论行政责任与问责制产生的基础

    沈　强

    ［摘要］行政责任和问责制度是近些年来理论界研究的热点问题之一。由于对责任制度产生的基础探讨不够，这就使得在实践中对问责制度的规定不能进一步完善，也出现了混淆法律责任、道义责任与角色责任的情况，妨碍了问责制度的发展。本文从理论和现实基础探寻行政责任与问责制存在的内在价值，从而进一步探讨构建科学合理的行政责任制度和问责制度。

    ［关键词］行政责任；问责制度；基础

    ［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）04－0049－02

    行政责任与问责制作为人类历史上一定发展阶段的产物，有其存在和发展的共同条件。探寻行政责任与问责制产生的基础有利于我们深入理解行政责任与问责制内在的价值，更有利于我们构建科学合理的行政责任制度和问责制度。

    一、理论前提——社会契约、人民主权、权力分工与制约、法治

    1．社会契约。行政责任和政治责任存在的合理性首先源于“社会契约”的存在。社会契约论是把政府权力的正当性建立在公民与公民、或公民与政府之间签订政治契约的基础上，并以契约的内容来约束国家与政府行为的学说。“契约”这一概念在西方经历了一系列的发展演变过程，比较系统集中地论述社会契约论的是近代英国的霍布斯、洛克和法国的卢梭。而无论哪种类型的契约概念，都包含着以下几点共同因素：其一，它意味着契约主体之间要达到某种目的，这些目的是契约主体签订契约的直接动因。政府权力的产生不管是公民与公民之间，还是公民与政府之间都是相互契约的结果，其目的就是维护个体的正当利益和全体公民的公共利益，这是公民履行社会契约的直接动力。其二，契约意味着契约主体在某种程度上的一致同意。不管是对于公民还是对于政府，契约都是“合意”的结果。其三，它意味着某种形式的许诺。社会契约就意味着每个公民承诺必须放弃自己部分的“自然权利”，而同时也意味着政府承诺要维护社会的公共利益和个体的正当利益。其四，它意味着契约的主体由同意和允诺而产生的某些义务、责任和权利（力）。社会契约意味着政府拥有了公共权力，即管理社会的权利、服务社会与满足公众需求的职责。社会契约还意味着公民有服从公共权力管理的义务、监督与制约公共权力的权利。政府行为若超出了公民之间或公民与政府之间的社会契约所规范的宗旨与范围，则将威胁到人类的生活秩序和公共利益，这样的政府没有完成和承担起自己的社会义务，因此，其权力的正义性与合法性基础就会丧失，尤其是当人民的自由财产被执政者以暴力夺去时，人民就有权取消契约，乃至用暴力将自由与财产再夺回来。契约理论是人民追求责任的基石。

    2．人民主权。所谓人民主权，即人民是国家的主人，是国家权力的主体：任何国家机关，任何官员，其全部活动的依据皆在于人民所授予的权力。人民主权学说，正式完整地提出当属卢梭。他以社会契约理论作为理论基础，进而提出由社会契约建立起来的国家，就是全体人民构成的共同体，人民把自己的一切权利交给这个共同体，然后又从这个共同体收回他们所交出的全部权利。他认为，人们在从自然状态向政治社会过渡的过程中互相签订了转让权利的契约，为了保持平等的自由，人们在签订契约时无一例外地把自己的一切自然权利全部转让给了共同体。这样，服从共同体全体一致的“公意”（general will）就是服从公民自己。由于“公意”是共同体全体人民的意志，因此，由“公意”所体现的主权所保护的是全体人民的“公共福利”。但公意绝不是全体人民个别意志的总合。卢梭进一步认为，主权意志只是一个总的最高意志，要使之作用于国家生活和社会生活的各个方面，还必须建立一个中间体即政府，由政府这个仆从来执行“公意”。所以，政府掌握的立法权、行政权、司法权等只是主权意志的派生物和从属体，政府的任何权力均不得违反主权意志，并必须接受公民的监督和控制。所以，主权始终是属于全体人民的，至于政府的权力，则是来源于表现全体人民共同意志的法律，人民制定法律决定政体并赋予政府以权力，政府只是人民的仆从。卢梭的“人民主权论”在经过历代思想家和政治家的技术性修补后，在现实的政治实践中得以贯彻，并成为一切宪政的理论前提。在人民主权的理论下，人民是国家行政权力的最终主体，人民行使国家权力的过程中，将行政权力通过委托的形式授予政府。但这并不是说，作为权力主体的人民无条件地放弃了自己的权力，也不是说，行政主体可以不受限制地完全按照自己的意愿行使权力。相反，人民对自己权力的行使通过代表机关对行政主体提出要求，而行政主体在行使权力时也必须对授权者和法律负责，体现人民的意愿。如果行政主体违背了人民的意愿，不适当地行使了权力，则要受到追究。人民主权理论解决了权力的本原问题，人民是一切权力的本原体，当然，人民有权追究政府及其官员的责任。

    3．权力分工与制约。中国的宪政体制与理论不承认“三权分立”与“权力制衡”，中国确认的是权力行使的民主集中制，但这不意味着中国国家机构之间不存在权力分工与制约机制。从我国现行宪法的规定看，宪法第62、67、80、81、89、93、123、124、127、129、132条是承认国家权力的分工和制约机制的。这些规定在组织法和诉讼法的规定中都有具体的体现。权力的分工与制约可以明确职责，真正保障权力属于人民原则的实现。权利分工与制约机制为人民充分行使权力提供了可能。

    4．法治。法治概念正如《牛津法律大辞典》所言：“一个无比重要，但未被定义，也不是随便就能定义的概念。”但是“法律面前人人平等”作为法治的基本要素已经成为共识，法治国家作为具有独立人格的组织体与公民的法律地位是平等的，而不像专制国家那样凌驾于法律之上，不受法律约束。因此，代表国家进行行政管理的行政机关必须像普通公民一样遵守法律，承担法律责任，不得享有任何不公正的特权。英国法学家戴西之所以强调行政机关必须与普通公民遵守同样的法律规则，承担同样的法律责任，对法治国家的行政法院制度严加谴责，原因很简单，就是因为担心法治国家的行政机关像封建专制国家的行政机关那样享有特权、不负责任、专横无忌地践踏人权。戴西认为行政法院是行政系统内的一个机构，与行政机关有共同利益，因此它在处理行政机关与公民之间的法律纠纷时必然会竭力维护行政机关的特权，为行政机关开脱。尽管戴西的观点今天看来有些偏激，但是，他不仅提出行政机关应当守法和承担法律责任，而且还对行政机关承担法律责任的程度提出了要求，这是戴西理论的合理内核。我们不能像戴西那样追求行政机关与个人在承担法律责任方面的形式平等、绝对平等，但要求行政主体及其行政公务人员为其违法行政承担相应的责任是必须的。不错，行政机关是为公益服务的，但是行政机关的违法侵权行为不是大都以公益的名义进行的吗？即使公益的原因确实存在，又有何理由认为作出违法行为的执法机关可以不负责任或者少负责任呢？如果是这样，岂不是说行政机关只要具备正当的目的就可以不负责了吗？这显然与法治精神相去甚远。“法治社会与非法治社会的区别就在于：在非法治社会中，民众必须守法，政府可以不守法；在法治社会中，人民必须守法，政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会，政府与公民都必须守法。所以，是否要求并做到让政府守法，才是衡量法治社会的一个重要试金石。”可见，法治的精髓是公共权力的行使者依法办事。只有公共权力的行使者依法办事，接受法律的监督和约束，才有法治可言，这表明法治的要义是以法律约束权力。今天的中国，选择了“依法治国，建设社会主义法治国家”，也就选择了法律至上，它要求行政权力法定，依法办事，违法承担行政责任。从我国宪法的规定上也可以得出一切权力应受制约的结论，如“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”；“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”从这些规定中也可以看出，国家权力包括行政权力要承担责任是我国法律的内在要求。法治理论对于平衡人民与政府的关系提供了保障。

    二、现实基础——行政权的扩张和人们权利意识的增强

    行政责任与问责制的提出与行政权和社会之间关系的变化是密切相关的。古代和近代行政对社会生活的干预很少，对社会生活的影响不大，所以虽然也有追究行政责任的情况，但所追究的范围很小，尚有许多豁免或免除的情形规定。如英国的法谚中即有“国王不能为非”、“国王不能在自己的法庭作被告”等来限制行政责任的追究。现代化社会对政府权力的实际需要不再只是提供安全与秩序，更为重要的是政府应谋取普遍福利化和细密的公共服务，迫使行政权力实现目的转向。这种转向一方面导致政府更多地采取单方面强制命令行为行使行政权力，使行政权呈强制性扩张趋势；另一方面，政府对公营企业、公营事业、公共资源开发经营的外向事务管理增多，以平等互利性行为作为权力行使的方式，导致行政权力的扩张。同时，由于现代政府具有独立的意志和行为能力，利用其拥有的技术、信息、资源和高度组织化的管理能力，通过行政计划、行政指导、行政仲裁，谋求行政相对方的响应乃至主动配合以实现期望的行政目的，也呈现出权力扩张的态势。总之，行政权力的扩张不仅具有合理因素，而且扩张力度十分强大。并且，“行政权力的运动是自上而下的放射性结构，且每经过一层中介，其放射都要加大。”正因为行政权力是国家权力中覆盖面最宽，与社会接触最直接，其侵犯相对人合法权利和利益的可能性也就随之增大，于是，社会对行政权力提出了更高的要求，需要对行政权力的行使给予控制和约束。

    此外，社会民众的主体意识和权利意识的不断增强也为行政权力的责任追究奠定了基础。由于社会的进步和观念的发展，人们对自身利益的关注程度越来越高，国家也越来越重视行政相对人的行政参与，通过这种参与来增强行政行为的公正性和对行政相对人以及社会公益的保护。这样才会产生对依法行政的强烈要求，在自己的合法权益乃至公共利益遭受行政权力的侵犯时才会用法律来维护自身的权利，追究行政主体及其行政公务人员的责任，这是行政责任制度和问责制度的契合点。如此，问责制的建构才有了发展和完善的可能。

    责任编辑 侯 琦