城市轨道交通建设项目档案质量控制研究

    姜红

    摘要：面对建设项目多、投资大、标准高的城市轨道交通工程，如何高起点、高标准地抓好项目档案工作，已成为建设各方关注的重点问题。结合某轨道交通集团建设项目管理实际，分析影响项目档案质量的原因，有针对性地采用了既科学规范又独具特色的“制度覆盖全、责任追溯准、培训渗透深、过程管控细、移交把关严”对策，使项目档案质量控制成效显著。

    关键词：城市轨道交通项目档案质量控制档案管理

    城市轨道交通建设是社会瞩目的重点工程、民生工程，投资规模大、社会关注高、建设压力强。截至2017年6月，国内已有53座城市开展了城市轨道交通工程建设，到2020年，全国城市轨道交通运营里程预计将达到7700公里。作为轨道交通工程建设的重要记录，数量惊人的工程项目档案让历史铭记这些泽被后世的民生工程。档案工作者肩负着光荣而伟大的使命，不仅“能为”，而且“大有可为”。

    一、城市轨道交通建设项目档案的概念和内容及特点

    城市轨道交通工程是由城市轨道交通的建筑与结构、机电设备、轨道、车辆与车辆基地等工程组成的基本建设单元。城市轨道交通建设项目档案是指归档保存的在城市轨道交通工程的立项、审批、征地、拆迁、勘察、测量、设计、招投标、报建、施工、监理、系统联调、试运行、试运营、竣工验收等全过程中形成的各种形式和载体的记录。

    城市轨道交通建设项目是个庞大复杂的系统工程，各阶段同步开工的施工点数庞大，多工序交叉进行，内外协作关系复杂，各车站、区间、车辆段、系统等形成的项目文件阶段性、系统性和延续性相互交织。城市轨道交通建设项目档案具有以下基本特点：一是成套性，在轨道交通建设整个过程中各阶段产生形成的文件材料反映了建设发展的全过程，项目文件是一个有机联系、密不可分的整体，相互印证并共同记录了建设项目活动的全貌；二是连续性，体现了整个建设项目所包含的各个工序环节、工艺流程的推进过程，档案内容系统连贯、前后有序、互为因果；三是专业性，轨道交通建设项目档案的形成领域、内容性质、采用的技术标准、技术手段具有鲜明的专业技术性。

    二、城市轨道交通建设项目档案质量控制存在的问题

    目前城市轨道交通建设项目面临大规模、多建设项目管理模式、涉及面广、项目投资大、建设周期长、参建单位多等情况，档案管理工作开展难度大，时间跨度长，整理和归档进度难以与工程进度同步，因此项目档案质量控制存在以下问题：

    （一）档案管理制度不健全。项目档案主管部门没有通过构建制度保障体系来确保各项管理要求得到有效执行、责任得到有效落实，没有发挥源头治理、全程管控的作用。

    （二）档案工作参与意识淡薄。参建单位往往将主要精力投入到工程进度、工程质量、施工安全、成本控制等方面，在对待项目档案的重视程度、人员及设施设备的配置等方面力度不够，档案工作履约责任淡薄。

    （三）档案人员素质普遍不高。参建单位规范化档案管理水平参差不齐，对档案工作人员缺乏针对性强、形式多样的业务指导和培训。

    （四）档案管控过程不精细。项目档案主管部门的“质量控制”意识较为淡薄，在监督、检查、指导的过程中，未能结合工程建设各阶段特点和档案工作实际情况采取重点突出、针对性强的管控手段。

    （五）缺乏有效的档案质量监督管理。项目建设监理单位未切实履行好档案质量的审核职责，导致项目档案无法保证成套性和连续性，内在、外在质量参差不齐。

    三、城市轨道交通建设项目档案质量控制的对策

    目前城市轨道交通工程建设项目存在多种不同的管理模式，项目档案管控难度较大。为破解这一难题，某轨道交通集团有限公司强化项目群档案管理体系建设，创新性地采用了符合建设规律的、实用性强、控制有效的“制度覆盖全、责任追溯准、培训渗透深、过程管控细、归档把关严”的项目档案质量管控对策，解决了项目文件质量控制、归档移交、专项验收等过程中的一系列棘手问题。

    （一）楔入业务，融入流程，制度覆盖全

    1.建章立制，抓好顶层设计

    某轨道交通集团有限公司认真查找薄弱环节，探索创新、总结提升项目档案管控模式，抓好全程管控的框架设计，编制修订了《档案管理办法》《工程项目文件归档整理细则》《项目档案管理办法》《总包项目档案管理手册》《城市轨道交通工程建设项目档案质量控制标准》等档案管理标准和制度文件，明确档案管理主体，细化档案管理责任。各项规章制度相互独立又相互补充，形成一个全覆盖的档案工作制度体系，切实将项目档案的归档范围细化、检查要点明确、移交标准固化，确保项目档案管理工作立卷有据、归档有方，保障了各项档案管理要求得到有效执行，档案责任得到有效落实。

    2.强化履约责任主体的领导责任

    为建立、健全从总包单位到施工单位的各级项目档案工作管理体系，增强责任主体的档案法制观念和履约意识，高效规范项目档案的编制、收集、整理和归档工作，某轨道交通集团率先在业界同行中实施了项目档案工作领导责任制。与投融资单位及参建单位签订了《项目档案工作领导责任书》，列出细化、量化的责任清单，层层落实目标责任，把精品档案作为工程创优的必备条件，形成落实档案工作责任的“加压泵”。同时，实时跟踪实施效果，按季度对在建城市轨道建设项目资料和竣工文件编制情况进行档案专项打分考评，进一步强化了项目档案在建设管控过程中履约责任主体的领导责任。

    （二）明确界面，精准发力，责任追溯准

    某轨道交通集团有限公司档案部门在城市轨道交通建设项目合同谈判工作中，参与总包项目招标文件、合同文件的形成过程，与合同管理、财务管理、法律事务等部门一起会签招标文件，明确档案工作责任与义务，从源头确保档案工作“三纳入、四同步”，从《档案法》和《合同法》的角度固化参建单位归档责任，提高项目档案管理的法律约束力。档案部門在合同条款中单列章节，明确履约责任主体的档案管理职责、质量标准以及归档延误与违约责任，把对档案完整性、准确性、系统性的控制要求，提前到文件管理阶段，真正将后续工作变为前置条件，为项目档案质量的有效管控争取了主动权和法律保障，强化了档案工作的责任追溯力度。

    （三）多措并举，规范引领，培训渗透深

    1.对标示范样板化

    某轨道交通集团有限公司档案部门定期组织各参建单位到项目文件收集齐全、编制规范、具有示范作用的样板化标段进行实地参观，观摩学习关键工序和质检等重要文件材料的收集、编制和整理，通过相同建设阶段或需求相近的同类项目文件的归档范围、组卷方法、整理质量的标准示范以及直观的现场集中“带卷指导”，为参建单位制定详细的档案管理提升方案，消除整理编目环节的质量通病，保证各类项目文件的整理编目标准、统一、规范引路领航。同时，每季度对各标段的内业资料收集、整理编制质量进行排名，综合考核各参建单位的档案工作水平，便于在后续过程管控中有针对性地督导、检查。通过施工现场学习、档案库房观摩、样板工程引路等“全程对标、样板引路”的管理思路，加深了各参建单位档案工作人员对集团公司档案工作标准规范的认识和理解。

    2业务培训精准化

    按线路、分阶段、分专业定期采用大型集中培训会和档案业务细节的交底培训会相结合的方式，对总包单位及五方责任主体（建设、勘察、设计、施工、监理）相关人员进行档案业务培训，增强了档案培训的渗透力和影响力。通过统一项目文件材料的实务操作标准、质量检查要点、表式规格模板，加上授课讲解、现场答疑、考试测评等各种形式，落实国家档案新标准《城市轨道交通工程文件归档要求与档案分类规范》（DA/T66-2017）的内容精髓，提高培训的“含金量”。

    3.特色培训需求化

    与城建档案馆强强合作，举办具有时效性特色的声像档案培训。重点讲解声像档案的归档内容、拍摄数量，照片著录的标准、标识方式等内容，便于施工和监理单位贴近轨道交通建设节点，满足提高工作效率的需求，认真做好收集的前端工作，准确及时地对反映建设原址旧貌、开竣工仪式、施工中各隐蔽工程的隐蔽过程等主要阶段、竣工后工程多个关键节点进行拍摄和采集，形成项目档案，完成移交工作。

    （四）科学统筹，主动融入，过程管控细

    过程管控是监控文件材料形成质量和确保项目档案完整性、准确性、系统性的关键，档案团队坚持重心下沉，将过程监控和定期检查与重点检查相结合，及时跟进做好动态过程跟踪和同步指导工作。根据各标段开工进度的不同，把握文件形成特点和规律，掌控关键环节，及时抽查施工记录编制、收集、整理工作。同步将各线路、各标段检查发现的各类问题统一建立档案问题库，根据按时间、定措施、定责任人的原则，加强督促整改和复查闭环管理。

    （五）双管齐下，高效推进，归档把关严

    着力强化监理单位在项目档案质量方面的监管责任，严格要求监理在位、在职、在责，落实全过程监督职责和各工序、各环节形成文件的自查初检及档案质量控制管理，真正发挥好业主管理一线“眼睛”和“耳朵”的作用。某轨道交通集团通过组织召开档案验收部署会和归档专题推进会、参加集团公司综合联调联席会等手段，持续用力推进、重点督办项目档案归档工作，同时采用各有侧重的多环节流程化审查和分阶段“验前检查”“实体验收”和“竣工验收”，层层把关，督促参建单位认真兑现归档承诺。

    四、实施成效

    通过近几年的持续追踪研究发现，建设项目档案质量控制已初见成效：从管控模式上实现了创新，从管理理念上实现了超越，从管理体系上实现了统一，使管理程序更加严谨，项目文件更加规范。

    （一）有效提升了城市轨道交通建设项目档案的管控效能

    档案团队尽力、总包单位给力、施工单位发力、监理单位全力，克服了项目档案管理过程中的诸多困难，重视全程管理，着力全程优化，强化全程控制，建立起高效的轨道交通项目档案质量管理对策，有效提升了项目档案精细化和规范化管理水平。

    （二）高效发挥了城市轨道建设项目档案信息的支撑和凭证作用

    伴随城市轨道交通建设而产生的工程项目档案不仅承载了项目建设的历史，更是建设、运营和维护的重要依据，具有不可替代的凭证价值。

    案例一：某轨道交通集团1号线一期工程决算审计是一项关键性环节工作，档案团队在历时15个月的工程竣工结（决）算审计协助工作中，提供的《奋进的足迹》系列档案汇编和4126卷项目档案，形成了有力的技术支撑，发挥了重要的凭证作用和参考价值。审减结算费用合计资金800余万元，取得了较大的经济和社会效益。

    案例二：某轨道交通集团在2号线一期工程车辆及机电设备国产化评审、进口设备获准免税的工作中，国产化相关文件、设备合同及招投标文件和竣工档案凸显了不可低估的佐证支撑作用，最终获准免除进口关税及增值税约3920万元人民币。

    围绕项目档案管理创新精准发力，档案团队攻克了管理、对外协调以及档案质量技术控制上的一系列难关，改变固有的点面思维模式，着眼创新思维方式和轨道建設项目群档案管理体系建设，用更加宽广的视野审视轨道交通档案工作，用更加先进的理念谋划档案管理创新，是技术攻坚的洗礼，是管理模式的探索，更是啃下“硬骨头”的坚守。

    作者单位：成都轨道交通集团有限公司