《北京市区档案馆档案利用工作管理办法》解读
钱海峰
2017年9月13日，《北京市区档案馆档案利用工作管理办法》（京档发〔2017〕14号，以下简称《办法》）正式印发并施行。为使《办法》能够更好地得到理解和执行，现对《办法》进行解读。
一、《办法》出台的背景
对全市16个区档案馆档案利用工作进行统一和规范，主要有两个原因。一是各区档案馆档案利用工作普遍存在一些问题。主要包括：同类档案的利用手续在不同区档案馆不统一；档案利用制度中涉及群众利益的，需控制使用的档案的利用手续、提供证明材料等条款缺乏法律依据等。二是区档案馆出现的行政复议案等的要求。近两年来，部分区档案馆在接待利用者查询控制使用的档案时，因利用者不能提供所需证明材料而拒绝提供利用相关档案，但由于这些档案馆要求的利用手续缺乏法律法规和相关政策支撑，不能使利用者信服，导致利用者信访、行政复议，甚至行政诉讼。以上这些问题要求市档案局尽快制订相关文件，统一规范区档案局档案利用工作，并为其相关工作要求提供依据。
2016年以来，市档案局采取书面、电话、座谈交流等方式，对各区档案馆的利用工作进行调研，重点内容是调研利用婚姻档案、房产档案、宅基地档案等所需要提供的证明材料、利用手续等。在全面调研的基础上，文件起草组于2016年12月完成对《办法》的起草，并于2017年3月组织东城、西城、朝阳、平谷等部分区档案馆召开研讨会，对《办法》的适用性进行研讨、修改，形成《办法》（征求意见稿）。此后，文件起草组向市档案局（馆）利用处、法规处，各区档案馆，市国土资源局不动产查询中心及市档案局法律顾问征求意见，不断完善《办法》相关内容。经市档案局（馆）局（馆）长办公会审议后，文件起草组又征求了国家档案局、市法制办及各区档案局（馆）意见，并于2017年9月13日正式出台了《办法》，为规范我市区档案馆档案利用工作，更好地为社会服务提供了制度保障。
二、《办法》的基本结构和内容
《办法》共十八条。第一条至第三条，明确了《办法》制定的依据、适用范围、利用工作的基本要求。第四条至第六条，规定了区档案馆利用服务的方式和做好档案利用工作应具备的条件。第七条至第八条，要求区档案馆应依法向社会开放档案，并分别规定了内地居民、港澳台同胞、华侨和外国人利用开放档案的手续。第九条至第十条，明确了区档案馆未开放档案的利用手续。其中第九条分别规定了内地公民、港澳台同胞和华侨利用未开放文书档案的利用手续。第十条明确了婚姻登记、土地登记、房产、公证、死亡干部等十二种专门档案的利用手续，每类专门档案都针对不同的利用者做了分别规定。第十一条规定了利用者利用档案的注意事项。第十二条强调了区档案馆档案原件原则上不外借，提供档案利用服务不得收费。第十三条至第十五条，明确了利用者的两项权利和一项义务。两项权利即向区档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人享有优先利用权和提出限制利用的权益；利用者认为区档案馆不依法履行职责的，可以申请审查、行政复议或行政诉讼。一项义务即利用者应遵守档案法律法规和档案馆的有关规定。第十六条至第十七条，明确了《办法》的施行时间及区档案馆应根据本《办法》制定本馆的实施细则。
三、《办法》释疑
（一）《办法》的适用范围
1.实施范围。本《办法》的实施范围是北京市16个区档案局（馆）。
2.工作范围。本《办法》适用的工作范围是区档案馆馆藏档案的阅览、复制、摘录等相关工作。
（二）档案利用工作遵循的基本要求
《办法》规定了档案利用工作应遵循的基本要求，主要针对区档案馆，同样也对利用者有要求。
1.从区档案馆的角度，强调了馆藏档案利用的内容与手续规定应依法有据，无论是开放档案还是未开放档案，无论是文书档案还是专门档案，利用手续的规定都要有明确的法律依据。提供利用档案的信息公开，此处不是指档案目录和实体信息的公开，而是指提供档案利用的内容、手续、时间、方式等信息应及时通过网站、微博、微信、报刊等途径向社会公开。方便快捷是指各区档案馆要尽可能创造条件，简化手续，优化流程，方便社会各界利用。流程规范是指各区档案馆提供利用的具体行为和工作流程要统一规范，符合要求。
2.从利用者的角度，明确了利用者需要查询的档案内容要符合相关法律法规的规定，利用过程中要按照区档案馆的规定履行相关利用手续。
（三）馆藏档案提供利用的原则
《办法》中强调了区档案馆应充分利用档案数字化成果。以档案数字化副本代替档案原件提供利用，既是国家和北京市相关文件的要求，也是从区档案馆加强对馆藏档案原件的保护和更加方便快捷地提供利用服务的角度来规定的。
（四）区档案馆利用服务设施设备的要求
《办法》中规定区档案馆应设立阅览室，配备触摸屏、电腦、复印机等必要的阅览和复制设备，提供相关便民措施，主要是从利用场所和硬件设施设备配备的角度，立足区档案馆实际，对区档案馆档案利用服务保障工作提出的具体要求。
（五）对区档案馆档案开放工作的要求
《办法》第七条原则上规定了各馆经鉴定后应依法向社会开放档案的范围。这里强调了两个方面：一是要求区档案馆的档案开放工作应依法，即依据国家和北京市的相关标准，对馆藏到期档案及时开放鉴定，这是档案馆依法开放档案的前提保证。二是经鉴定后可开放的档案应及时、全部向社会公众提供利用服务。
（六）利用者利用开放档案的手续
《办法》第八条分别规定了内地居民、港澳台同胞、华侨和外国人利用开放档案的手续。主要是依据《中华人民共和国档案法实施办法》《各级国家档案馆开放档案办法》《外国组织和个人利用我国档案试行办法》中相关条款内容制定的。
（七）利用者利用未开放文书档案的手续
《办法》第九条分别规定了内地公民、港澳台同胞和华侨利用未开放文书档案的手续。《中华人民共和国档案法》第二十条规定利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定。所以，利用未开放档案，国家档案行政管理部门和有关主管部门有明确规定的，各区档案馆应遵从其规定；没有明确规定的，可以根据《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》第二十八条相关内容，要求利用者到档案移交单位开具介绍信。这些内容应在各区档案馆的利用制度中体现。
（八）利用者利用未开放专门档案的手续
《办法》对利用者利用未开放专门档案的手续做了明确规定。市档案局在参考相关主管部门出台的《婚姻登记档案管理办法》《土地登记资料公开查询办法》等文件和反复征求相关部门意见的基础上，重点对各区档案馆普遍涉及的且利用较频繁的婚姻登记、土地登记、房产、公证、死亡干部等12种专门档案的利用手续进行了详细规定，为各区档案馆开展利用工作提供了依据。
1.婚姻登记类档案的利用手续依据民政部、国家档案局发布的《婚姻登记档案管理办法》及北京市民政局制发的《北京市婚姻登记工作规范》相关条款制定。
2.土地登记类档案的利用手续依据国土資源部发布的《土地登记资料公开查询办法》相关条款制定。
3.房产类档案的利用手续依据国土资源部公布施行的《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》及北京市住建委有关行政性文件相关条款制定。
4.公证档案的利用手续依据司法部、国家档案局发布的《公证档案管理办法》及北京市司法局印发的《北京市公证档案管理办法》相关条款制定。
5.死亡干部档案的利用手续依据中共中央组织部、国家档案局印发的《干部档案工作条例》及中共北京市委组织部、北京市档案局制发的《北京市干部档案工作条例实施细则》相关条款制定。
6.知青、招工、干部派遣、学籍、调转、学生派遣及独生子女等种类档案的利用手续依据《市政府审改办关于全面清理涉及企业群众办事创业各类证明的通知》精神，结合各区档案馆利用工作实际，规定了当事人持本人合法身份证件即可利用，省略了需档案移交单位开证明的环节。
在以上12种专门档案中，土地登记类和房产类档案利用过程中出现的问题较多，主要原因是各区档案馆和利用者对国家相关法律政策了解得不够具体、全面。经过梳理，目前各区档案馆涉及土地登记类及房产类档案的类型主要有六类：一是农村建房用地审批类，如密云区档案馆保存的“密云县土地管理局村民建房用地申请表”“村民建房规划用地申请审批表”，昌平区档案馆保存的“昌平县村镇宅基地登记审批表”“社员盖房批示存根”“社员盖房用地申请书”，平谷区档案馆保存的“社员建房宅基地申请表”，延庆区档案馆保存的“社员建房审批表”“宅基地批示”等；二是土地房产所有证存根类，如大兴、平谷、延庆区档案馆保存的“土地房产所有证存根”；三是城镇居民私人建房审批类，如丰台区档案馆保存的“丰台区城镇居民私人建房审批表”和石景山区档案馆保存的“石景山区私有房屋施工许可证”；四是水库移民房屋所有证类，如密云区档案馆保存的“房屋所有证存根—北京市密云县移民房屋所有证”；五是买卖田房契约类，如顺义区档案馆保存的“买卖田房草契存根”；六是城市房产类。
一般情况下，对于前三类档案可依据土地登记类档案的利用手续要求提供查询服务，后三类档案可依据房产类档案的利用手续要求提供查询服务。但是，由于土地登记类资料档案内容的复杂性，在特殊情况下，前三类档案也可以用房产类档案的利用手续提供查询服务。比如，土地房产所有证存根类档案由耕地、宅基地和房产三部分组成，且年代久远，基本都是建国初期形成的，是典型的四权合一，包括作为村集体经济组织（村委会）的农村土地所有权（隐性权利）、作为村集体经济组织成员（农民）的农村耕地的经营权、农村宅基地的使用权以及权利人或利害关系人的农村房产的私有权（显性权利）。在提供查询时，各区档案馆应优先依据土地登记类档案的利用手续提供查询服务，若没有解决问题，可以继续用房产类档案的利用手续提供查询服务。所以，在实际操作中，要注意将土地登记类和房产类档案的利用手续综合起来运用。
（九）档案原件的外借
《办法》从加强区档案馆馆藏档案原件安全保护的角度出发，依据《档案馆通则》第二十一条，规定了档案原件原则上不得外借，确需外借的必须经馆长批准，并严格办理出库和归还入库的相关手续。
（十）档案利用复制
取消档案利用收费后，区档案馆可能遇到利用者因复制档案无需付费，而提出超出实际需求量的要求，处理这类问题的原则是以满足利用者客观实际合理的利用需求及保护档案原件为准。
（十一）利用者的权利
《办法》中明确了利用者认为区档案馆不依法履行职责时的救济途径。对于这一规定需要注意两点：一是各区档案馆一定要依法依规做好利用服务工作，对于利用者的要求，无论合理与否，各区档案馆工作人员都要注意接待态度和用语，切忌态度生硬，激化矛盾；二是对于因依法依规不能查询某些档案而未达到利用者诉求的，工作人员坚决不要与其发生冲突，以劝解为主，在沟通无效的情况下，可以为其提供依法解决的相关途径。
（十二）利用者的义务
《办法》依据《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》及《各级国家档案馆开放档案办法》相关条款的内容，明确了利用者的义务，即利用者应遵守档案法律法规和档案馆的利用制度规定。
（十三）实施细则的制定
《办法》中明确了区档案馆应当根据本办法制定本馆的实施细则，并经区档案局审查同意后制发。
这里需要明确三点：一是根据市、区两级政府审改办公布的权力清单，制定各区档案馆的档案利用制度，是各区档案局的行政权力。有权力就有义务，各区档案局需要按照权力清单要求，制定本馆的档案利用制度。二是市档案局制发的《办法》属于行政规范性文件，目的是规范16个区档案馆的档案利用工作，指导各馆制定本馆的利用制度。三是按照相关法律规定，利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定，故《办法》中的相关条款也仅仅是将法律、规章的一些内容进行归拢，并不是创设性条款。
以上为《办法》需要重点解读的内容，各区档案局（馆）理解了以上内容，就能准确、全面地把握和执行《办法》。各区档案局（馆）要充分认识到做好档案利用管理工作的重要性和紧迫性，规范做好本馆档案利用工作，更好地为社会提供服务。
