城乡干部交流制度初探

    曾土花 王飞

    摘? ? ? 要：城乡干部交流制度作为引导党政干部资源下乡、凝聚多方人才助力乡村振兴的重要政策措施，很大程度上解决了乡村干部资源匮乏的问题，但在实行过程中仍存在被动交流、趋利交流、形式交流等现象。内生动力是干部参与交流的原动力，直接关系到城乡干部交流制度能否向乡村输送优质的干部资源。因此，应从科学规划、激励保障以及跟踪培养等方面着手，为激发干部的内生动力提供制度支持。

    关? 键? 词：乡村振兴战略;城乡干部交流制度;城乡交流干部;内生动力

    中图分类号：F203.9? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）05-0086-06

    收稿日期：2019-03-26

    作者简介：曾土花（1986—），女，广西贺州人，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生，研究方向为干部教育和干部成长、执政党建设;王飞（1989—），女，山东聊城人，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生，研究方向为马克思主义执政党建设。

    基金项目：本文系2016年度国家社会科学基金一般项目“治理‘小官巨腐的体制与机制创新研究”的阶段性成果，项目编号：16BDJ031。

    《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，要通过各种方式吸引支持党政干部资源下乡以支援乡村建设。作为乡村人才振兴的重要政策，城乡干部交流制度是实现农村干部人才资源流失的补偿性反哺的关键手段。随着乡村振兴战略的持续推进，党的十九大报告和2019年中央一号文件都对城乡交流干部提出了高素质专业化与“一懂两爱”（即懂农业、爱农村、爱农民）的能力素质要求，这意味着乡村振兴战略对城乡交流干部的质量要求越来越高。当前，为推动乡村振兴战略布局在农村落地生根，大量驻村干部、第一书记通过“人走关系留”的柔性方式交流到农村，许多年轻有为的干部通过“人走关系走”的刚性方式流动到乡土，扩大了城乡干部交流的覆盖面。但应看到，城乡干部交流制度在实践中仍存在被动交流、趋利交流、形式交流等问题。究其原因，主要在于城乡交流干部的内生动力不足。因此，构建激发城乡交流干部内生动力的长效机制已成为各地实行城乡干部交流制度需要直面的现实问题。

    一、内生动力与城乡干部交流制度的关系

    内生动力作为动力系统中较为持久、稳定的力量，是个体采取持续行动的原动力。城乡交流干部的内生动力是指城乡交流干部参与交流的内在驱动力，是其将实现共产主义的伟大理想和践行共产党人的宗旨内化为积极参与交流的自觉行动，并对乡村振興战略具有高度的认同感。制度作为外在的强化动力体系的力量，是个体采取行动的外在推动力。美国组织社会学家W·理查德·斯科特认为，制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化-认知性要素以及相关的活动资源，制度制约行为，同时对行为又有使能作用。[1]就城乡干部交流制度而言，对象确定、程序标准、评估标准等一系列制度，体现的是制度对城乡交流干部交流行为的规制和规范;而技能培训、激励奖励以及日常管理考核等一系列制度，体现的则是制度对城乡交流干部交流行为的使能。

    作为具有能动性行为的个体，并非简单遵守制度，其会主动在制度环境中寻求所需资源。[2]有学者通过实证研究已经证明，自主需要、归属需要和能力需要是个体在寻求发展过程中的基本需要。[3]这意味着，如果城乡干部交流制度能够满足这三种心理需求时，城乡交流干部就会生成内在动力，进而积极参与交流，城乡干部交流制度也就具有可持续性和稳定性。具体而言：一是满足自主需要。自主需要的满足是指城乡交流干部参与交流是基于自身价值目标而做出的选择，且具有自主选择的机会。城乡干部交流制度通过满足城乡交流干部的自主需要，使其生成认同感，产生为实现制度目标和个人价值而奋斗的使命感和责任感，进而激发其参与交流的动力。二是满足归属需要。归属需要的满足是指城乡交流干部能够在接收单位得到组织的支持、认可，在乡土社会得到群众的肯定。城乡干部交流制度通过满足城乡交流干部的归属需要，使其生成强烈的归属感，进而持续其交流的动力。三是满足能力需要。能力需要的满足是指城乡交流干部能够在交流过程中获得能力的提升，获得施展才华、接受锻炼、服务人民的机会。城乡干部交流制度通过满足城乡交流干部的能力需要，使其生成高度的事业成就感，进而强化其交流的动力。

    可见，城乡干部交流制度的精准落地不仅仅是制度问题，也是城乡交流干部的内生动力问题。制度作为激发交流行为的“硬件”，必须有内生动力这个“软件”的相互配合。

    二、城乡干部交流制度在实行过程中存在的问题及成因分析

    （一）城乡干部交流过程中存在被动交流现象

    现代治理理论强调制度的相关主体都有参与的权利，但各地在制定城乡干部交流制度时往往以政府为主导，城乡交流干部只是制度的执行者，而非制度设计的参与者。《党政领导干部交流工作规定》（以下简称《规定》）第二十一条明确指出干部应当服从组织的交流决定，不得以任何理由拒绝执行，无正当理由拒不服从组织安排的，就地免职或者降职使用。[4]这一规定强调了制度的不可抗力，明确了干部交流是一种组织行为、干部交流实践是一项具有行政导向的原则性工作。然而，城乡交流干部的有序交流需要三种“驱动力”（即行政驱动、利益驱动、专业发展驱动）并驾齐驱。过度强调行政驱动而忽视对城乡交流干部自主需求的满足，极易使城乡干部交流成为“指令性”交流，而非顺应科学规划的交流。城乡交流干部迫于行政压力被动接受，参与交流的内生动力难免不足。出现这种现象的原因主要有两个：一是缺乏长期规划。各地在制度制定之前没有对城乡交流干部的利益诉求展开充分的调查论证，只是基于本地区、本部门、本行业的短期发展需求，参照其它地区城乡干部交流的成功做法和经验，制定城乡干部交流的相关文件。二是缺乏双向沟通。各地组织部门没有及时掌握交流干部的基本信息、真实意愿，且与城乡交流干部之间缺乏沟通，这使得部分城乡交流干部“交流出去回不来怎么办”“交流后的薪资待遇怎么办”等思想顾虑难以消除，因而参与交流的意愿不强，缺乏责任意识和使命意识，甚至对交流产生排斥或逆反心理。

    （二）城乡干部交流过程中存在趋利交流现象

    城乡干部交流制度作为政府宏观调控的重要手段，要求党政干部克服市场经济体制下“经济理性人”的私利意识，怀揣“一懂两爱”的情怀到广大农村去支援乡村振兴事业，这有效地弥补了市场经济条件下干部的逆向流动与无序流动，具有鲜明的公益性指向。但应看到，在我国城乡二元结构体制下，乡村相对城市而言在公共服务、发展机会等方面都存在较大差异，且城乡干部交流制度是一种非帕累托改进①的制度变迁，这就使得一些城乡交流干部及派出单位对公益性的城乡干部交流制度采取变相执行的方式进行“软抵抗”。个别派出单位从利益最大化的角度出发，选派的交流干部主要是资历较浅的“三门干部”②或素质能力一般的干部。少数城乡交流干部存在趋利思想，或是为获得基层工作经历以达到职务晋升的条件而交流，或是想法设法让自己交流到离市区较近、发展较好的乡村。出现这类现象的原因主要有两个：一是城乡干部交流制度考评方法和标准差异不明显。目前，《规定》中考评标准较为模糊，各地制定的考评指标差异不明显，考评方式也较为单一，没有考虑到城乡交流干部的工作基础、工作条件等实际情况。如有些地区政治生态好、生活条件比较优越、群众基础较为坚固，城乡交流干部能够较为顺利地开展工作;有些地方工作环境较差、“圈子文化”影响深远、经济较为落后，城乡交流干部开展工作的难度非常大，也难以出成绩。二是干部交流的保障制度差异不明显。城乡交流干部作为“经济理性人”，也具有追求自身发展利益最大化和交流成本最小化的动机和愿望。然而，目前各地对于城乡交流干部的激励保障制度尚不完善，住房、交通、生活等補贴仍没有较为合理的制度安排，难以调动城乡交流干部创业的积极性和主动性。

    （三）城乡干部交流过程中存在形式交流现象

    城乡干部交流制度能够促进城乡交流干部综合素质的提升，优化乡村基层干部队伍结构，激发乡村干部队伍干事创业的激情与活力，进而推动乡村经济社会的振兴发展。然而实践中，制度设计的初衷并没有完全落实，反倒存在“任务式交流”的风险。一些派出单位在执行过程中过度关注制度执行的结果、追求制度执行的速度和覆盖面，忽视了城乡干部交流制度在实质性与程序性上的要求。具体而言，在选派环节上，个别派出单位忽视了乡村的实际需求及城乡交流干部专业成长的需要，选派的都是党务干部，让其负责生态农业等专业性很强的技术工作实难胜任，这种人岗不相匹配的交流导致交流干部“英雄无用武之地”。在评价环节上，城乡干部交流制度的问责制标准较为模糊，没有体现结果的法定性、可测量性和达标性，问责制往往流于形式，城乡交流干部到任期满都能“安全着陆”。此外，一些派出单位对城乡交流干部的后续跟踪管理不够重视，抱着“交流之后万事大吉”的心态，敷衍了事。出现这种现象的原因主要有两个：一是思想教育机制不够健全。城乡交流干部在流入地缺乏群众基础，与同事之间的和谐关系尚未建立，开展工作极易出现“水土不服”的情况。但一些派出单位针对城乡交流干部开展的思想教育培训工作过于形式化，既没有及时开展“岗前培训”和专业培训，帮助城乡交流干部适应新的工作岗位，也没有定期或不定期地跟踪城乡交流干部的情况，帮助其化解心理压力，这种“放任不管”的情形加重了城乡交流干部的思想顾虑和心理负担。二是日常管理和考核不到位。对于城乡交流干部的日常管理和考核，派出单位“鞭长莫及”，而接收单位或是碍于人情，放任不管，或是将其视为“客人”，不委以重任，使得一些城乡交流干部难以融入乡土社会，萌生出“外来人”与“边缘人”的消极心理，难以产生归属感。

    三、完善城乡干部交流制度的相关建议

    （一）科学规划，满足城乡交流干部的自主需要

    城乡干部交流制度的有效实施，应着眼于制度的科学规划，尊重城乡交流干部的意愿。具体而言，一是以城乡交流干部的需求为导向。一方面，组织部门应建立完善的信息收集系统，采取自下而上的方式广泛收集有关交流的信息，通过官网公布交流干部、接收单位、交流岗位信息，让有意向的干部可以根据自身实际作出选择。同时，拓宽沟通渠道，充分听取城乡交流干部的心声，并给予其选择的自由;另一方面，组织部门应按需选才，以基层点单、对口派送为原则，把部门职能、干部特点和任职乡村的实际紧密联系起来，采取个人自荐、单位推荐、组织审核相结合的方式择优录用选派干部，特别是要注重选派那些年富力强有发展潜力的后备干部、中层骨干力量投入到乡村振兴事业中去，真正实现干部精准选派。二是制定城乡干部交流长期规划。促进城乡干部良性流动的关键在于确保制度的连续性和有效性。一般而言，干部融入新环境需要1年，3年工作稳步推进，5年大有可为。可见，我国的干部交流最短不应少于2年，最长不超过7年。因此，各地在制定城乡干部交流规划时，应根据国家层面实施的干部交流政策制定符合本地实际的实施细则，同时制定适合地方经济社会发展、符合地区干部实际的5-10年干部长期交流规划，以保障城乡干部交流的稳定性和长期性。此外，为了消除城乡交流干部内心对不确定性的恐惧，还应制定较为细致、明确、操作性强的时间表和路线图，使每一个城乡交流干部能够做到心中有数，自觉形成制度信任。

    （二）加强保障，满足城乡交流干部的归属需要

    应通过建立多样化、吸引力强的激励保障制度，全面激发城乡交流干部干事创业的归属感，促使其由“要我交流”的被动式交流转向“我要交流”的自愿型交流。具体而言，一是加强派出单位与接收单位之间的合作，使之成为城乡交流干部的坚强后盾。应发挥“酵母效应”，形成党委统一领导、组织部门牵头推进、派出单位做后盾支撑、涉农部门政策倾斜的单位之间相互合作的良性机制。同时，派出单位与接收单位应通力合作，积极与城乡交流干部沟通、交流并积极提供政策、资金、资源等全方位支持，以此缓解城乡交流干部的心理压力，帮助其度过“身份适应期”。二是平衡岗位差异，在经济上给待遇。应设立城乡干部交流专项资金，主要用于城乡交流干部补贴的发放，发放标准依据干部交流的类型、工作距离及派驻村镇的实际情况具体制定。如对于柔性交流到村镇的干部，发放的标准依据流入村的地理位置、工作环境、交通条件及生活条件等因素有所区别;对于刚性交流到村镇的干部，专项资金还可用于其因工作变动而产生的迁居成本、交通成本和通信成本。三是解决后顾之忧，在生活上给保障。城乡干部交流要充分结合实际，渐进式地扩大交流区域，避免交流区域跨度大、交流过于频繁等现象出现，减少干部的距离感。同时，城乡交流干部流入到新环境后，派出单位与接收单位应对其工作、生活、子女教育以及家庭情况给予关怀，特别是对刚性交流的城乡交流干部，在不违反政策的前提下应帮助其解决配偶工作、子女入学、住房问题等，以增强其安全感。

    （三）跟踪培养，满足城乡交流干部的能力需要

    在城乡干部交流制度的实践中，应完善跟踪培养机制，以激发城乡交流干部干事创业的成就感。具体而言，一是加强专题教育、提升城乡交流干部的综合能力。为使城乡交流干部能够迅速进入角色，真正做到适应农村、熟悉基层、融入群众，组织部门应根据时间路线图分阶段开展专题辅导，通过“远程教育——每周一课”“乡镇干部半月谈”“干部交流论坛”及定期考察等形式，为城乡交流干部提供分享经验、比干劲的平台，帮助其及时掌握政策、拓展路子。二是接收单位应注重跟踪培养，让城乡交流干部在干事创业中获得成长。一方面，应加强对城乡交流干部日常工作的管理，严格执行考勤和请销假制度，建立并完善城乡交流干部一线评判的考核机制，把实绩和群众满意度作为年底绩效考评的重要依据;另一方面，应加强对城乡交流干部的培养，通过落实帮带制度，使其尽快融入乡土社会，熟悉农村工作和群众工作的方式方法，补齐实践经验不足的短板。同时，应注重发挥其专业、能力优势，促进其健康成长，使其真正得到组织和群众的认同，获得事业成就感。三是完善评价体系。应制定客观、公正、科学的评价标准，特别是针对不同类型、不同岗位应制定差异化的动态考核标准。在职务晋升、考核评优过程中，应注重对城乡交流干部履职情况及对流入村镇干部团队建设情况、群众基础、工作表现等方面的考核。评价方案应灵活且具备人性化，给予城乡交流干部一定的适应期，以此帮助作风好、业务精、敢于啃硬骨头的城乡交流干部尽快成长起来，进而营造干事创业的良好氛围。

    【参考文献】

    [1]（美）W·理查德·斯科特.制度与组织——思想观念与物质利益[M].姚伟，王黎芳译.北京：中国人民大学出版社，2010.39.

    [2]Swilder，A.Culture in Action：Symbols and Strategies[J].American Sociological Review，1986，51，（2）：273-286.

    [3]Deci，E.L.，& Ryan，R.M.The “what” and “why” of goal pursuits：human needs and the self- determination of behavior[J].Psychological Inpuiry，2000，（11）：227-268.

    [4]王毅.黨政领导干部交流任职存在的问题与对策[J].云南行政学院学报.2014，（1）：51.

    （责任编辑：刘亚峰）