浅析三线以下城市闲置国有土地的再利用

    方义祥

    摘要：随着我国人口增长、经济快速发展以及城市化水平不断提高，导致城市建设用地的供应更加紧张。土地闲置不仅造成了资源的浪费，更影响了城市建设的进程和城市土地的结构调整，因此进一步加强对其的研究的研究非常有必要。基于此本文分析了三线以下城市闲置国有土地的再利用。

    关键词：三线以下城市；闲置国有土地；利用

    中图分类号：F301文献标识码：A

    1、闲置国有土地

    所谓闲置土地，顾名思义，就是没有得到有效利用的土地。它与未利用地的概念不同，未利用地是以土地实际现状进行定义的，包括冰川，沼泽，河流等一些开发利用难度大或法律法规明令禁止不得加以開发利用的土地。闲置土地是按照土地的开发程度进行界定的。土地使用权人没有按照合同约定，在规定的时间里将土地开发利用到约定的程度，即为闲置土地。闲置土地与未利用地的使用范畴和领域截然不同。

    2012年5月22日，国家颁布了《土地闲置办法》修改案（以下简称为“《办法》”），对闲置土地的定义再次进行了明确的定义。即“所谓闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。

    2、土地闲置的原因

    三线城市是指比较发达的中小城市，而三线以下城市主要是指剩下的其他省会+等城市，就目前的情况来看，这些城市的土地闲置发生原因主要是因为：

    2.1、企业因素。企业或个人获得土地后，由于出发点不同，往往对土地的开发形成不同的利用结果。有的企业确确实实需要土地来作为生产生活的载体，在获得土地以后就会及时开发建设。有的企业的用地需求并不大，但由于早期获得成本比较低廉，为预防以后的生产需要，往往会预留空间，所以在开发建设中不急于一步到位，更希望根据国家的宏观大环境形势的变化，调整企业的生产结构。还有一种就是完全没有用地需要，只是预见到了土地供求矛盾的未来趋势，提前购置了土地，并随着水涨船高的用地成本不断上升，建设了大量工业标准厂房，伺机分割转让土地，被成为工业房地产。

    2.2、政府因素。在我国，地方政府可以理解为作为国有土地的所有权人。它直接掌握对土地的占有，使用，处分和收益的支配权。但由于种种客观因素，地方政府没有及时对土地的开发进行有效的管理。而是出现了各种各样的闲置和荒废。

    2.3、不可抗力因素。有些土地在使用者开发使用或是在不可抗力因素的作用下，无法继续提供持续的产出。比如矿山的开采，当资源被开发殆尽后，土地就会被废弃；另外，由于地质灾害等因素，破坏了原来土地的现状和结构，造成土地原来的功能无法使用，也是一种废弃。

    3、城市闲置国有土地的再利用

    3.1、根据土地闲置时限，采取不同的处置措施

    （1）连续闲置已达2年的，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，可以无偿收回仁地使用权但因不可抗力或者政府有关部门的行为或者开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。处置方式主要有： 1）延长开发建没时间，但最长不得超过1年。这类土地必须具备充分理由才能向政府中请延期。2）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设。3）政府为土地使用者置换等价土地。4）政府采取招标、拍卖等力一式确定新的土地使用者，对原上地建设项目继续开发建设，并对原上地使用者给予补偿；5）土地使用者与政府签订上地使用权交还协议，将土地交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府依照土地使用权交还协议的约定供应一与其交还土地等价的土地。

    （2）连续闲置时间在1- 2年（不包括2年）的土地应当按照地方政府的规定交纳闲置费，或者征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费。在城市规划区内，安排临时用途，待原建设项目开发建设条件具备后，重新批准开发，并明确开发建设期限。土地增值的，由政府收取增值地价。

    （3）闲置不到1年的土地。这类土地可塑性较大，近期无法按规划完成的，政府可鼓励开发商进行分级开发，或在不影响土地利用规划的条件下，先进行临时性开发且到期后须自行拆除，或者进行绿地水土保护。

    3.2、闲置土地再利用。目前，一些地方已经开始重视“三线”以下城市调迁单位原址土地的再开发利用，并采取了多种措施，盘活这部分闲置土地。其主要做法包括：

    （1）连同地上附着物整体移交当地政府处置利用。企业搬迁后，由所在县级政府接管所有资产，共移交国有土地，房屋等。县级政府接手后，将原“三线”企业内的部分医院、学校及办公楼等资产整体无偿划拨给乡镇政府、街道和部分国有企业使用。（2）拓展为工业园区。一些工业厂等调迁后遗留的土地上拓展工业园区，引进工业企业。（3）对所承载的三线建设文化价值进行发掘。相关产业原址被整体纳入城市建设范围，打造成建筑风貌统一、具有时代印记的跃进路线。（4）对原址土地实行特殊的复垦政策。对区域位置差，确无建设利用价值的土地，允许地方结合实际情况，比照工矿废弃地复垦政策，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜园则园”的原则，对土地进行复垦，复垦后的新增耕地指标可用于耕地占补平衡。（5）依托其独特的自然优势打造旅游景点。对靠近风景区，或自然资源优势较为明显的，可规划建设为旅游区，通过引入旅游开发公司，连片整体打造。对“三线”文化保护和传承比较完好且具有一定历史意义和宣教价值的调迁企业原址，可开辟为博物馆或爱国主义教育基地。此外，由于“三线”以下城市选址一般都在山前河谷地带，环境舒适、风景宜人，具备发展特色休闲酒店基础条件，老年人对这一年代性的建筑又有特殊的感情，对一些质量较好的职工住房和基础设施可考虑改造后，有计划地发展疗养院、养老院等产业。

    总之，努力提高供地率和土地利用效率，为制定土地利用政策提供科学、合理的依据，使有限土地资源能够得到充分、高效、合理利用对城市的发展具有重要意义，因此进一步加强对其的研究非常有必要。

    参考文献

    [1]章超.城市工业废弃地的景观更新研究[D].南京林业大学，2008.

    [2]张毅.我国城市土地储备投资风险分析及对策研究[D].华中农业大学，2004.

    [3]李一曲.“三线城市”老工业区改造规划研究[D].武汉理工大学，2013.