浅论当前中小城市规划和土地价格的相互影响

    吕建中

    当前，随着社会的不断进步，经济的不断发展，城市也悄然发生了变化，杂乱无章的城中村被规划整齐的社区所代替，新型工业区厂房林立，商贸区繁华而有序，这些变化都和城市规划以及地价的相互影响密不可分。有许多城市，尤其是中小城市由于承受的土地财政压力较大，所以在城市规划中更看重其对土地价格高低的影响。就是说合理的城市规划会抬高城市规划预期地价；城市地价抬高后，当地政府在考虑土地财政的因素下，又会导致某些区域临时改变城市规划。下面笔者就二者的关系和影响作简要论述。

    一、城市规划影响到地价的变化

    城市规划对城市地价的影响，这里主要讨论规划纲要、总体规划及控制性详细规划对地价的影响。

    首先，规划纲要是一种策略规划，它主要通过确定城市发展政策，影响供求关系，发挥其对城市开发活动的整体引导作用，影响城市地价的整体水平。 城市间地价的差异主要是由城市宏观区位条件、经济发展水平、投资条件、产业结构、聚集规模等因素决定的，城市地价水平上涨幅度取决于城市产业更替、城市经济增长和空间结构的变化速度； 由于城市土地供求矛盾始终存在，土地市场供求关系直接影响土地价格的波动。土地供给增长，需求不变，则地价下跌；土地供给减少，需求增加，则地价上升。当城市发展采取保护农田的政策时，意味着土地供给受到限制，城市开发将趋于高密度的建设方式，地价的整体水平将会上升。规划若限制某一特定用途用地的总数量，不仅会造成该类用地地价水平上升，而且由于规划方案造成的区位影响，还会对个别地块的土地价格发生影响；由于生地很少直接进入市场，在市场上交换的一般都是经过开发的、具有某些基础设施的熟地，因此包括运输系统、供水排污、电力电讯、能源等基础的发展策略及投资政策对地价有很大的影响。

    其次，总体规划对地价的影响。总体规划主要从宏观层次上对城市土地价值起着主要的影响作用。城市职能、城市规模、城市用地结构都会对地价产生影响。城市职能类型及主导职能的差异，是决定城市地价水平的一个重要因素。规划确定的城市发展规划控制对城市地价水平也有一定的影响。规模越大，聚集经济效益越明显，土地级差收益也愈高，且按我国城市土地使用现状，城市规模越大，人均用地指标越低，意味着土地供给与需求的缺口愈大，土地资源短缺情况越严重，地价水平也会越高。不同性质的用地价差是普遍存在且差别很大。一般来说，商业类用地地价最高，住宅次之，工业用地最低，因此，规划确定的城市用地构成与地价总体水平及地价总量密切相关；地价总体水平与商务和商任用地的比重呈正相关，而与工业用地的比重呈负相关；商务、商任用地在城市中的比重主要取决于城市职能特点及规划用地功能分区，用地结构的合理化既有赖于土地价值的经济调节，也有赖于城市规划的技术调节，城市规划在遵循“充分发挥土地使用效益”的原则下优化城市用地结构将有利于提高城市地价的整体水平。

    最后，控规性详细规划（以下简称控规）对地价的影响。控规是在微观层次上对城市土地资源合理配置，并对城市开发活动起着直接的控制作用，它在微观层次上影响着具体地块的土地价格。在一般情况下，土地开发强度越高，土地利用经济效益就越高，地价也相应提高；反之，如果土地开发强度不足，亦即土地利用不充分，或因土地用途确定不当而导致开发强度不足，都会减弱土地的使用价值，降低地价水平。另外，容积率的变化可导致地价成倍上升或下降，一般情况下，地价变化与容积率成正相关，即容积率大，则地价高，但有时也会出现地价随容积率增加反而降低的情况。容积率的大小决定了土地开发得益率的高低，从而影响到地价。

    二、地价的变化影响到城市规划

    城市规划实施的过程受制于城市开发建设速度的快慢（即城市发展速率）。城市开发建设速度快时，土地需求量上升，市场供需平衡容易被打破，地价上升。当地价上升到一定程度时，中小城市的决策者就会看重眼前的土地预期收益，在土地财政的迫切需求下，而改变一定区域的城市规划，比如有的地方本来规划的是教育园区，但由于部分学校建好后，导致周边地价上升，城市决策者就会想法改变规划，使尚未开工建设的教育用地转变为商业用地或商品房开发用地，以此增加土地收益。甚至以前规划的绿化等公益性用地也会转变为商业用地，很多中小城市都会出现类似改变城市规划的现象。

    总之，城市规划和地价关系密切，互相影响。城市发展速度愈快，规划实施程度愈大，规划越合理，则意味着新区发展相应加快，相应也会导致新区地价升值速度加快，新区地价总体水平提高。反之，中小城市的预期地价增高到一定程度后，城市决策者也会改变城市规划，使新规划产生更大的经济效益。

    （作者单位：项城市发展和改革委员会）