论行政处罚中的“一事不再罚”原则
饶兰兰
摘 要：一事不再罚原则是指对于违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实给予两次以上的处罚。该原则是行政处罚的一个重要原则，它规范了行政机关的行政行为，体现了过罚相当，能防止行政机关重复处罚，保护行政相对人的合法权益。但是由于理论界对于这一原则的理解存在诸多分歧，《行政处罚法》的相关规定也过于简单，直接导致了该原则在实际适用中出现了许多新问题。本文结合“一事不再罚”原则的适用，总结归纳了该原则的实际适用问题，并针对这些问题提出了新的解决方案。本文希望通过对“一事不再罚”原则在理论和实践中存在问题的分析，为行政处罚实践提供更全面的理論指导。
关键词：一事不再罚；适用；问题；完善
1 “一事不再罚”原则的一般适用
1、针对连续违法行为和继续违法行为的适用
当事人实施了一个违法行为，且该违法行为只触犯了一个法律规范，此时则当然只存在一个处罚事由，行政机关不得给予多次处罚。这里存在一个比较有争议的地方，有些行为一经发生，就立刻结束，而有些行为属于连续行为，如货车超载行为。对于前者毫无疑问只能给予一次处罚，而后者则往往引发诸多争议。笔者认为，如果货车的超载行为已经受到处罚，则该违法行为应视为已经终结。如果在下一路段中又出现超载，则应认定为故意实施的另一违法行为，结合它的违法情节和危害后果给予处罚。
2、针对处罚主体竞合的适用
同一个违法行为只触犯一个法律规范，但多个行政主体均享有处罚权，此时处罚主体就会出现竞合。例如根据《产品质量法》的规定，对于生产国家明令禁止的产品的行为，工商管理部门和质量监督部门都有权作出处罚。此时是两个部门都可以做出处罚，还是要两个部门通过协商决定由其中一个处罚主体进行处罚，或者先处罚的行为有效、后处罚行为的无用，理论界至今也没有达成共识。考虑到过罚相当的理念，一个违法行为受到的处罚要与其行为的过错相当，在此也应适用一事不再罚。
3、针对法条竞合的适用
（1）当事人实施一个违法行为同时触犯了几个法律规范，且由同一个行政机关实施管辖。笔者认为该行政机关只能给予一次行政处罚，不可用不同的理由对当事人实施多个处罚。例如某人酒后驾车驶入路边人行道造成秩序混乱，公安机关不能分别以酒后驾车和扰乱公共秩序为由给予两次行政处罚。此时可采吸收原则，重罚吸收轻罚。虽这是两个不同事由，但行政机关只要实施一个较重的处罚便能达到行政处罚的目的，即教育和惩戒的作用，那么此时不但不违反“一事不再罚”的原则，而且简化了行政处罚的程序，符合行政法的程序简便的基本原则。
（2）当事人实施一个违法行为同时触犯了多个法律规范，且由不同的行政机关进行管辖。理论界部分学者认为谁先发现就谁管辖，笔者认为不然。因为各行政机关的处罚权限不同，可能导致后处罚的行政机关丧失处罚权，特别是某些只能由特定机关做出的处罚得不到实施。而且各行政机关的处罚权大小、处罚力度不一样，对当事人的具体处罚就不一样。如果先处罚的行政机关处罚权小，处罚力度小，而当事人的违法情节较严重，则使其得不到应有的惩罚，起不到相应的教育作用；如果先处罚的行政机关处罚权大，处罚力度也大，而当事人的违法情节轻微，则对其惩罚过重，引起当事人的不满，既不能使其信服、受到教育，更不能体现该原则保障当事人利益的要求。
4、针对犯罪行为的适用
当一个人实施了一个违法行为，而该行为同时也符合犯罪的构成要件，行政机关在对行为人进行处罚前将该案移交给了司法机关，就应由司法机关依法追究此人的刑事责任。若行政机关已经对这个人进行了行政处罚，司法机关再进行刑事处罚时，行政处罚应当折抵相应的刑罚，因为行为人不能因为同一个违法行为遭受多次的处罚，这超出了行为人的预期，不符合常理也不符合法律的规定。折抵的具体情形一般是让行政拘留折抵刑罚中的拘役和有期徒刑，罚款相应折抵罚金。
2 “一事不再罚”原则的特殊适用
1、一个违法行为被有权机关分别予以处罚的适用
一个违法行为，同时违反了行政法律规范和其他的法律规范时，被相关行政机关分别进行了处罚。比如走私行为，除按照《海关法》没收走私物品，并可以处以罚款之外，构成犯罪的，同时要追究刑事责任，而不违反一事不再罚原则，因为此时法律有明确的规定。
2、行政机关给予两种以上的一次性行政处罚的适用
行政机关针对当事人的同一个违法行为，以同一个根据和同一个事由给予两种以上的一次性行政处罚。比如卫生部门对一个小面馆的卫生环境不符合标准，可以给予罚款和责令停业整顿的处罚，此时就不违反一事不再罚的原则。罚款主要是针对小面馆以前不符合卫生环境的经营，责令停业整顿是针对小面馆以后的经营需要，若只进行罚款一项处罚，此时就达不到处罚的目的，罚款后不进行其他处罚即责令停业整顿，小面馆的卫生环境还是不会改善。
3、处罚主体更换另一种强度类似的处罚形式的适用
处罚主体本来是对违法行为人进行一种处罚的，但由于客观原因无法使该处罚目的得到实现，该处罚主体可以更换另一种强度类似的处罚。如《外国人出入境管理法实施细则》第四十八条就有这种规定，这也是从行政处罚的总体功能出发，在具体实践中的变通，实际是一次处罚，不违反一事不再罚。
3 “一事不再罚”原则存在的问题
一事不再罚原则虽具有重大理论和现实意义，但由于行政处罚所面临的行政违法现象的复杂性及我国现在的行政立法、行政执法状况，一事不再罚原则还只是行政处罚实施中的理想状态，在具体实践中仍然存在很大缺陷。
（一）行政处罚法并未真正树立“一事不再罚”原则
行政处罚法第二十四条的规定，严格来讲只是“一事不再罚款”的制度，并未真正建立“一事不再罚”原则。由于对这一原则的理解存在诸多分歧，因此在具体操作时会遇到很多问题，集中表现为行政机关对行为人的同一违法行为进行重复处罚、多头处罚。
（二）“一事不再罚”原则在适用时不能与实践充分结合
有的学者在适用该原则时主张“先发现”原则，有的学者则强调“重吸收”原则，“先发现”原则固然有利于及时作出处罚，但由于各个行政机关的处罚权限，处罚力度是不同的，很可能导致过罚不相当的情况出现。过重的话对行政相对人不利，过轻的话又达不到刑事处罚的目的。“重吸收”原则也许能实现过罚相当，但很可能出现打击不力、放纵违法的局面。
（三）“一事不再罚”原则没有对法条竞合作出具体的适用规定
法律法规适用的竞合在现在越来越容易产生，因为随着行政法制的日益发展，法律法规规范社会生活方面更加细致，就很容易出现法律法规规范内容的包含与交叉。若是一般法与一般法之间、特别法与特别法之间竞合，则难以选择具体的法律适用，这使得在具体的行政执法实践上中比较难以处理。
（四）“一事不再罚”原则对处罚主体竞合没有作出具体的适用规定
一些法律法规规定的违法行为只有一个，但有权处理的行政机关却有多个，与此同时，无论是在现实中，还是法理上，违法行为人对处罚主体都没有进行选择的权利，因此，在存在部门利益、行政机关职责划分不明晰、沟通协调不充分的情况下，在实践中特别容易出现与一事不再罚原则背道而驰的情况。例如，新闻报道一对夫妻因户籍不在同一个地方，他们超生孩子后，分别收到了户籍所在地的行政部门征收社会抚养费的行政处罚决定，而且罚款的金额也相差较大，那么这对夫妻可以选择履行处罚较轻的处罚决定吗，从而只交纳较少金额的社会抚养费？理论上对此没有法律进行规定，实践中处罚部门说不可以。
（五）我国在行政救济方面的规定不完善
尽管我国对行政相对人寻求救济的方式作出了有关陈述、申辩、复议、诉讼等的规定，但是具体操作程序还不完善。例如有时相对人并不知道自己有陈述、申辩、复议、诉讼的权利，就算知道也不清楚自己具体应该怎样操作。所以当出现重复处罚、多头处罚，侵犯相对人的合法权益情况时，相对人寻求救济困难。
4 “一事不再罚”原则的完善
（一）“一事不再罚”原则实际上是“一事不再罚款”原则
作为一种财产罚，罚款既不影响当事人的人身自由，又不剥夺限制当事人的行为能力，同时还能起到制裁惩罚作用，因而被广泛使用。在《行政处罚法》颁布实施以前，沒有对罚款进行有效的规范，罚款的设定也比较乱，对数额的规定也不具体。为纠正这一情况，《行政处罚法》对罚款作了一些具体规范，例如对罚款的设定作了特别的规定。但仍有一些行政部门滥用罚款的处罚形式为本部门谋取利益，这不仅会严重影响政府机关在人民群众中的威信，使行政机关丧失公信力，而且更是助纣了贪污腐败的滋生，我们应当坚决将这一行为进行遏制。正是出于对这一考虑，我国在《行政处罚法》的立法过程中特别制定了第二十四条，明确规定对罚款这一处罚形式实行“一事不再罚”原则，防止行政执法机关滥用职权谋取私利。
（二）在实际操作中充分结合“先发现”和“重吸收”原则
采取“先发现”的原则，能够在违法行为出现不久就及时予以制止，但有时不能体现过罚相当原则，而“重吸收”的原则能实现过罚相当，但有时不能及时制止有关违法行为，二者各有千秋。不能让当事人遭受一事多罚，从而达到既对当事人的违法行为进行处罚，又对当事人的正当合法权益进行保护的目的。
（三）规范立法，尽量避免法条竞合
我国的行政法律规范的层次较多，相关部门应从立法上尽量减少行政处罚竞合的可能性。一方面，提高立法质量与立法技术，明确各个行政机关的行政管理权限等，减少或者避免行政法规范的相互竞合。另一方面，在现有的行政法律规范中，遵循“新法优于旧法、特别法优于普通法”的原则。另外，将法律法规中有几个行政处罚主体竞合的情形，由相关行政主体组成联合执法机构，让它们以共同的名义或者由几个机关共同推荐一个机关做出处罚决定。实际上，《行政处罚法》第16条已有规定。
（四）建立行政机关相互之间的配合与制约机制
要建立行政机关相互之间的配合与制约机制，制定有专门职能的部门优于一般职能的部门，低层级的部门优于高层级的部门的管理和处罚原则。现行管理体制中的一些部门，其管理范围存在着交叉的情况，现行法律、法规的一些规定也赋予部分行政机关的职权存在交叉，而当同一个违法行为涉及到多个行政机关的管理范围，涉及到多个行政机关都有管辖职权或者触犯了多个法律、法规的规定时，该由哪个机关实施行政处罚呢？应该适用哪一条法律法规的规定呢？为此，应加强行政机关相互之间的配合及监督制约，避免这些现象的发生。
（五）遵循处罚救济原则，为当事人设立有效的救济制度
权利必须得到救济是一个法治国家的不变法则。设立救济制度，也是为保障当事人的基本人权，行政机关要保证当事人救济途径的通畅，使当事人在没有违法事实或者一事多罚的情况下，能够使自己的合法权益得到补救，使自己的主张得到伸张，让程序正义得到实现，从而让行政相对人感到真正的公平正义，让正义不但实现，还以看得见的方式实现。
摘 要：一事不再罚原则是指对于违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实给予两次以上的处罚。该原则是行政处罚的一个重要原则，它规范了行政机关的行政行为，体现了过罚相当，能防止行政机关重复处罚，保护行政相对人的合法权益。但是由于理论界对于这一原则的理解存在诸多分歧，《行政处罚法》的相关规定也过于简单，直接导致了该原则在实际适用中出现了许多新问题。本文结合“一事不再罚”原则的适用，总结归纳了该原则的实际适用问题，并针对这些问题提出了新的解决方案。本文希望通过对“一事不再罚”原则在理论和实践中存在问题的分析，为行政处罚实践提供更全面的理論指导。
关键词：一事不再罚；适用；问题；完善
1 “一事不再罚”原则的一般适用
1、针对连续违法行为和继续违法行为的适用
当事人实施了一个违法行为，且该违法行为只触犯了一个法律规范，此时则当然只存在一个处罚事由，行政机关不得给予多次处罚。这里存在一个比较有争议的地方，有些行为一经发生，就立刻结束，而有些行为属于连续行为，如货车超载行为。对于前者毫无疑问只能给予一次处罚，而后者则往往引发诸多争议。笔者认为，如果货车的超载行为已经受到处罚，则该违法行为应视为已经终结。如果在下一路段中又出现超载，则应认定为故意实施的另一违法行为，结合它的违法情节和危害后果给予处罚。
2、针对处罚主体竞合的适用
同一个违法行为只触犯一个法律规范，但多个行政主体均享有处罚权，此时处罚主体就会出现竞合。例如根据《产品质量法》的规定，对于生产国家明令禁止的产品的行为，工商管理部门和质量监督部门都有权作出处罚。此时是两个部门都可以做出处罚，还是要两个部门通过协商决定由其中一个处罚主体进行处罚，或者先处罚的行为有效、后处罚行为的无用，理论界至今也没有达成共识。考虑到过罚相当的理念，一个违法行为受到的处罚要与其行为的过错相当，在此也应适用一事不再罚。
3、针对法条竞合的适用
（1）当事人实施一个违法行为同时触犯了几个法律规范，且由同一个行政机关实施管辖。笔者认为该行政机关只能给予一次行政处罚，不可用不同的理由对当事人实施多个处罚。例如某人酒后驾车驶入路边人行道造成秩序混乱，公安机关不能分别以酒后驾车和扰乱公共秩序为由给予两次行政处罚。此时可采吸收原则，重罚吸收轻罚。虽这是两个不同事由，但行政机关只要实施一个较重的处罚便能达到行政处罚的目的，即教育和惩戒的作用，那么此时不但不违反“一事不再罚”的原则，而且简化了行政处罚的程序，符合行政法的程序简便的基本原则。
（2）当事人实施一个违法行为同时触犯了多个法律规范，且由不同的行政机关进行管辖。理论界部分学者认为谁先发现就谁管辖，笔者认为不然。因为各行政机关的处罚权限不同，可能导致后处罚的行政机关丧失处罚权，特别是某些只能由特定机关做出的处罚得不到实施。而且各行政机关的处罚权大小、处罚力度不一样，对当事人的具体处罚就不一样。如果先处罚的行政机关处罚权小，处罚力度小，而当事人的违法情节较严重，则使其得不到应有的惩罚，起不到相应的教育作用；如果先处罚的行政机关处罚权大，处罚力度也大，而当事人的违法情节轻微，则对其惩罚过重，引起当事人的不满，既不能使其信服、受到教育，更不能体现该原则保障当事人利益的要求。
4、针对犯罪行为的适用
当一个人实施了一个违法行为，而该行为同时也符合犯罪的构成要件，行政机关在对行为人进行处罚前将该案移交给了司法机关，就应由司法机关依法追究此人的刑事责任。若行政机关已经对这个人进行了行政处罚，司法机关再进行刑事处罚时，行政处罚应当折抵相应的刑罚，因为行为人不能因为同一个违法行为遭受多次的处罚，这超出了行为人的预期，不符合常理也不符合法律的规定。折抵的具体情形一般是让行政拘留折抵刑罚中的拘役和有期徒刑，罚款相应折抵罚金。
2 “一事不再罚”原则的特殊适用
1、一个违法行为被有权机关分别予以处罚的适用
一个违法行为，同时违反了行政法律规范和其他的法律规范时，被相关行政机关分别进行了处罚。比如走私行为，除按照《海关法》没收走私物品，并可以处以罚款之外，构成犯罪的，同时要追究刑事责任，而不违反一事不再罚原则，因为此时法律有明确的规定。
2、行政机关给予两种以上的一次性行政处罚的适用
行政机关针对当事人的同一个违法行为，以同一个根据和同一个事由给予两种以上的一次性行政处罚。比如卫生部门对一个小面馆的卫生环境不符合标准，可以给予罚款和责令停业整顿的处罚，此时就不违反一事不再罚的原则。罚款主要是针对小面馆以前不符合卫生环境的经营，责令停业整顿是针对小面馆以后的经营需要，若只进行罚款一项处罚，此时就达不到处罚的目的，罚款后不进行其他处罚即责令停业整顿，小面馆的卫生环境还是不会改善。
3、处罚主体更换另一种强度类似的处罚形式的适用
处罚主体本来是对违法行为人进行一种处罚的，但由于客观原因无法使该处罚目的得到实现，该处罚主体可以更换另一种强度类似的处罚。如《外国人出入境管理法实施细则》第四十八条就有这种规定，这也是从行政处罚的总体功能出发，在具体实践中的变通，实际是一次处罚，不违反一事不再罚。
3 “一事不再罚”原则存在的问题
一事不再罚原则虽具有重大理论和现实意义，但由于行政处罚所面临的行政违法现象的复杂性及我国现在的行政立法、行政执法状况，一事不再罚原则还只是行政处罚实施中的理想状态，在具体实践中仍然存在很大缺陷。
（一）行政处罚法并未真正树立“一事不再罚”原则
行政处罚法第二十四条的规定，严格来讲只是“一事不再罚款”的制度，并未真正建立“一事不再罚”原则。由于对这一原则的理解存在诸多分歧，因此在具体操作时会遇到很多问题，集中表现为行政机关对行为人的同一违法行为进行重复处罚、多头处罚。
（二）“一事不再罚”原则在适用时不能与实践充分结合
有的学者在适用该原则时主张“先发现”原则，有的学者则强调“重吸收”原则，“先发现”原则固然有利于及时作出处罚，但由于各个行政机关的处罚权限，处罚力度是不同的，很可能导致过罚不相当的情况出现。过重的话对行政相对人不利，过轻的话又达不到刑事处罚的目的。“重吸收”原则也许能实现过罚相当，但很可能出现打击不力、放纵违法的局面。
（三）“一事不再罚”原则没有对法条竞合作出具体的适用规定
法律法规适用的竞合在现在越来越容易产生，因为随着行政法制的日益发展，法律法规规范社会生活方面更加细致，就很容易出现法律法规规范内容的包含与交叉。若是一般法与一般法之间、特别法与特别法之间竞合，则难以选择具体的法律适用，这使得在具体的行政执法实践上中比较难以处理。
（四）“一事不再罚”原则对处罚主体竞合没有作出具体的适用规定
一些法律法规规定的违法行为只有一个，但有权处理的行政机关却有多个，与此同时，无论是在现实中，还是法理上，违法行为人对处罚主体都没有进行选择的权利，因此，在存在部门利益、行政机关职责划分不明晰、沟通协调不充分的情况下，在实践中特别容易出现与一事不再罚原则背道而驰的情况。例如，新闻报道一对夫妻因户籍不在同一个地方，他们超生孩子后，分别收到了户籍所在地的行政部门征收社会抚养费的行政处罚决定，而且罚款的金额也相差较大，那么这对夫妻可以选择履行处罚较轻的处罚决定吗，从而只交纳较少金额的社会抚养费？理论上对此没有法律进行规定，实践中处罚部门说不可以。
（五）我国在行政救济方面的规定不完善
尽管我国对行政相对人寻求救济的方式作出了有关陈述、申辩、复议、诉讼等的规定，但是具体操作程序还不完善。例如有时相对人并不知道自己有陈述、申辩、复议、诉讼的权利，就算知道也不清楚自己具体应该怎样操作。所以当出现重复处罚、多头处罚，侵犯相对人的合法权益情况时，相对人寻求救济困难。
4 “一事不再罚”原则的完善
（一）“一事不再罚”原则实际上是“一事不再罚款”原则
作为一种财产罚，罚款既不影响当事人的人身自由，又不剥夺限制当事人的行为能力，同时还能起到制裁惩罚作用，因而被广泛使用。在《行政处罚法》颁布实施以前，沒有对罚款进行有效的规范，罚款的设定也比较乱，对数额的规定也不具体。为纠正这一情况，《行政处罚法》对罚款作了一些具体规范，例如对罚款的设定作了特别的规定。但仍有一些行政部门滥用罚款的处罚形式为本部门谋取利益，这不仅会严重影响政府机关在人民群众中的威信，使行政机关丧失公信力，而且更是助纣了贪污腐败的滋生，我们应当坚决将这一行为进行遏制。正是出于对这一考虑，我国在《行政处罚法》的立法过程中特别制定了第二十四条，明确规定对罚款这一处罚形式实行“一事不再罚”原则，防止行政执法机关滥用职权谋取私利。
（二）在实际操作中充分结合“先发现”和“重吸收”原则
采取“先发现”的原则，能够在违法行为出现不久就及时予以制止，但有时不能体现过罚相当原则，而“重吸收”的原则能实现过罚相当，但有时不能及时制止有关违法行为，二者各有千秋。不能让当事人遭受一事多罚，从而达到既对当事人的违法行为进行处罚，又对当事人的正当合法权益进行保护的目的。
（三）规范立法，尽量避免法条竞合
我国的行政法律规范的层次较多，相关部门应从立法上尽量减少行政处罚竞合的可能性。一方面，提高立法质量与立法技术，明确各个行政机关的行政管理权限等，减少或者避免行政法规范的相互竞合。另一方面，在现有的行政法律规范中，遵循“新法优于旧法、特别法优于普通法”的原则。另外，将法律法规中有几个行政处罚主体竞合的情形，由相关行政主体组成联合执法机构，让它们以共同的名义或者由几个机关共同推荐一个机关做出处罚决定。实际上，《行政处罚法》第16条已有规定。
（四）建立行政机关相互之间的配合与制约机制
要建立行政机关相互之间的配合与制约机制，制定有专门职能的部门优于一般职能的部门，低层级的部门优于高层级的部门的管理和处罚原则。现行管理体制中的一些部门，其管理范围存在着交叉的情况，现行法律、法规的一些规定也赋予部分行政机关的职权存在交叉，而当同一个违法行为涉及到多个行政机关的管理范围，涉及到多个行政机关都有管辖职权或者触犯了多个法律、法规的规定时，该由哪个机关实施行政处罚呢？应该适用哪一条法律法规的规定呢？为此，应加强行政机关相互之间的配合及监督制约，避免这些现象的发生。
（五）遵循处罚救济原则，为当事人设立有效的救济制度
权利必须得到救济是一个法治国家的不变法则。设立救济制度，也是为保障当事人的基本人权，行政机关要保证当事人救济途径的通畅，使当事人在没有违法事实或者一事多罚的情况下，能够使自己的合法权益得到补救，使自己的主张得到伸张，让程序正义得到实现，从而让行政相对人感到真正的公平正义，让正义不但实现，还以看得见的方式实现。
