建立环保责任清单的现实考量及对策
摘 要：我国近年来积累的环境问题和发生的环境灾难事件要求负有环保责任的行政主体切实履职。目前，政府部门在履行环保职责时，存在过度以任务为目标、忽视公众参与、职责梳理口径不统一、程序不透明、行政效率低、责任主体及职责边界不清晰等缺陷。为此，应总结政府部门在履行环保责任实践中的经验，提高环保透明度和公众参与度；相关职能部门各管一段、发挥合力，加强监管；理清责任主体和职责边界、完善动态调整等，以期建立具有特色的环保责任清单。
关 键 词：环境保护；责任清单；职责边界；公众参与；动态调整
中图分类号：E221 文献标识码：A 中图分类号：1007-8207（2018）08-0018-07
收稿日期：2018-03-30
作者简介：白明华（1979—），女，河北保定人，天津外国语大学讲师，博士，研究方向为国际环境法、国际经济法。
基金项目：本文系2017年度天津市哲学社会科学规划项目“中国对欧盟投资面临的政治风险及其对天津企业‘走出去的启示”的阶段性成果，项目编号：TJZZ17-004。一、研究背景
近年来，我国经济一直保持平稳发展态势，经济总量持续增长，但经济发展在取得历史性成就的同时，环境也遭受了严重污染。环境污染已经覆盖各个领域，情况复杂且污染程度有擴大趋势。比如重工业化城市空气污染严重，这些城市的雾霾天数和浓度居于建国以来最高水平；固体废弃物、环境噪音等主要污染物排放量超过环境承载能力；辐射污染、海洋环境污染等也不同程度存在；有些农村地区成为环境治理和投资的盲区和死角，土壤质量不断下降，畜禽养殖污染源无序排放，污染由城市向农村转移的增速明显；水污染治理面临诸多困难，严重缺水和干旱并存，地下水位快速下降，入河污染物总量远远超过纳污能力。面对日益复杂的环境污染状况，我国一些政府部门的环保能力相对弱化，如“白洋淀”治理作为雄安新区规划中的重要环节，在20年内6次面临干旱问题，水质变黑发臭，死鱼随处可见。有关人士认为，“白洋淀”治理的根本在于建立长期统一的管理机构和管理办法，光靠补水或者治污是解决不了问题的。[1]再如2017年5月5日，四川省广元市环境保护局发现嘉陵江由陕入川断面水质异常，西湾水厂饮用水水源地水质铊浓度超标4.6倍。[2]这些问题的存在，既严重影响了生态环境，也表明我国政府部门工作人员的环保意识和环保水平亟待提升，同时还应树立环保责任问责意识。建立环保责任清单的目的在于依凭相关法律赋予的权利义务，诠释负有环保义务的主体承担各项环境保护职责的具体内涵和外延，理顺上下级政府部门之间，环保部门和其他行政部门之间，政府、企业和市场之间，对特定公共环保事项的发生、发展和变化应负有的监督治理义务。二、政府部门履行环保职责存在的问题
目前，我国对环境保护职责划分采取统管和分管相结合的模式。各级政府是环境保护的重要主体，负有综合决策、整体布局规划、提升环境整体质量、协调环境保护工作等职责。
我国从上至下都是以行业划分来进行环境治理的。负有环境保护职责的中央、省级、市（县）级环保部门、农业部门、公安部门、水利部门、国土资源管理部门等相关行政机关在各自职权范围内再具体分工，气象部门、旅游部门等也起到一定的协助作用，就是“工业污染、空气污染归环保部门，农业污染归农业部门，水管理归水利部门，海洋污染归海洋管理部门……”。[3]各具体职能部门隶属于各级政府，是履行环保职责的主要力量，也具备独立的法人地位，能够独立承担法律责任。2018年3月，我国新组建的自然资源部整合了原国土资源部、国家发改委、水利部、农业部、林业局等八大部委对各种自然资源的确权登记管理等方面的职责；同时组建的生态环境部，将原环保部及其他六个部委的相关职责整合起来。这种新的格局改变了我国原来“九龙治水”的分散化管理格局，标志着我国在环保领域向生态系统化管理迈出了一大步。但实践中，我国在环境保护行政职责划分和履行中仍然存在以下几个方面的问题：
（一）过度以任务为重，忽视公众参与
现代环保主义产生初期，公众对环境的信息知情权和强制公开制度就一直被反复地以各种方式强调，但从我国现有制度体系看，真正法律意义上的公众参与仍然处于初级阶段，还存在诸多的问题。如普通公民的环境意识和生态参与意识还有较大的提升空间，尤其是在广大农村地区，环境保护问题更加复杂，村民的环保意识和生态正义的理念相对欠缺。环保责任清单的制定不是政府部门的独角戏，应包括公众、专家、企业等共同参与。目前，环保责任清单均由具体所涉职能部门依据现有法律法规、部门规章进行流程化的梳理，有些环保责任清单在程序上和实质内容上没有注重从公众需求的角度考虑，没有广泛听取公众意见，仅仅作为一项工作任务罗列出一些传统的职责事项，不可避免地成为现有法条或工作流程的简单重复，因而欠缺实用性。此外，在环保责任清单制定过程中，由于舆论宣传力度不够，公众参与的热情和深度、广度不够，自然也会缺乏有效的公众监督。
（二）环保职责梳理口径不统一
在实际工作中，各个政府部门环保职责的梳理标准并不一致，有的比较笼统，有的缺少责任承担规定，有的政府部门行使的一些职权虽没有合法的依据，但长期以来形成的既定行政效力发挥着很大的影响和作用，要去除该项职权并不容易。相关职能部门虽将有些职责明确地归入所属类别，但对少数职责的归类在方式方法上还不能统一，特别是一些尚未明确归类的职责，往往一概打包纳入其他类。久而久之，其他类成为了一个万能的、包含所有不确定性因素的兜底类别。
相对于市级、厅局级等政府部门，乡镇政府很少被赋予环保职责，因而乡镇政府在环境保护的职责上存在缺失问题。但在我国环境保护的具体实践中，乡镇政府是政策措施的执行者，决定着环境保护措施的落实及实效如何，而相关部门在梳理环境保护职责时，仅仅规定到县（区）级以上政府部门，没有明确规定县（区）级以下政府部门的职责。
（三）环保执法程序不公开，行政效率低
负有环保职责的政府部门应该透明执法过程，把增效便民作为改进执法方式的目标。环保许可是很多企业注册的必备条件和环节，在我国《环境保护法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规中，均规定了建设项目环境影响评价审批程序、建设项目竣工环境保护验收程序，但长久以来，一些环保执法部门仍存在行政许可程序不透明，验收程序、审批许可程序拖沓冗长，环保审批排污费、监测费的收费手续和标准不公开、不统一等问题。
有些负有环保职责的政府部门在对涉及经营、进口危险废物、废五金、核技术应用等类的环保企业和组织进行管理的过程中，由于行政效率低下，给行政相对人造成了较大的经济损失。如天津市静海区子牙环保产业园的一家企业从美国进口一批货物，2016年4月8日，海关在验货时发现废电线中夹杂几根违禁化工产品油缆。4月9日，货主写了保证书和对货物处理的方案，递交到天津市静海区环保局和商检局，请求给予处置，等待商检局监管放行。但是，商检局负责监管的处长一直出差在外，商检局也没有针对负责人暂时无法履职情况的变通预案，导致此问题一直拖延无法处理。直到4月26日，货主才拿回了以上请示的盖章文件。在长达18天的时间里，货主需要承担高额的滞箱费（每天180元每柜）交给船务公司。
（四）环保责任主体及职责边界不清晰
环保工作在众多复杂的社会管理事务中具有重要的地位。各级地方政府的环保职责主要涵盖教育引导、规划指向、执法监督、市场服务、信息公开五个方面。[4]各级地方政府在环保工作中应当负有相应的职责，并将责任制度化、法治化，其工作主要包括环境行政规划、环境项目行政许可、征收费用、行政确认、环境行政指导、环境行政合同、环境行政强制执行、环境行政处罚等项内容。虽然我国政府部门大致罗列出了每项职权所对应的责任事项和追责情形，但责任主体并不明确，也没有明确划分主体责任、协同责任、属地责任等，这就为职能部门的相关人员推诿责任提供了可能。我国政府部门梳理的环保职责都是一些相同环节的共性责任事项，针对性和实用性尚不明显。环保责任清单中相关政府部门之间交叉重合的职责仍然存在，且针对这些内容并没有清晰的责任划分，履责边界不够明确，缺乏协同配合机制，在实际操作中难免出现部门之间推诿扯皮现象。环保职责覆盖面不够，没有涵盖影响民生的全部实际问题，仅仅是涉及公众关注的热点问题。有的政府部门在进行环境管理时，扩大自由裁量权，滥用职权或随意规定行政相对人的义务，消极不作为、非法作为等现象较为严重。环保责任清单中存在的缺陷很难保证相应部门承担相应的责任，进而对相关责任主体进行追责，结果是责任清单流于过程和形式，难以发挥应有的作用。三、建立环保责任清单的相关对策
要切实高效履行环保职责，应以履行环保职责的政府部门为样本，由点及面，建立科学合理、便捷明确、有特色的环保责任清单。建立健全环保责任清单，具体应从以下几个方面展开：
（一）增加透明度，拓宽公众参与渠道
为了保证政府治理行为符合环境正义的要求，各级地方政府的立法行为、立法建议、规划活动、具体的项目建设在事前、事中、事后都要持续处于整体战略高度的环境影响评价之中。必不可少的是，如果确实是以保护生存的生态环境、自然资源为出发点的，那么作为“代表”大自然说话的拥护者——环境保护部门，就应该将公众的意见或建议作为建立环保责任清单的重要参考因素。
负有环保职责的政府部门應当及时主动将环保信息向公众公开，拓展公众可以方便获得环保信息的窗口、报纸、网站等渠道，应该公布的环保信息包含但不限于：政府部门的机构设置、职责、权限，相关环境保护法律法规、规章、政策、标准和规范性文件，环境保护计划及环境功能区划，环境质量状况，建设项目环境评价的审批、竣工验收及其他环境保护审批、审核、许可、核准、备案等情况；排污单位污染物排放总量分配方案、重点污染源名录、强制实行清洁生产审计的污染源名单、限期治理企业名单等，各类污染源排污状况和污染治理情况，排污费征收的项目、标准、范围、依据和排污者应缴排污费的数额，批准减免或缓缴排污费的排污者名单，环境行政处罚案件查处、行政复议案件处理和环境保护执法检查情况等。
我国还可以尝试建立环境陪审员和环境案例听证会制度，在涉及利益相关者的环境民事案件中，吸收公众或社区代表作为人民法院的环境陪审员参加审理；在涉及环境事务的行政复议或行政诉讼中，吸收公众参与对环境纠纷处理的案例分析会，让公众近距离、直观地了解环保的关键和重点。环境纠纷的判决裁定、处理意见等要以听证会的方式让公众知晓。
为了解决政府环境信息公开与公众知情需求之间存在的不能及时有效对接的矛盾，我国应加强政府引导，确保公众的环境知情权，扩大公众参与的广度和深度，建立信息公开制度，增强政府行为与公众预期的契合度，使监督方能够迅速、有效地从被监督方获得所需的环境信息和环境执法信息。企业、公众也应转变思想观念，提高环保意识，通过各种有效途径参与环保事务。我国政府要加强与民间环保组织的沟通和联系，鼓励支持环保组织开展环保活动，这既有利于环保信息公开，又能有效减少由民间环保组织提起的环境公益诉讼的数量。
根据权责一致原则，履行环保职责的政府部门不仅要接受权力机关、司法机关的监督，还要接受社会公众的监督。公众将环保等公权力委托给政府行使，自然应对政府履职行为进行有效的监督，以科学的环保绩效标准对相关部门的工作进行评价考核。具体而言，要形成多元的监督机制，建立透明的回访制度和严厉的责任追究制度，向公众公布投诉热线、举报信箱、网上监督平台，并建立及时有效的政务公开、电话回访和信息反馈制度，构建履行职责的监督体系，建立并完善评估机制，使公众反馈、测评结果都与干部绩效考核直接挂钩。应改变政府既是“运动员”又是“裁判员”的不合理现状，引入外部力量，对主要领导干部的绩效考核予以监督。
针对自身履行环保职责存在的弊端，有些政府部门在实践中逐步探索改进办法，其做法值得借鉴。如天津市环保局已与天津市城市建设管理监管系统、市场主体信用信息公示系统联通，及时将有关项目审批、监管信息传至上述系统，实现了相关部门间的信息共享，节约了资源，提高了监管效率。同时，天津市环保局还推进电子政务平台建设，强化网上审批，扩大网上申请和远程审批范围，将建设项目环境影响报告表、环境影响登记卡、建设项目环保设施竣工验收、危险废物经营许可证、辐射安全许可证等事项，基本上都纳入了网上申请和远程申报范围。
（二）环保主体各司其职，发挥合力
建立由人大、政府、司法机关、公众、企业等多元主体构成的生态环境保护责任体系，促进政府职能转变。改变地方政府环保责任分配零散和缺乏系统性的现状，督促各政府部门不折不扣地履行应有的环保职责。
我国政府的具体环保责任可以概括为四方面：财政投入、监督管理、直接治理、鼓励单位和个人治理。[5]负有环保职责的具体政府部门应承担环境保护的宏观调控、提供环境公共物品和公共服务、环境监管、教育引导公众参与环境治理等工作。要使统管的环保部门和分管的职能部门之间加强协调与合作，协商解决跨行政区的环境污染、环境破坏的预防治理问题，统一执法标准和尺度。
处理土壤、空气、水、海洋等相互关联的环保问题，需要运用包括法律手段、经济手段、技术手段、行政手段、教育手段在内的综合方法。我国应从宏观上制定环境保护法律法规，统一环境政策标准；应运用环境税、代处置制度、排污收费、污染损失赔偿经济政策手段，培育和扩大环保市场；应强化代执行制度，在发生环境污染事故或事件时，若造成污染的当事人没有能力治理或者减轻、消除污染，而外部环境又在客观上要求必须采取应急措施，负有环保职责的政府部门应积极寻求有治理能力的单位代为治理，治理费用由造成污染的当事人承担。可以采用环境保护技术政策、环境审计监督手段、环境保护最佳实用技术，对超标排放的企业进行行政处罚，对难以治理的重污染企业实行关、停、并、转、迁等措施。政府不能过度直接地干预市场，但可以通过侧面迂回的方式，引导消费者的消费偏好，使企业改变以往的生产方式，努力提升技术含量和生产效率，进行环境友好型地生产经营。
我国最新《环境保护法》明确规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。公民应当采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。因此，企事业单位和其他生产经营者应当对由于自身原因造成的损害依情节承担民事赔偿、刑事或行政处罚责任。
环境保护任务的复杂性决定了这项广覆盖的系统工程应当由政府、企业、公众共同完成。政府可以通过与企业合作的方式解决具体的环保问题，充分发挥企业在环境保护中的积极作用。今后，我国进行环境监管的目标是把“以政府机构为主体的行政调整机制”同“以营利性企业组织为主体的市场调整机制”有机结合，强调政府机构和企业组织的协商合作，强化政府的服务指导职能，拓展多种形式的公众参与，增强“环境治理”意识，实现环境“良治”的运作目标。
（三）加强监管，建立地方政府绿色政绩考核制度
环境保护必须符合我国国情，根据不同地区的自然和社会条件，可以在某些有条件的地区制定不低于国家标准的地区性“三废”排放标准；可以在某些行业制定高于国家标准的环保标准和要求的地方环保政策，适当提高高污染行业的环境准入门槛，严格审查排污企业，如果不达标，相关部门应立即采取措施，严格监管。要以科学发展观和绿色政绩观为导向，制定长期发展目标，督促各级政府部门关注周期长、见效慢的环保项目，实行“环境保护行政问责制”，对负有环保职责的各级政府部門履职情况进行监督，构建制度化的行政系统内监督机制和长效的社会化监督机制，要求消极不作为者、不适当履职者承担否定性法律后果。
在党政领导干部政绩考核中，应突出环保在考核中的重要性，并将其具体化为资源节约和环境保护两项二级指标。环保目标责任制的年度考核和表彰情况由政府向社会公布，对年度环保目标完成不力或对环境损害事故负有个人责任的，上级政府将约谈相关部门和下级政府领导，并追究相关责任人的责任。
应把资源消耗、环境损害、生态破坏等体现环保要求的指标纳入经济社会发展评价体系，形成环保要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立严格的离任环境审计、生态审计制度，建立生态环境损害评估和赔偿制度，对环境立法、政策的合理性进行审计，对环境治理、资源保护、生态改善使用资金进行审计，对影响环境的重大项目进行审计，对企业项目的生产管理进行审计，并将审计结果向本级政府和上级审计机关报告，把向全社会公示作为一种生态环境保护绩效考核、经济监督手段，以此警醒相关责任人增强保护生态环境尤其是不可再生资源的意识。
（四）理清责任主体和职责边界，保持动态调整
我国要坚持自上而下整体推进的方法，从切合民生实际出发，尽可能清晰地规定政府部门的环保职责事项。政府部门应将分散于法律法规和文件中的环保职责事项、追责情形、法律责任进行集中梳理，以责任清单的方式公布，征求公众的意见，主动接受社会监督。环保责任清单应明确行政管理、市场机制的边界，明确政府与党委、立法机关、司法机关、社团组织的职责边界，明确中央政府与地方政府之间、各级政府部门之间的职责边界。在建立环保责任清单时，要避免某些政府部门趁机把非法的权力揽进来，把法定职责甩出去。应增强政府职责的透明度，建立事前、事中、事后责任监管制度，促进法治政府、责任政府建设。必须在明确法定责任、责任主体后，按照法律法规进一步细化责任机关、责任人，并向全社会公开每项职责的最长时限、联系方式等，以便接受社会监督。
环境保护职责存在着职能交叉、重叠现象，当相关政府部门包含了大量重叠、交叉的公共职能时，“公地悲剧”就可能在几个冲突职责的竞争中发生，而各个承担交叉职责的行政机构由于不能单独履行该职责，往往会导致效率低甚至无效率。在实际工作中，有些部门可能会互相推诿扯皮，不按照职责边界或协同配合机制来履责。因此，必须提高政府的决策能力，必要时设定一个牵头部门，相关部门积极协作，明确责任比例与分工程序，建立协同配合机制。
應将环境保护工作中的任务进行具体拆分解析，将环境保护职责分解到具体部门、科室、经办人员，清晰界定与其他相关机构、相关部门、相关科室的职责边界，该放给市场的放给市场，以利于公众参与和监督。环保职责清单中每一项都要有法律依据，各政府部门责任清单内容要严格遵守“法律授权必须为”的原则，不折不扣地依法行政。完善问责机制，建立健全权责匹配的环保责任清单，帮助督促各政府部门做好常态化的环保履职工作。
我国还必须考虑到环保责任清单建立后的动态调整及管理问题。环保责任清单最终可能采取效力等级较低的规范文件形式，不具备强制执行力和硬性约束机制，再加上公众环保意识不强，自愿参与度不高，难免会使我国环保责任清单成为形式内容“两张皮”。另外，随着具体实践的深入，所依凭的法律法规可能会有修订，某些政府部门的职能会有变动，[6]因此，环保责任清单也应逐渐调整与完善，制定相应的动态调整程序，以适应发展和改革的需要。
【参考文献】
[1]楼夷，戴维，苏丹丹.白洋淀绝境[J].财经，2006，（07）.
[2]马喆.生态环境部通报：去年发生“嘉陵江铊污染”1起重大突发环境事件[EB/OL]，搜狐网，.http：//www.sohu.com/a/226305708_362042.
[3]黄胜利.从局到部：中国环保的第三次飞跃[N].中国经济时报，2008-03-12.
[4]赵兵.从盐城水污染事故看环境污染中的政府责任[DB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_717cca6d0100nt1w.html.
[5]梁江涛.先行先试构建生态环境执法新模式[J].中国环境监察，2016，（02）.
[6]郑俊田，郜媛莹，顾清.地方政府权力清单制度体系建设的实践与完善[J].中国行政管理，2016，（02）.
（责任编辑：刘 鹏）
Abstract：The environmental problems accumulated in China in recent years and the recent environmental disaster incidents require the administrative subjects with environmental responsibility to fulfill their duties.The division of the functions of environmental protection follows the mode of the combination of unified management and assigned management in our country.At present，the administrative organs have such defects in fulfilling their environmental responsibilities as excessive task-orientedness，ignorance of public participation，disunity of responsibility review，undefined procedures，low administrative efficiency，and unclear responsibility subject and responsibility boundary.In view of the problems above，this paper puts forward some countermeasures as follows：enhancing the transparency and public participation in depth，the relevant functional departments fulfilling their respective responsibilities and cooperating with each other，strengthening supervision，clarifying responsibility subject and responsibility boundary，and perfecting the dynamic regulation.Based on the analysis of both the governments and the administrative organs experience and lessons，a distinctive responsibility listing mode of environmental protection is supposed to be established in our country with the efficient performance of the functions of environmental protection.
Key words：environmental protection；list of responsibilities；boundary of responsibilities；public participation；dynamic adjustment
