我国行政审批制度改革的回顾与展望
梅帅 王珂
摘要：自2001年行政审批制度改革启动以来，依次经历了制度初步构建、局部探索、路径创新三个阶段，取得了显著的成绩，也为行政审批制度改革积累了丰富的经验。但我们也必须意识到，行政审批制度改革仍存在一些不足之处。因此，应在进一步理清思路的基础上，深化改革，大力提高审批质量，加大分类审批力度，健全配套制度体系，推进电子政务建设，提高改革的法治水平，从而推进行政审批的法治化进程，以确保行政体制改革取得更大的成效。
关键词：行政审批制度；行政审批项目；相对集中行政许可权；法治化
中图分类号：D926.3 文献标志码：A 文章编号：1007-8207（2018）03-0008-08
作为行政体制改革重要組成部分的行政审批制度改革，自2001年启动以来，先后经历了初步构建阶段、局部探索阶段、路径创新阶段。回顾和展望行政审批制度改革历程，总结成功经验，研究相关问题的对策，不仅能够对政府职能转变起到重要的推动作用，而且对构建服务型政府和法治政府也有着重要的现实意义。
一、我国行政审批制度改革的历史回顾
我国行政审批制度改革是在经济体制转型和政府职能转变的目标任务下展开的。在全面依法治国与推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，我国行政审批制度改革也逐步得到了深化。到目前为止，我国行政审批制度改革大体可分为三个阶段：
（一）行政审批制度初步构建阶段
这一阶段，从加入WTO到《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的实施（2001-2004年），其主要特征是探索行政审批的行政法规制，设计行政审批的法律制度，确立行政审批的法律程序。
自2001年加入WTO之后，我国就作出了行政权的行使与政府法制必须与世贸组织及发达国家相接轨的承诺，这就使当时的行政审批制度面临着新的挑战。于是，有效规制行政审批。解决行政审批中存在的问题，成为我国探索行政审批制度改革的热点与重点。为顺利启动改革，推进改革进程，国务院办公厅于2001年9月出台了《国务院办公厅关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，宣布成立行政审批制度改革工作领导小组，负责指导和协调行政审批制度改革工作。在国务院于2001年10月18日发布的《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》和国务院行政审批制度改革工作领导小组于2001年12月10日发布的《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中，首次提出了行政审批的概念，并对行政审批与行政机关内部的审批作出区分。
为了进一步实现行政审批制度改革的目标，国务院先后进行了第一轮（2001-2002）、第二轮（2003）法规清理工作，并陆续在个别地方开展了行政审批制度改革。2003年8月27日，《行政许可法》出台，其建设性地把行政审批制度上升到了法律的高度。随后，在第三轮（2004）法规清理工作中，国务院于2004年5月19日发布的《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（以下简称《决定》）进一步强调：能够由中介机构或行业自律管理的，管理层可以决定取消或下放；在审批项目数量上明确提出取消和调整495项行政审批项目。这就使行政审批的边界更加明晰，既确保了《决定》本身与《行政许可法》的衔接，也在总结前两轮法规清理工作经验的基础上，指明了行政审批制度改革应与市场经济要求相适应、与法制相符合、顺应改革发展潮流的发展方向。由此，以《行政许可法》为主导的，领衔行政审批规范化、法制化的行政审批制度的初步构建，为今后的行政审批制度改革奠定了坚实基础。
（二）行政审批制度改革局部探索阶段
这一阶段，从《行政许可法》的实施到行政审批制度全面深化改革之前（2004-2013年），在制度实践、地方试点、局部探索等方面取得了一定的成效。
1.确定局部地区先行先试方针，探索行政审批规范化建设。《行政许可法》出台以后，针对各地区推进行政审批制度改革遇到的难题，2001年10月18日，国务院发布了《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》。2004年8月2日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，对其他211项行政审批项目暂予保留。其中。该文件首次提及的非行政许可审批这一全新概念，在理论界和实务界产生了重大争论。在2008年10月17日《国务院力公厅转发监察部等部门关于深入推进行政审批制度改革意见的通知》中，对各部门行政审批事项作出了政策要求。在此情形下，各地开始出台行政审批实施细则，进一步推进行政审批制度改革工作。在改革的试点区域，全国首个行政审批局于2008年12月在成都市武侯区成立，全面推进“两集中，两到位”的新型政府服务体系建设。一些省市也开始陆续建立行政服务中心，不同程度地探索网上审批、并联审批与“一窗式服务”。与此同时，一些沿海或发达城市根据当地经济发展状况，逐步推进电子政务建设，探索营造更为高效、便捷、规范的新型行政审批空间。
2.取消或下放行政审批项目，改变审批项目的管理方式。为了进一步厘清政府与市场、政府与社会的关系，我国政府从行政审批项目着手，进行了行政审批制度改革探索。从行政审批项目批次上看，2004年到2013年之前共进行六轮审批。除前面提到的三轮审批外，后三轮审批基本呈现2-3年一轮审批的态势，取消或下放数量也基本维持在200-300个之间。从行政审批数量上看，前三轮取消或下放的行政审批项目基本维持在500-800个之间，而后三轮行政审批项目数量减少约一半左右。从行政审批项目管理方式上看，自2004年改变行政审批项目39项以来，2007年、2010年、2012年改变行政审批项目分别为8项、0项和0项。这说明在行政审批制度初步建构的基础上，取消或下放行政审批项目已经慢慢减少并趋于稳定。行政审批项目的管理方式渐趋平稳，标志着行政审批事项已经在一定程度上得到减少，行政审批正在逐步向稳定化、规范化、标准化方向发展。
3.总结有关行政审批项目管理经验，行政审批制度改革思路更加明晰。2013年，全面深化改革之前，行政审批项目已经进行了六轮取消和调整。同时，伴随着地方的探索与实践，行政审批制度逐步得到了贯彻和执行，而且在一些会议上，对实施过程中遇到的问题也进行了探讨。2008年8月5日，行政审批改革工作部际联席会议首次在北京召开。2009年至2012年期间，行政审批制度改革工作部际联席会议又相继召开5次会议，这5次会议的共同之处是：对不同历史时期和阶段的行政审批制度改革进展进行总结、归纳和评估，并以此为基础研究下一步的工作任务，明晰下一步的改革思路。而行政审批改革现状与深化改革理念的对接、弥合和展望成为会议讨论的重要事项，行政审批制度改革的思路也因此进一步得到明晰。
（三）行政審批制度改革路径创新阶段
这一阶段，以2013年11月15日党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为起始点，行政审批制度改革已由之前的局部探索逐步进入全面、整体、深入阶段。随着改革的不断推进，一些深层次的矛盾逐渐暴露并急需加以解决。而理论界和实务界对行政审批制度改革提出的新的路径，为创新行政审批改革制度、完善市场经济体制、建设法治政府和实现国家治理体系现代化注入了新的活力。
1.法治思维引领改革，法治方式推进改革。2013年5月15，国务院印发了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2013]19号），2014年7月22日和2015年2月24日，国务院分别就行政审批的取消和调整发布了《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2014]27号）、《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2015]11号），2016年01月22日，国务院又发布了《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》（国发[2016]5号）。这一系列文件的共同点在于：更加明确了行政审批项目取消和下放的依据，明晰了需要取消和调整的行政审批事项，突出了取消和调整后行政审批项目的主体位置。这些文件的颁布对深化行政审批制度改革，推进行政审批法治化具有重大意义。党的十八届四中全会明确了改革与法治的关系，强化了重大改革于法有据的理念；提出了运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的方针，为各地政府推进行政体制改革指明了方向。在行政审批制度改革过程中，法治思维、法治方式同步跟进形成的宏观法治化环境，将推动行政审批制度改革向着法治化的方向发展。
2，权力清单细化职责，责任清单明确边界。有权必有责，权责应一体。行政审批制度改革在推进中会涉及权力和责任的进一步细化和明晰等问题。李克强总理在第十二届全国人民代表大会第三次会议上作政府工作报告时强调：“公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。”权力清单、责任清单在省级的建设、铺开，不仅明晰了各政府部门的权责，更重要的是给权力划定了边界，让政府部门既依法行政又提高办事效能。2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》分别从基本要求、基本任务和实施三部分高屋建瓴地对地方政府职能部门相关职权进行了统筹规划，提出我国法治建设和廉政建设的一项重要创举——“权力清单“制度，这对于细化部门职责、明确权力边界、防止推诿扯皮等起到了重要作用。中央政府的系列方针对各级政府推动权力清单、责任清单建设作出的系统性安排，为行政审批制度改革的深入推进奠定了理论基础，指明了努力方向。
3.“简政放权”释放强音，“放管服”助力改革。简政放权是全面深化改革的“当头炮”“马前卒”，在行政审批改革中起着至关重要的作用。在政府工作报告、国务院文件以及相关的政府工作会议文件中均提到了“简政放权”，这一方面反映了“简政放权”已成为推进行政审批制度改革的要求；另一方面也体现出“简政放权”实效显著、涵义深厚。2015年5月12日，在全国推进政府职能转变电视电话会议上，“放管服”改革一词被首次提出，这项改革的基本思路是：“放管服”三项结合，统筹为一个整体来推动服务型政府与法治政府建设。作为行政审批制度改革新阶段的一大亮点和重大成果，随着“简政放权”的持续推进，大量的行政审批权得到削减，巨大的市场活力被释放出来。而“放管服”改革在“放”的基础之上继续助力“放管结合、优化服务”的行政审批制度改革，推动其体系化建设再上新台阶。
二、我国行政审批制度改革取得的显著成就与积累的经验
自2001年行政审批制度改革伊始，国务院、各地方政府积极开展、努力推进行政审批制度改革，取得了显著的成绩并积累了丰富的经验。
（一）我国行政审批制度改革取得的显著成就
1.国务院高度重视、带头落实行政审批制度改革工作。从2014年8月27日《国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告》中可以看出：2013年，国务院先后取消和下放行政审批等事项632项，需报部委核准的企业投资项目减少60%左右。将126项工商登记前置审批事项改为后置审批，约占改革前前置审批事项的五分之三，减少、整合财政专项转移支付项目，从改革前的220个减少到目前的150个左右，减少了近三分之一。截止到2017年2月，国务院部门行政审批事项累计取消下放618项，提前两年完成削减三分之一的任务；全面清理453项非行政许可审批事项，中央指定地方实施行政许可事项目录清单，分3批共取消269项；国务院部门行政审批中介服务清单，分3批取消320项：工商登记前置审批事项目录清单，3批精简了85%。
2.大力削减，精简审批，行政审批项目下降趋势明显。行政审批项目的精简率是反映审批项目总数变化的重要指标，也是衡量行政审批项目下降程度的主要依据。1999年至2014年，国务院行政审批项目从之前的3945项精减到1238项，总精简率约为69%。而从地方省市行政审批项目的总精简率来看，广东省从之前的1537项精简到694项，同比精简了56%；佛山市从之前的1212项精简到385项，精简约为68%。从具体行政审批项目精简率来看，经济类项目精简约63%，社会类项目精简约55%；从总数上看，经济类项目的总数约为社会类项目的1.5倍，而到2014年以后，两大行政审批项目的总数呈现逐步接近的趋势，精简率呈现逐渐下降趋势。
3.明确环节，健全制度，行政审批服务建设亮点突出。有的行政审批涉及多个行政审批环节，在实践中，经常出现审批时效长、办理手续繁琐、行政审批透明度不高等诸多难题。为进一步明晰审批环节、确立审批标准、优化审批流程和解决审批环节中存在的突出问题，2015年2月4日，国务院发布《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》。2016年7月29日，全国首个行政审批标准指引《行政许可标准化指引（2016版）》正式发布，为行政审批明晰化、标准化、规范化工作树立了标杆。与此同时，伴随“互联网+”的发展，一些省市纷纷实行“一门式、一网式”“网上审批”“阳光审批”等新型审批模式，并在手机端、微信端等多个终端推广政务服务，方便了群众的生产生活，提高了行政审批服务的质量。
4.积极探索，先行先试，开展相对集中行政许可权试点工作。自2001年启动行政审批制度改革以来，在试点省市开展行政审批制度改革试点已经成为推进改革的重要举措。2015年4月，中央编办、国务院法制办在审慎考虑各地实际情况的基础上，印发了《中央编办国务院法制办关于印发（相对集中行政许可权试点工作方案）的通知》（中央编办发[2015]16号），明确要求该《通知》中所包含的8个省市就相对集中行政许可进行改革试点，进一步探索其内容、职权、责任、范围等，以优化行政审批流程、提高行政审批效率和加强行政审批监管。之后，各地方政府认真贯彻《中央编办国务院法制办关于进一步做好相对集中行政许可权改革试点工作的通知》（中央编办发[2016]20号）的有关精神和要求，结合地方实际，围绕“放管服”改革，明目标、定方案、抓落实。以S市为例，2017年7月，市政府发布的相对集中行政许可权改革试点工作的具体实施方案，明确了行政审批局向各单位借调人员15人、规定市单位审批事项106项、委托事项47项、调整行政审批工作机构30个、分级审批区域化事项130项，等等。
5.权责一致，责任明确，行政审批监督机制不断完善。权责一致、责任明确不仅是行政审批法治化的要求，也是各省市政府推进行政审批改革不得偏离的准绳。根据2015年2月4日国务院发布的《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》（国发[2015]6号），各级政府在规范行政审批行为的同时，要不断完善相关监督机制，形成监督明确、责任严格的行政审批监管工作机制。从各省市的实践来看，已经有多个地方采取发布政府令、办法、指导意见等形式进行落实，并就行政审批监督内容作出规定。以G省为例，省政府和省人大常委会分别就行政审批管理监督发布办法和条例。前者就行政审批监督作出总则规定和专章规定，后者就许可设定、实施、评价、监督检查与法律责任事项分别作专章规定，在全省范围内形成了一套系统高效、规范透明、权责明晰的制度实施体系。
6.上下联动，加强衔接，行政审批配套措施同步推进。行政审批制度改革涉及经济、法律等诸多领域，要统筹推进，必须在加强自身改革的同时，加强行政審批配套措施建设，特别是上下联动、有序衔接的体制机制建设。对于上级下放、下级承接的审批事项，有的地方出现了“一放就乱，一收即死”，放不到位、实质性审批权不下放，“你放我不放”等问题。针对这些问题，几年来，国务院审改办逐步探索出加强行政审批制度改革配套措施建设的相关举措：推动上下级联动机制建设，注重上下级衔接体系建设，建立健全上下级协调机制，包括上下级之间指导、辅助与交流，从而确保每个审批项目配套措施齐备，衔接方案切实可行，使每一项审批都能够做到系统化、协同化、同步化。
7.规范审批，创新机制，行政审批制度改革向深处发力。随着改革步入深水区、攻坚区，越来越涉及到深层次的矛盾和核心利益，这就要求全面深化行政审批制度改革，规范行政审批行为、创新审批机制，推动行政审批制度改革向深处发力。2013年到2015年，国务院部门行政审批事项共取消和下放586项，提前实现了削减三分之一的计划目标，同时也看到，深化行政审批制度改革仍有很大空间，啃硬骨头、拿出更多的硬招实招，是推动行政审批制度改革向深处发力的关键。在2014年第十二届全国人民代表大会第二次会议上，李克强总理指出：“深入推进行政体制改革。进一步简政放权，这是政府的自我革命。”即强调行政审批制度改革向深处发力的必要性和坚定性。
（二）我国行政审批制度改革积累的经验
在贯彻落实中办、国办意见的同时，试点省市先行先试，积极探索行政审批制度改革，取得了显著成绩，积累了丰富的经验。总体来说，就是必须做到六个“坚持”。
1.坚持行政审批制度改革的正确方向。推进行政审批制度改革，必须坚持党中央全面深化改革的指导思想，践行全面深化改革的总路线，落实全面深化改革的决策部署，认真贯彻行政审批制度改革精神，自觉把行政审批制度改革置于改革的大背景下，坚持行政审批制度改革理论与实际相结合，为转变政府职能和建设服务型政府夯实基础。
2.坚持统筹协调、稳步推进的方针与行政效率的原则。统筹协调、稳步推进的方针是推进行政审批制度改革的客观要求，也是各项工作扎实有序开展的根本保证。深化行政审批制度改革，必须从全局上统筹协调各项工作，调动各方面积极性，促使形成改革合力，做到破解困境，解决难题，提高行政效率，实现行政审批的高效化、便民化、可操作化。
3.坚持行政审批制度法治化的原则。推进行政审批制度改革，必须法制先行，坚持行政审批制度科学化、民主化，设立行政审批的科学标准，做到审批项目明确、审批流程简洁和审批依据清晰。同时，坚持行政审批制度改革规范化、法治化，把改革的全过程纳入法治轨道。即完善行政审批制度，明确行政审批程序，强化审批过程监督，落实行政审批责任，实现行政审批制度化、流程化和规范化运行。
4.坚持试点地区先行先试的探索策略。试点地区先行先试的探索策略正是我国政府对改革过程中全局性问题冗多、复杂，风险隐患并存而采取的必要措施。通过试点地区的实践，可以不断从中总结经验教训，为下一步工作提供借鉴。同时，推广试点地区的先进经验，能够起到以点带面、树立标杆的示范作用，形成示范带头、区域联动、经验互动的良性局面。
5.坚持制度改革配套措施同步的原则，确保审批落实到位。坚持制度改革有序推进、配套措施同步的原则，促使行政审批制度改革系统化、体系化，不仅是制度改革本身的客观要求，也是推进有效改革的核心要素。我国行政审批制度改革取得显著成绩的案例，都源自改革配套措施的同步跟进。因此，不断完善行政审批制度改革配套措施，使之与制度改革如影随形，是确保审批制度改革有序进行、落实到位的重要保证。
6.坚持既往经验与改革创新相结合的原则。推进行政审批制度改革是一项长期而艰巨的任务，只有在借鉴既往经验与改革创新理念的共同推动下，行政审批制度才能有活力。因此，在推进改革向深处发展的过程中，一些新问题、新课题的解决，必须在总结既往经验的基础上，融入改革创新的时代精神，大胆探索，精心求证，积极实践，用破解难题的新思维、新角度、新方法，为行政审批制度改革的全过程开辟新航道、新路径。
三、深化行政审批制度改革的基本思路和展望
在总结以上成就与经验的同时，我们必须清醒地看到，行政审批制度改革仍存在一些不足之处：部分地区改革存在重数量、轻质量的现象；分类推进改革力度不够，如何在推进行政审批制度改革的同时，完善配套的制度体系，使改革具有可操作性、可推进性等问题依然存在；电子政务建设有待进一步加强，改革的法治化程度有待进一步提高，“运动式改革”在一些地方仍然存在；等等。因此，找到这些问题的突破口，找准行政审批制度改革的路径，是当前面临的新问题、新课题。
（一）深化行政审批制度改革的基本思路
党的十八届三中全会强调：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，”这是对新形势下深化行政审批制度改革提出的要求。在新的历史起点上，推进行政审批制度改革，必须要全面贯彻党的十八大和十八届一中、二中、三中、四中、五中、六中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以完善和发展中国特色社会主义制度为总目标，始终确保改革正确方向，推进国家治理体系和治理能力现代化。根据党中央对全面深化改革的系统部署，要做到科学决策，实现有效治理，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，建设法治政府和服务型政府。同时，要注重改革的系统性、整体性、协同性，提高改革决策的科学性，正确处理好改革发展与稳定的关系，解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，以适应新形势下发展需要，建立系统完备、科学规范、运行有效的改革制度体系，为深化行政审批制度改革提供扎实的基础保证。
（二）深化行政审批制度改革的展望
1.大力提高审批质量，在便利化层面凸显新实效。行政审批制度改革的效果不能仅从数量上考察，关键要从群众需求上看是否简便。大力提高改革质量，要在群众便利上下功夫。一是下放“含金量”高的行政审批事项，特别是一些涉及群众权益、关系其生产生活的审批事项。二是简化行政审批流程、环节、程序，不仅在一个审批事项中，而且在一些合并审批事项中也应实质性地简化。三是严守审批的门槛，把一些确确实实需要审批的事項纳入行政审批事项中，包括需要审批的、核准的和批准降审批的，并将只需登记、备案的排除在行政审批事项之外。四是严管虚报审批。一些地方把国家明令取消的审批、禁止的审批重新纳入减少申报事项，这不仅造成了申报数量的重复计算，也阻碍了行政审批制度改革的有效推进。因此，加强对虚报审批的监管，严管审批事项“变着法”的转入，是由数量型向质量型审批转型的关键一步，也是便民利民的体现。
2.加大分类审批力度，在类型化层面取得新成绩。就目前情况来看，行政审批制度改革的类型化程度还不够，不同目的的审批活动还未得到有效区分。因此，加大分类审批力度，对行政审批进行类型化分析，是行政审批制度改革的重点所在。一是实现行政审批的类型化，确定审批的分类标准，准确厘清哪些属于这类事项，哪些不属于这类事项。二是加强重点领域类审批监管。先确定哪些属于重点审批监管事项，然后就其进行不同程度的监管。就前者而言，可考虑把群众普遍关心的、涉及社会重大利益的行政审批事项纳入审批范围，如食品安全、环境保护、安全生产等领域的审批；后者可严格区分审批领域，加强事前事中审批，保障审批有序进行。三是加强行政审批的替代性制度建设，对不同类型的行政审批确定整体性审批的替代性制度，对不同类型的行政审批适度区别不同的替代措施。如危害控制类审批可通过法律解释明确审批设定条件，减少多环节审批及重复审批，等等。
3.健全配套制度体系，在科学化层面取得新进展。围绕行政审批制度改革，一是形成审批制度改革的配套实施体系。根据推进行政审批制度改革的主体和职权，确立不同程度的配套推进措施，构建上下统一、具体可行的配套实施体系。二是推进不同部门的配套实施制度建设。根据审批涉及的部门，建立健全不同部门协作机制。推动不同部门间配套实施的制度建设，确保部门间审批衔接有序、高效。三是要完善配套制度建设。明确配套制度的程序、责任、适用范围及参与主体，加强制度建设的民主化、规范化建设，做到配套制度科学、合理和有序。四是加强审批评估制度建设。对涉及面广、关注度高、影响力大的审批，做好风险预测、风险评估、风险评价，以在事前事中阶段防范风险，减少不必要的损失。
4.推进电子政务建设，在信息化层面取得新进展。一是建立健全政府管理和服务电子平台。在充分利用互联网技术的基础上，建设多功能、多元化、多模块的电子业务系统，统一信息收集、采用、归类标准，保障信息公布及时、透明、高效，实现信息的交融、规范、共享。二是推进相对集中审批模式向集中审批模式的过渡。积极探索相对集中模式与信息技术的衔接机制，促使相对集中审批模式的创新转变，丰富行政审批事项办理渠道，实现线上线下“双平台”协同管理和运行。
5.提高行政审批制度改革的法治化水平，在实效化层面实现新跨越。深化行政审批制度改革，必须将其纳入法治的全过程，这不仅是转变政府职能的内在要求，也是建设服务型政府的前提。继续深化行政审批制度改革，必须坚决贯彻落实党和国家关于行政审批制度改革的部署，严格执行《行政许可法》的有关规定，确保行政审批制度改革法治化。同时，要完善行政许可的相关法律制度，做到立法与改革相适应，立法和改革政策的出台于法有据，以促进行政审批制度改革法治化、制度化、规范化。
（责任编辑：牟春野）
