基于SD公路PPP项目的思考分析和管理建议

    赵凯华

    摘 要：国务院“43号文”发布后，PPP模式作为一种促经济转型、提供给效能的政策方式得到日益推广，加之当前供给侧结构改革的大背景，使得PPP项目的发展前景愈来愈广。本文以到2018年PPP项目数累计居全国首位的SD为基，以经济发展的“先行官”-公路行业为例，对PPP项目中存在的问题进行思考分析，并提出有关的建议意见。

    關键词：SD公路 ?公路经济 ?PPP项目

    一、当下SD公路PPP项目面临的几个主要问题

    一是民营企业参与度低，政府承担的金融风险较大。以SD为例，公路工程央国企的参与规模是民营企业2倍，这一定程度上偏离了PPP模式“引进社会资本、提高供给效率”的思想原则，并增加了政府的金融债务风险。一方面因工程类央国企在施工资质、能力方面具有优势，金融机构在融资时更倾向于服务央国企，从而在资金方面制约了民营企业的参与;另一方面，民营企业多以利益最大化为目标，一旦经营不善就容易履约失信，对政府债务、经济发展产生不利影响。

    二是存在项目融资到位率不足影响落地率的问题。从SD数据来看，商业银行是PPP融资的主渠道，但因其更关注资金风险程度，对PPP项目合规性审查、资金安全措施、政府财力和债务指标等方面要求严苛，并要求超10年的贷款报中国人民银行备案，且最长期限不能超15年，而多数公路PPP项目都高于15年，这使得项目融资更加困难、落地率降低。

    三是PPP财务管理及监管体制尚不成熟，工程项目财务风险值较高。公路PPP项目具有投资数额大、运行周期长、风险因素多的特点，要求配备高专业素养财务人员、健全完善财务监督体制，以随时对某个时间点、环节上的风险进行有效监控反馈，并制定措施规避降低风险，并因涉及资金额大，在监管体制上更应着重防范挪用、挤占等腐败行为。但从当前实际来看，在专业度、重视度和漏洞查补上存在诸多问题。

    四是PPP项目环节复杂，专业技术人才缺乏。《交通运输PPP项目社会资本方风险识别》一文中，梳理交通行业PPP项目风险因素达35个方面，包括财务法律、金融工程、政策研究，甚至自然环境等不可抗风险等多个方面，这就要求参与PPP项目的三方--政府、社会资本和中介机构，都有一批对政策理解深刻、实践经验丰富的PPP管理人才，而PPP模式在我国尚属新生事物，专业人才缺乏制约了项目的实施。

    二、基于面临问题提出的管理建议和控制策略

    建立健全契约制度，引入三方机构审查认证，提高民营企业参与度。国资委[2017]192号文对央国企参与PPP项目进行急刹车，民营企业成为今后PPP项目一支重要社会资本力量。建议尽快从国家层面出台法律规章，界定政府、企业及中介等三方权责职能，当各方利益受损时，可以依法处罚，防止违约失信行为对公共利益的损害;同时引入专业三方机构审查认证社会资本，选择专业能力强的民营企业参与PPP项目，以最大程度提高政府利用社会资本效力，并避免社会资本方的违约问题。

    规范PPP项目管理，完善金融机构融资机制，破解融资到位率不足问题。严格遵循《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》合同签订，将政府承担的财政补贴支出纳入规章约束，减少商业银行对在实际融资过程中对政府公共预算和负债率方面的担忧。鼓励金融机构破除旧的贷款审批模式，重点建立针对民营企业PPP项目的审议程序，并鼓励保险证券、信托基金层长线资金参与PPP项目，以解决商业银行融资期限问题。

    强化内部财务监管，健全财务预警机制，规避项目风险。以真实准确的财务数据为基，结合严谨规范的报表数据，为管理决策者做出准确判断、避免危机奠定基础。同时结合公路工程实际，从筹投资、收益分配、成本超支风险等方面，准确分析项目偿债、盈利能力，以现金流量表为重点，及时预判债务危机，设置风险警戒线，以保障项目顺利开展。

    提高人才专业度，注重培养PPP项目人才队伍。结合省市层面的人才引进计划，将引进和培养公路工程PPP专业人才列入计划内。同时可建立PPP交易市场，引进国外先进人才，融合工程项目实际，制定具体的实施方案，逐步完善和充实PPP项目人才市场。

    参考文献：

    [1]田伟.中国PPP项目融资障碍及对策分析[J].三峡大学学报.2018（03）.

    [2]陈弦、谭婷.交通运输PPP项目社会资本方风险识别[J].中国市场，2018（28）.