规范化与精细化：大城市政府权力清单升级和优化的重要方向

    摘 要： 提高规范化与精细化水平是大城市政府权力清单由1.0版本向2.0版本升级和优化的必然要求。对北京西城区、上海浦东新区、杭州上城区的权力清单文本进行分析可以发现有比较大的差异，这影响了大城市政府权力清单的规范化与统一性，不利于推进权力清单制度的“可比较、可复制、可推广”。这些差异表现在权力清单的分类、权力清单的总条目数，权力清单中其他行政权力的分类及条目数、不同区相同部门权力清单的总数、以及相同行政权力列出的法律依据等方面。应当从加强顶层设计完善制度建设、完善权力的分类、明晰兜底条款促进“其他行政权力”分类的规范化、优化行政权力运行流程图、推进动态管理等方面，促进大城市政府权力清单的升级和优化，提高大城市权力清单的规范化与精细化水平。

    关键词： 规范化；精细化；权力清单升级和优化

    中图分类号： D625 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）01-081-（8）

    2015年以来，地方政府按照中央的要求，探索了清权——理权——确权——晒权——制权的权力清单形成流程，构建了权力清单制度的基本框架。权力清单的公开推进了行政权力运行的法治化和透明化，促进了行政权力运行流程的不断优化，既便利了行政相对人，也促进了政府部门行政效能的提升。

    大城市政府由于管理和服务的复杂性以及民众需求的多样性，更加重视构建和形成权力清单制度。正如上海市浦东新区政府提出的，编制权力清单和责任清单是推动新一轮政府职能转变的基础性工程，是上海自贸试验区扩区后浦东新区政府自身改革对外打响的第一枪。对于大城市政府而言，“绣花”般精细管理是其内在要求，这种精细管理要求权力清单的梳理、形成和公开必须严格依法、规范进行。

    一定意义上说，大城市政府目前形成的权力清单是1.0版本的，更好地推进清单式管理改革需要在现有基础上进行升级和优化，形成2.0版本、甚至3.0版本的权力清单。进一步推进和完善权力清单制度，需要对已经初步形成的权力清单制度进行评估和分析，在更高起点上向前推进。这种梳理和评估既需要对权力清单制度进行静态分析，也应当对权力清单如何影響行政权力运行进行动态评估，体现点和面、静态和动态相结合的要求。本文选择最早探索构建权力清单制度的北京市西城区、第一个自贸区上海市浦东新区以及第一个全省范围内公开权力清单的浙江省杭州市上城区等三个区的权力清单进行比较研究，为推进权力清单的升级和优化提供参照，在此基础上剖析大城市政府权力清单升级的方向和路径。

    一、提升规范化与精细化水平是大城市政府权力清单升级和优化的必然要求

    建设法治政府“既是完善和发展中国特色社会主义制度的基本保障，也是推进国家治理现代化的重要依托”。政府是国家治理体系中的重要环节，是对公共资源进行权威性分配的重要主体。政府部门行使公共权力时应当严格遵守法律，法治化和规范化是政府行使公共权力的必然要求。政府在行使公共权力时应当做到（1）政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须有严格的法律依据；（2）政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。充分体现“法无授权不可为”的要求。

    首先，大城市政府权力清单的升级和优化应当以法律法规为依据，提高法治化水平。

    职权法定和越权无效是依法行政的基本原则，将包括行政机关在内的国家公权力运行规范在法律的框架范围内是其中的重要方面。职权法定原则要求行政机关所行使的职权必须有法律上的依据。而根据越权无效原则，行政机关如果超越自己的法定职权范围行使权力，其行为的法律效力将会被归于无效。行政权力是以规则作为存在的基础和依据的，它自身在未授权或未委托的情况下不可以独立地形成规则。一方面，行政法中行政权力都存在于一定的行为规则之中，这种规则或者是正式的法律文本，或者是具有法律性质的行政文本。另一方面，行政法中的行政权力在运行过程中是受到行为规则限制的。从法理上说，权力清单是将分散在各个法律、法规中关于行政权力的条款集中到清单之中，权力清单的梳理、形成和升级应当严格以法律、法规为依据来进行，权力清单不能替代和超越法律、法规的规定，当其与法律、法规有冲突时，应当以法律、法规为准，充分体现职权法定和越权无效原则。

    其次，大城市政府权力清单的升级和优化要提高规范化和统一性。

    推进权力清单的升级和优化，一方面要厘清行政权力的全部家底，做到全覆盖，既覆盖从中央政府到基层政府的所有层级，又覆盖各级政府内部的所有部门；另一方面梳理和形成权力清单，要实现大城市政府权力清单的“可复制、可推广、可比较”。易言之，通过“可复制、可推广”，总结和分享大城市政府权力清单梳理和形成过程中的好经验和做法；同时，通过“可比较”，分析各个大城市政府权力清单的优势和缺憾，推进权力清单的完善和优化。实现“可复制、可推广”功能必然要求提高权力清单的规范性；实现“可比较”功能则要求提高权力清单的统一性。

    最后，大城市政府权力清单的升级和优化要提高权威性。

    提高权力清单的权威性才能更好地推进权力清单制度的完善和升级。提高权力清单的权威性需要明晰权力清单的性质和定位，明确权力清单的赋权和确权主体。在性质和定位方面，权力清单的梳理和形成不是短期的政策行为，而是具有长期性的规范性活动；不是一次梳理就完成的权宜之计，而是不断更新的持续活动。大城市政府权力清单应当根据形势发展的变化、根据法律规定的调整不断更新，当然这种更新必须严格依据法定程序进行。从主体来看，行政权力是一种影响力，涉及多个主体之间的关系，“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺。”按照我国宪法规定，一切权力属于人民，各级人民代表大会是代表人民行使权力的主体。在权力清单的升级和优化过程中，应当将各级人民代表大会作为最终赋权和确权的主体。通过人民代表大会的赋权和确权以提升权力清单的权威性。

    二、大城市政府权力清单在规范化与精细化方面存在的主要问题

    以北京市西城区、上海市浦东新区、杭州市上城区权力清单为例进行分析可以发现，大城市政府权力清单在规范化与精细化方面尚存在不足，主要表现在以下方面：

    第一，权力清单的分类有较大差异，导致权力清单的条款数有较大不同，统一性不够。

    通过对三个区公开的权力清单进行分析可以发现，权力清单在分类上有一定差异。上海市浦东新区的权力类型有18种，包括：行政审批、行政处罚、行政强制、行政确认、行政检查、行政备案、行政给付、行政征收、行政征用、行政奖励、行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政规划、行政决策、行政复议和其他行政权力。北京市西城区的权力类型有10种，包括：行政审批、行政处罚、行政确认、行政强制、行政征收、行政裁决、行政给付、行政奖励、行政检查和其他行政权力。杭州市上城区的权力类型有9种，包括：行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励和其他行政权力。（参见表1）

    在同一性方面，三个区都存在的权力类型有8个。除三区共有权力类型外，上海市浦东新区和北京市西城区共有2个相同的权力类型，即：行政审批、行政检查。

    在差异性方面，北京西城区、上海浦东新区的权力分类没有行政许可，有行政审批；而杭州上城区的权力分类没有行政审批，有行政许可。上海浦东新区的权力更加细分，设置了行政检查、行政征用、行政合同、行政指导、行政调解、行政规划、行政决策、行政复议。虽然这些权力类型包含的具体条目并不多，但体现了浦东新区政府希望将行政权力划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权的尝试和努力。从类型上说，北京西城区和上海浦东新区共有的“行政审批”，内容上与杭州的“行政许可”有很大相似性，都包含行政审批、审查、核准、批准、许可、登记这些相同的基本类目。当然一些方面也有很大的差异性，比如北京西城区、上海浦东新区在该条目下列出的备案、核定、核发、证明、初审、验收、审核、设置、变更、注册、规范等项目，或被杭州上城区列为“其他行政权力”（如备案），或被囊括在上述六类基本类目之中（如杭州上城区的“登记”包括成立、变更、撤销这些细分项）。

    权力的不同分類导致梳理出来权力清单的总条款数也有差异，并且不同区的相同政府部门梳理出的行政权力数也有较大差异。具体而言，上海市浦东新区行政权力条目数最多，北京市西城区次之，杭州市上城区最少。以卫计委为例，北京市西城区卫计委的行政权力事项有1013项，上海市浦东新区卫计委的行政权力事项有373项，杭州市上城区卫计委的行政权力事项有60项。三个区卫计委的行政权力数目差距比较大，北京市西城区甚至是杭州市上城区的十多倍。

    这种差异影响了权力清单的统一性，不利于实现权力清单的可比较、可分析，不利于推进权力清单的可复制、可推广。

    第二，权力清单分类中的其他行政权力条款相差较大，规范性不强。

    将其他行政权力设置为兜底条款是地方政府权力清单梳理的常规做法。然而，对三个区的其他行政权力进行分析，发现也有较大差异。

    上海市浦东新区的其他行政权力条目内容类型包含行政赔偿、登记、翻译、价格调整、统计、调查、普查、审核、记录、通报、补贴、核查等方面。上海市浦东新区在权力分类中设置了行政征用、行政合同、行政指导、行政规划、行政决策等方面。而北京市西城区和杭州市上城区均没有设置这些权力事项，它们的权力清单将上述行政权力纳入“其他行政权力”条目之中。比如北京市西城区将行政备案、行政检查等纳入“其他行政权力”条目之中。同样，杭州市上城区的“其他行政权力”条目内容也较多。被上海市浦东新区独立列为权力类型行政审批、行政检查、行政备案、行政调解和行政复议的内容均被列入“其他行政权力”之中。以卫计委为例来看，北京市西城区卫计委的其他行政权力数为34项，占本部门行政权力总数的3.35%，上海市浦东新区卫计委的其他行政权力数为5项，占本部门行政权力总数的1.34%，杭州市上城区卫计委的其他行政权力共24项，占本部门行政权力总数的40%（参见表2）。可以看出，在其他行政权力的总数以及其他行政权力数占部门行政权力总数的比例方面，三个区相同部门的权力清单表现出很大差异，影响了权力清单的规范性。

    第三，不同地区同一部门的权力清单在具体条款上差异较大，权威性不足。

    具体分析可以发现，三个不同地区相同部门的权力清单差距同样较大。以卫计委来看，三个区共同的行政权力中差异最大的是行政处罚，北京西城区卫计委共有行政处罚926项，占该部门行政权力总数的91.41%；上海浦东新区卫计委有行政处罚305项，占该部门全部行政权力的81.7%；而杭州上城区卫计委的行政处罚权为0。（参见表2）

    又如，北京西城区文广局的权力清单共有648项，其中行政处罚586项，占90.43%；上海浦东新区文广局的权力清单共有26项，其中行政处罚0项；杭州上城区文广局的权力清单共有144项，其中行政处罚124项，占86.11%。（参见表3）

    第四，权力清单的精细化程度有待提高。

    三个区政府权力清单的精细化程度上也有不足。三个区的行政部门将有些相同的行政权力列入不同的权力分类之中，并且在权力清单所列的法律依据上有一定差异。以民政局为例，浦东新区民政局将收养关系归类为行政审批，而北京市西城区和杭州市上城区则将之归类为行政确认。同时，北京市西城区和上海市浦东新区都以《中华人民共和国收养法》第15条为法律依据，而杭州市上城区除此之外还列出了《中国公民收养子女登记办法》第2、12、41条作为依据。在法律依据的详细程度上，上城区在法律依据中列出了相关条文的具体内容，而浦东新区和西城区则仅仅列出了条目。又如，在关于婚姻受胁迫撤销这一条上，浦东新区将其归属于内地居民婚姻登记的一部分，属于行政确认；而西城区则将“对受胁迫结婚的婚姻进行撤销”这一项，单独归类到了“其他行政权力”。在该项行政权力的法律依据上，浦东新区列出的法律依据为《中华人民共和国婚姻法》 第11条以及《婚姻登记条例》第2、4、10条；而西城区列出的依据仅为地方条例，即《北京市婚姻登记工作规范》京民婚发【2016】177号第56条、58条，表现出较大的差异。

    通过流程图的公开促进政府效能提升是权力清单制度设计的重要目的。在流程图的公开方面，三个区也存在较大差异。北京市西城区权力清单的条目下大部分都有针对该条目内容的流程图，但也有部分行政权力清单缺少流程图，如民政局的“对烈士、牺牲军人、病故军人遗属发放丧葬补助费”没有流程图。一些有流程图的条目，存在流程图较为粗略的状况，如“军队离休退休干部发放护理费”。杭州市上城区的行政权力清单中每一项下均附有流程图，比较一目了然，但是有些叙述过于笼统，一些流程图为每个权力大类的共用流程图，没有细化到具体条目。上海市浦东新区的权责清单网站上则没有在条目下明确列出流程图，而是另外形成并公开了行政权力运行的流程图。流程图不够精细、深入，不利于行政效能的全面提升。

    三、提高大城市政府权力清单规范化与精细化水平的路径选择

    权力清单将分散在各个法律、法规中的行政权力梳理并整合到一张清单之中，其梳理和形成过程应当以法律为依据。总体而言，不同地区的权力清单可以根据各地不同情况有所差异，但应该大体一致，体现“可比较、可复制、可推广”的要求，这样才能体现权力清单的统一性和规范性，进而彰显权力清单的科学性和权威性。大城市政府在权力清单1.0版本基础上，可以考虑升级优化，强化权力清单的规范性与法治化。

    第一，加强顶层设计，为推进大城市政府权力清单的升级和优化提供制度保障。

    目前，中央政府层面关于地方政府权力清单的制度规定主要是2015年3月印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。从法律地位上看，其在法律系统中的阶位比较低，以其为依据对权力清单进行梳理，权威性不足；在内容方面，其规定相对比较笼统，精细化程度不够。中央政府层面可以充分吸收近两年来地方政府在权力清单方面好的经验和做法，注意顶层设计和基层运作相结合，制定权力清单方面的法律法规，为进一步完善权力清单提供制度保障。

    第二，完善权力的分类，提高大城市政府权力清单的统一性。

    在统一的权力清单规章制度中，应当明晰和明确权力清单的分类，提高权力清单的统一性和规范性。一方面，为各个大城市政府权力清单进行横向比较提供坐标和依据，为进一步推进“减权清单”、推进简政放权提供保障；另一方面，为中央政府各个部门梳理和形成权力清单提供经验和借鉴。

    权力清单的分类可以考虑分设必须设置项和自选特色项。必须设置项是各个地方政府梳理权力清单过程中必须设定的项，为地方政府找到权力清单升级的统一标准，在此基础上形成相对统一的地方政府权力清单2.0版本；自选特色项是各个地方政府根据自身管理和服务的特殊性而自行设计的选项，可以考虑实行限额2到3项，体现权力分类“大体一致、略有差异”的特点。

    权力清单可以上述分类为基础设计两级，第一级将行政权力分为行政决策权、行政执行权、行政监督权三大类；第二级将行政决策权、行政执行权、行政监督权三类权力进行细分。具体而言，行政决策权包括行政立法权、行政规划权和重大事项决策权；行政执行权包括行政审批权、行政处罚权、行政确认权、行政给付权、行政征用权、行政征收权、行政备案权、行政检查权、行政奖励权、行政强制权；行政监督权包括行政复议权、行政裁决权和行政调解权。同时，设置其他行政权力作为权力清单的兜底条款。并且可以考虑将行政决策权和行政监督权作为必须设置项，自选特色项只能在行政执行权中选择和把握。（参见表4）

    第三，明晰兜底条款，促进“其他行政权力”分类的规范化。

    对其他行政权力进行规范，防止地方政府将其他行政权力作为一个筐，把各种无法在规定项中容纳的权力事项放入其中，真正推进简政放权。建议作为兜底条款的其他行政权力坚持“两不”原则，即不可精简的必需行政权力才能纳入其他行政权力，不可纳入既定的行政权力选项中的行政权力才能纳入其他行政权力，不断缩小其他行政权力的种类和范围。

    第四，优化行政权力运行的流程图，促进大城市政府行政权力运行效能的不断提升。

    推进流程优化是构建权力清单制度的重要目标，形成行政权力运行流程图是推进流程优化的基础性工作。流程图的编制大致包括内部和外部两个方面，对行政部门而言，对内是业务手册，对外是办事指南。办事指南指引行政相对人如何申请行政部门提供公共服务。业务手册指引行政机构内部办事人员规范操作，业务手册的编制目标是指引一个未接触过该事项办理的人员能在标准化手册的指导下独立办理相关业务。通过流程图的编制，特别是办事指南和业务手册的公开，推进行政权力运行可视化，促进行政效能的全面提升。

    最后，实施动态管理，提高大城市政府权力清单的系统性和适应性。

    权力清单制度不是一蹴而就的工作，而是一项长期性制度；不是一次梳理和公布的简单工作，而是一项持续性工程。权力清单应随着行政权力的变化和调整而及时予以修改。在大城市政府权力清单向2.0版本升级的过程中，应当及时跟踪行政权力的变化情况，并将这一变化體现和反映在权力清单之中，推动权力清单的动态管理。在此过程中，要探索形成权力清单变更程序，充分发挥具体行政部门的主体作用，促进他们在其权力发生变化时，及时启动行政权力变更申报，充分发挥编制管理部门和政府法制部门的审核和确认作用，推动形成权力清单的动态管理和更新机制。

    注释：

    转引自赵勇：《地方政府权力清单制度的构建——以浦东新区为例的分析》，《上海行政学院学报》2016年第5期。

    本文研究的权力清单文本收集截止日为2017年5月15日。

    唐皇凤：《中国法治政府建设的历程、困境与路径选择》，《中共福建省委党校学报》2015年第2期。

    关保英：《论行政法中行政权力的维度》，《东方法学》2011年第6期。

    [美]潘恩著，马清槐等译：《潘恩选集》，商务印书馆1982年版，第250页。

    杭州市上城区权力清单中还有一项“审核转报事项”是指县级部门审核并转报上级部门，由上级部门作出最终行政决定的管理服务事项，不列入县级部门行政权力清单。

    参考文献：

    [1] 关保英.论行政法中行政权力的维度{J}.东方法学， 2011（6）.

    [2] 唐皇凤.中国法治政府建设的历程、困境与路径选择[J].中共福建省委党校学报.2015（2）.

    [3] 蒋德海.“权力清单”应慎行——我国政务管理之法治原则反思[J].同济大学学报， 2015（5）.

    [4] 杜敏.权力清单制度：理论维度、现实困境与发展展望[J].科学社会主义，2015（5）.

    [5] 林孝文.论地方政府权力清单的法律属性[J].求索，2015（8）.

    [6] 赵勇.地方政府权力清单制度的构建——以浦东新区为例的分析[J].上海行政学院学报，2016（5）.