曼德拉的政治遗产 南非发展的制度基础

    杨立华／文

    

    2013年12月5日，一代伟人曼德拉离去，引起南非和世界的悲痛和惋惜。纳尔逊·曼德拉是南非民族解放、种族和解与国家统一的象征，他的感召力和凝聚力，在南非废除种族隔离和建设种族平等的民主制度的进程中，有不可替代的作用。曼德拉的伟大，不仅在于他坚定的信念和卓越的领导能力，还在于他的高尚人格，为民族和国家无私的奉献，而不迷恋个人权力。曼德拉是伟大的民族主义领袖，但不是狭隘的民族主义者，他有宽容的胸怀和博大的爱。曼德拉主张世界和平与正义，反对战争和强权。在国际社会，曼德拉是一面道德和正义的旗帜。他的辞世不仅是南非的巨大损失，也是世界的损失。曼德拉离世后，南非的发展前景如何，引起多方面的关注。

    人心所向

    20年前南非结束了白人种族主义统治，开始建设平等包容的新制度。1994年非洲人国民大会（非国大）赢得了第一次不分种族的大选，在曼德拉总统领导下，南非避免了族群对抗和仇恨，获得历史性的统一、和解、稳定发展的机遇，南非各族各界都从中受益。虽然南非的种族文化和利益的差异，不可能短期内消失，新的种族和解社会仍具有脆弱性，但是南非爆发种族冲突和社会动乱的可能性不大。

    正当南非将迎来新制度建立20周年之际，曼德拉不幸辞世，引起人们对南非前途的担忧。但是，当南非人民必须面对失去曼德拉的现实，他们表现出了可贵的团结意愿和信念。在十天的悼念活动中，南非举国上下庄严有序地送别曼德拉。黑人和白人表达着同样的情感和愿望，感谢曼德拉并要继承他的精神，坚持平等和正义的信念、无私的牺牲精神、宽容和博爱的胸怀。这表明人们珍惜20年的政治和解与和平发展，对共同命运的选择有共识，对新南非有认同，也有共同的责任感。南非约翰内斯堡证券交易所在12月6日11时停盘5分钟，以表达对曼德拉的崇敬和哀悼。当天南非的股市和汇市均表现强劲。图图主教呼吁民众，把一个统一团结的南非作为礼物献给曼德拉。这是人心所向，是南非和解与稳定的根基。

    纵观当今世界，种族、民族冲突仍然困扰着不少国家和地区的稳定和发展。因此，南非所倡导和实践的共存、分享的原则，对人类社会发展是有价值的贡献。国际社会对曼德拉的敬重，除了他的崇高信念和人格之外，也包含着对他所领导的南非变革的赞许。曼德拉的历史性功绩是结束了人类历史上种族主义制度的最后一个堡垒，开创了南非平等民主的新纪元。这是南非的骄傲，更是南非的幸运。

    没有曼德拉的南非，还将处处感到他的存在。可以相信，随着时间的推移，曼德拉和非国大领导的南非政治社会变革的正面效应，将日益显现。

    政治制度的稳定度

    曼德拉的离去，留下的并不是政治真空，而是一套完整的法律体系和政治制度。这是南非实现平稳的社会转型的制度保障。

    近来，世界上多个转型国家发生政治动荡，很大程度上反映了其政治制度的不完善，利益安排的缺陷，难以在体制内协调利益。[1]因此，转型国家政治制度的完善和成熟对国家稳定有序发展至关重要。

    南非的政治转型和民族国家建设具有后天的利益认同和国家制度保障的特点，并不是自然融合的过程。它首先需要构筑统一国家的政治框架，包括宪法的制定、权力的分享和利益的平衡。

    南非宪法的制定首先是由利益各方经过谈判，达成对制定国家根本大法的共识。长达五年的制宪谈判，包括三年制定过渡性临时宪法和新南非政府经过两年完成最终宪法的过程。南非新宪法被公认为是世界上最进步的宪法之一，赋予所有南非公民（不分种族和地位）平等的宪法权利。不仅如此，在1994—2006年期间，新南非议会还制定通过926项法律或法律修正案，形成了较为完善的新法律体系。[2]

    南非1996年宪法包括以下主要内容：

    （一）国家统一原则。新宪法[3]第一章第1条指明：南非共和国是统一的、主权独立的民主国家。建立国家遵循的价值包括：（1）人的尊严，实现平等以及促进人权和自由；（2）没有种族主义和性别歧视；（3）宪法的至高无上地位和实行法制；（4）成年人普遍选举权，全国统一的选民名册，定期选举，多党制民主政府，确保负责、应答和公开。

    对于公民资格，宪法第3条规定，实行统一的公民权；所有公民平等享受公民资格赋予的权利和利益，并平等地承担公民的义务和责任。

    宪法第三章对各级政府的运作原则规定，各级政府和国家机构必须维护国家的和平、统一和共和国的不可分割性；必须保障全国人民的幸福。宪法对地方和中央分权问题规定，加强省级政府的立法权和财政权力，但是不能威胁国家的统一。

    （二）公民权利的保障。南非宪法第二章规定了基本人权，包括保障公民权利、人格尊严、平等和自由的民主价值，该条款适用于一切法律并约束立法、行政和司法机构。宪法保护公民的政治权利，即（1）公民有政治选择的自由，包括组织政党、参加政党的活动、为政党吸收成员、为某个政党或事业进行竞选活动；（2）公民有权参加依据宪法建立的任何立宪机构的自由、公正和定期的选举。同时，南非《选举法》（1998年）也明确规定，禁止任何政党或候选人以语言或行动在选举期间煽动暴力，威胁候选人、政党的代表和选民，公布对其他政党和个人的虚假指控，或种族、性别歧视行为，禁止在公共集会携带武器等。该法还专门强调了媒体的作用，规定尊重和保护记者的职业权利。

    （三）国家权力分享的安排。南非的多党议会制度实行比例代表制，而不是选区代表制。这种体制使各族群和政治派别，特别是力量较小的政党有机会进入议会，参与立法和监督政府。

    这体现在政府构成上，其一直采取多党合作的安排。1994年曼德拉领导的非洲人国民大会（非国大）赢得第一次民主选举，成为执政党，但是非国大并没有单独组阁，20年来的各届政府，都吸收其他政党的议员参加内阁。除中央政府外，各省和地方政府均实行比例代表制和合作执政的制度。

    （四）承认多样性，照顾少数群体的利益。对于民族文化的多样性，南非新宪法有专门条款保障民族语言、文化、宗教的自由，包括生活方式、政治取向、宗教信仰和文化归属。宪法第一章第6款关于语言的规定，明确11种语言为官方语言。考虑到历史上对原住民族的语言很少使用而造成的现状，国家要采取实际的积极措施以提高这些语言的地位并推进其使用。宪法在第一章基本权利第15条保证宗教、信仰和主张的自由，但是规定宗教活动必须遵循自由和自愿原则，必须符合宪法有关条款的规定。对于白人阿非利卡人保守势力要求建立“民族国家”问题，南非新政府制定了《民族国家理事会法》（1994年），1996年南非宪法保留了有关阿非利卡人对“民族国家”问题继续探求的条款。[4]白人右翼自由阵线党总书记埃斯上校曾对笔者表示，“很幸运南非有曼德拉，他理解我们。”

    （五）实行司法独立。南非宪法第三章规定实行立法、行政、司法三权分立制度。南非宪法（1996）第八章规定，南非的司法权力属于依照宪法成立的各级法院。实行司法独立，法院只对宪法和法律负责，遵循不偏不倚、无所畏惧、没有歧视的原则。任何人员和政府机构不得干预法院的运行。政府机构通过立法和其他方式，必须支持和保护法院的独立、公平、尊严、可接近、效率。法院的决议对相关人员和政府机构具有约束力。

    宪法法院是审理与宪法相关案件的最高法院。其专属权力包括：裁决中央政府或省政府的机构之间在宪法地位、权力或运作方面的争议；裁决国民议会或省的法案是否符合宪法；裁决任何宪法修正案是否符合宪法；裁决议会和总统是否履行了宪法职责；确认最高上诉法院、高级法院或同级法院的决议是否有效。

    （六）权力的制衡和监督制度。南非的权力制衡与监督主要来自三个方面。一是执政联盟内部，特别是南非工会大会和南非共产党对非国大政府政策的监督和批评；二是来自反对党在议会的监督和压力；三是公众（包括媒体）的监督，法律规定尊重和保护记者的职业权利。在发展中国家中，特别是非洲国家当中，南非的公民社会的组织程度很高，成为监督、制约和推动政府依法行政的重要社会力量。

    南非政府把反腐败作为国家战略，依照宪法建立了保护公民民主权利、监督国家财政的执行、维护国家利益的机构，制定了一系列预防和打击腐败的法律、公务员行为准则、国家公共财政管理和审计法、政府采购政策和规则，并建立独立的调查机构和保护检举人的制度。为了保证执政的透明、公正、尽责，宪法规定必须向公众提供及时、易于理解和准确的信息。为此，2000年南非制定有《促进获得信息法》和《促进行政公正法》。

    经济社会发展态势

    南非新制度下，各族群在享受平等的政治权利之外，还有平等的生存权和发展权。其中包括宪法规定的：自由迁徙和居住权利，经商和选择职业的权利，组织和加入工会和商会的权利，享受无害环境的权利，受教育权，使用语言和选择文化生活的权利，财产权利等等。

    然而，新南非继承的是种族间经济社会地位极端不平等的历史包袱。保持经济稳定过渡和改变种族隔离造成的经济不平等，是新政府面临的双重挑战。为了使经济得到恢复和发展，南非新政府采取了一系列保持宏观经济稳定的政策，取得了积极的成果。

    （一）经济稳定过渡、平衡发展。1994年废除种族隔离制度以来，南非保持了宏观经济的稳定，对旧制度造成的种族之间资源占有和经济收入的巨大悬殊进行了一系列的改革和调整。过去20年，南非经济获得空前的国际发展空间，对外贸易、外国直接投资大幅度增长。外汇储备在1994—2012年间从31亿美元提高到549.8亿美元，增长近18倍。南非当前的经济总量相当于20年前的3倍；人均国民收入同步增长，也接近20年前的3倍（2011年达到人均8078美元）。

    由于经济的发展和居民个人收入的提高，南非的财政收入随之上升。南非的税收政策照顾到低收入者的利益，逐步提高个人所得税起征点。但是个人所得税在南非总税收中比例依然呈上升走势，2010年占到政府税收的34.7%。[5]纳税人口从1994年的170万人（主要是白人），增加到2012年的1370万人（包括各种族的人口），显示了近20年来南非黑人（包括非洲人、有色人种和亚洲裔人）中等收入人口的增长。[6]

    国际货币基金组织有关南非的一份评估报告认为，南非政府在稳定经济方面取得可观的进展，并奠定了经济取得更高增长的基础。[7]

    （二）扶助黑人经济发展。南非的经济变革不是所有制性质的革命，而是资源分配的调整。除了通过立法废除一切种族歧视性质的法规之外，主要手段是通过政府的财政政策和扶助黑人的相关经济社会发展计划，纠正种族隔离制度造成的经济不平等。新南非政府先后颁布实施了《就业平等行动》和《黑人经济振兴法》等法规，目的不仅是改善黑人的基本生活条件，而且要“使所有权和管理结构的种族构成实现实质性的变化”。黑人中产阶级的成长，是20年来南非社会结构最大的变化。

    然而舆论认为，广大黑人经济地位的改善进展缓慢，指责扶持黑人计划中受益的多数是非国大当中的显要成员或者与他们关系密切的人。黑人当中社会阶层和贫富的分化是南非面临的新问题，而为经济发展政策托底的是南非的社会救助政策。

    （三）全民覆盖的社会救助制度。对贫困人口的救助制度，是非国大政府根据历史形成的广大黑人缺乏基本的生存手段而确定的政策。南非选择的社会福利模式是“普救式”与“选择式”并存的模式，具有社会民主主义取向。这与非国大的社会发展理念与目标有关。1994年以来，南非政府财政预算当中，社会服务部门支出始终高于总预算的50%。社会救助拨款在国内生产总值和政府财政预算的比例也有上升。到2007—2008年度，社会救助金占国内生产总值的比例上升到7.39%，约占政府财政预算的15%。[8]

    根据南非国家统计局《2009年家庭经济情况普查》数据，社会救助计划覆盖南非全国人口的28.3%。其中非洲人占31.6%，有色人占21.8%，印度裔人占14.6%，白人占9.8%。[9]社会救助项目包括社会养老金、困难家庭儿童抚养补助金、残疾人补助金、解放运动老战士补贴等七项。政府的社会救助政策，成为缓解贫困，特别是广大黑人的贫困状况的主要措施。

    （四）公共服务。新南非在社会发展方面的进展得到国际公认。义务教育方面，学龄儿童入学率接近100%；成人文盲率从1995年的30%，下降到2011年的19.3%。

    得到清洁饮用水供应的家庭1995年占60%，2006年，南非已经提前实现联合国千年发展目标中为居民提供基本饮用水的目标，占南非总人口78%的居民可以得到免费的基本饮用水。[10]2011年全国得到自来水供应的家庭达到91.2%。

    在居民供电方面，1992年连接到供电网络的家庭占32%，到2001年增加到70%。到2009年，全国家庭通电户占到82.6%，2012年达到85%。

    南非政府1994年确立了让民众普遍享有基本医疗的政策，同时实行对孕妇、哺乳母亲和六岁以下儿童的免费医疗政策。这是南非社会医疗保障的基石，对南非的人口发展状况产生了巨大影响。

    （五）住房补贴。南非过去种族隔离制度的重要支柱政策之一是居住区域的隔离。城市郊区是白人的聚居区，基础设施完备，环境优雅。而黑人城镇大多远离中心城市，缺少基础设施，住房简陋而且拥挤。南非政府1994年公布的第一项政策白皮书即是《南非住房的新政策和战略》。[11]为贫困人口（包括黑人和白人）解决住房问题的措施包括：政府补贴的新建低价住房和贫困人口廉租房。为了加快住房问题的解决，南非政府住房部简化了住房补贴的行政管理，包括扩大住房计划的涵盖范围，放宽住房补贴的收入条件标准。

    总体上，南非新体制在实现政治稳定、经济增长的同时，能够兼顾社会的平衡发展，坚持平等、包容、共享原则。南非的政治、经济、社会发展是在本国自主的发展轨道上，未来出现大动荡的可能性不大，挑战主要来自政府的治理能力与发展需求的差距。

    政府的治理能力

    南非种族平等的民主制度走过了20年的稳定、有序发展历程。但是种族隔离制度造成的种族间经济地位的悬殊，以及历史遗留的经济发展的结构性问题，包括高失业率、贫富分化的难题，还远没有解决，是南非长期面临的挑战。

    2014年，南非将迎来第五次大选。曼德拉离去后，非国大能否保持执政党地位，将是对其治理能力的考验。非国大是一个有百年历史、政治和组织成熟的政党。1994年以来，非国大基本完成了从解放运动向执政党的转变。从曼德拉总统开始的依法执政和有序权力交接，成为南非政局稳定的基础。1994年以来南非经历四次大选，都依法、和平、公正地完成。在过往的四次大选中，非国大的支持率均在60%以上。南非在相当长的时间内，有可能保持一党主导，多党合作的政治局面。同时，反对党的联合制衡力量逐步增大，但是很难取代非国大。

    面对2014年的大选，对非国大的考验主要来自以下三个方面：

    首先是经济发展政策和实施能力。2008年美国金融危机引发世界经济衰退，对南非经济造成影响，增加了南非寻找新的发展道路的紧迫性。南非政府的经济战略着眼于经济的可持续发展。2010/11-2012/13年度产业政策行动计划（IPAP2），提出长期工业化和产业多样化的目标，改变当前主要依靠传统大宗矿产品和非贸易型服务，而是把绿色就业作为新重点，投资重点是能够提高附加值和就业机会的产业。2012年8月政府推出《国家发展计划2030愿景》。[12]该计划提出，南非从2014年开始实施经济发展五年计划，目标是分阶段实现消除贫困、扩大就业、提高低收入群体的占国民收入的比例；制订全国和各地区总体发展框架和基础设施发展项目，以改造种族隔离制度对南非社会发展造成的结构性破坏，使南非经济社会更平衡地发展。

    面对目前25%的失业率，南非政府在探讨一系列干预政策，以提高就业的增长，特别是帮助解决青年失业问题，以扩大初次分配中劳动者的收入。除公共部门扩大投资外，更多就业机会需要私人部门创造。为了劳动力知识技术素质的提高，南非政府在教育和培训领域有大量的财政投入。但是要实现2030年失业率降至6%的目标并非易事，需要适当的投资环境和高效的治理能力。

    治理腐败是政府面临的第二个考验。根据透明国际的评估，新南非有效地纠正了种族隔离后期旧政府的腐败，建立起具有领先水平的反腐败的法律框架、战略和机构机制；认为南非的“国家诚信体系”在民主制度建设中取得了长足的进展。尽管南非建立了系统的反腐败法规和相关机制，根据南非反腐败机构的数据，每年腐败行为使南非政府损失300亿兰特；20%的政府采购预算被腐败吞噬。[13]官员的寻租行为，特别是利用政府采购牟利的事件时有揭露。近来媒体又披露祖马总统在家乡恩坎得拉的私人居所大兴土木，花费2.06亿兰特提升安全设施，引起舆论哗然。2009年第四次大选之前，与祖马总统相关的腐败议题成为舆论焦点，其后法院撤销了对他的指控。2014年大选前是否会重演这一幕，值得关注。

    执政的三方联盟能否继续团结合作，是南非政府面临的第三个考验。非国大与南非共产党和南非工会大会在反对种族隔离时期结成的政治联盟在新制度下继续存在，共同组成执政联盟。20年来，三方联盟在治国方针方面保持了政治一致，但是对于经济社会政策的分歧日益显现，特别是非国大与南非工会大会的关系，已经出现政策裂痕。近来，南非工会大会所属的南非全国金属制造业工会宣布，2014年大选不再以组织名义（不反对会员以个人名义）为非国大竞选，也不再提供资金支持，并有意组织新的联盟，为2019年参与大选做准备。这种政治变化如何发展，非国大如何应对，将是2014年大选的看点。相信在2014年的大选过程中，对非国大执政20年功过的辩论，对未来南非发展前景的探讨，公众会做出理性的选择。

    南非与其他转型国家一样，需要在建设现代民主制度的过程中不断探索。任何的成功范例都不是永恒的，必须在新形势和新变化中进行矫正和完善，才有生命力。

    （作者系中国社会科学院西亚非洲

    研究所研究员，南非研究中心主任）

    （责任编辑：魏银萍）

    [1] 丁刚 .不完善体制助长民粹主义 [N].人民日报 ， 2013-12-21（03） .

    [2] http：//www.parliament.gov.za/acts

    [3] Constitution of the Republic of South Africa Act 108 of 1996， As adopted on 8 May 1996 and amended on 11 October 1996 by the Constitutional Assembly.

    [4] 参见南非新宪法在列表6过渡安排的第20条第5a款。

    [5] South Africa 2010 Budget at a Glance.

    [6] http：//www.sabc.co.za/news/a/45707180423571ea92b4fa56d5ffbd92/Mandela-gone，-South-Africa-must-look-to-itself-20131612

    [7] IMF South Africa Staff Report for the 2004 Article IV Consultation 2004/08/12.

    [8] Budget 2007 at a glance，http：//www.treasury.gov.za/

    [9] General Household Survey 2009， conducted by Statistics South Africa P0318.

    [10] BuaNews （Tshwane）， July 7， 2006.

    [11] New Housing and Policy Strategy for South Africa： White Paper， 1994.

    [12] National Development Plan 2030 Our Future-make it work ISBN： 978-0-621-41180-5， http：//www.npconline.co.za/MediaLib/Downloads/Downloads/Executive%20Summary-NDP%202030%20-%20Our%20future%20-%20make%20it%20work.pdf

    [13] http：//www.nacf.org.za/Address-by-Zwelinzima-Vavi.pdf 10 December 2012