相关的监督机制。法律援助案件质量评估，是加强法律援助案件质量管理的一项重要内容，是切实保障法律援助办案质量的重要环节，也是目前各国普遍采取的法律援助质量管理的核心内容。自2012年司法部在部分省市开展法律援助案件质量评估试点以来，各试点省市的评估工作成效显著，但距建立成熟完备的质量评估机制仍有一段距离。一是在评估政策法规层面，应修改完善并尽快出台司法部《关于开展法律援助案件质量评估工作的意见》，加强对各地开展案件质量评估工作的指导。二是要成立专门的案件质量评估机构——国家和省级法律援助机构设立专门的案件质量评估专家委员会；地市级和县区级法律援助机构组建专门的案件质量评估部门。三是要加强法律援助案件质量评估的成果运用和转化，形成案件质量评估长效机制，将案件质量评估工作常态化，不断提高案件质量评估的客观性、公正性、专业性和权威性。
4 结语
法律援助的职能和价值能否得以切实发挥，关键在于法律援助质量能否得到充分保障。构建和完善法律援助质量保障体系是一项复杂的系统工程，决非一蹴而就之事。囿于调研考察的局限性，限于部分资料的可获得性，加之课题组分析论证水平的不足，文章提出的初步设想并不能涵盖质量保障体系构架的方方面面，所提及的一些对策和建议也还不够稳妥成熟，这也是后续研究需要进一步改进和完善的地方。期盼我国尽快建立起一套科学严密的法律援助质量保障制度体系，逐步推动中国特色法律援助制度规范化、制度化和法治化。
参考文献
[1]盛红斌.法律援助质量管理战略与实现“应援优援”[J].中国司法，2013，（4）.
[2]张麦昌.法律援助案件质量问题刍议[J].法制与社会，2013，（7）.
[3]司法部法律援助中心.法律援助案件质量评估试点工作报告[J].中国司法，2015，（5）.
[4]司法部法律援助中心.法律援助案件质量标准与评估文件汇编[G].2015∶1.
