我国农村跨界公共危机与协同治理刍议
张学本 张双双
摘要：农村的和谐与稳定是实现全面建成小康社会目标的重要基础。然而，现阶段的跨界公共危机已成为影响我国农村稳定发展的主要障碍之一。本文基于协同治理理论，运用系统规范的研究方法，在分析农村跨界危机治理脆弱性与协同治理能力构成的基础上，从培育协同治理理念、构建协同治理机制、完善协同治理框架、设立协同治理机构等方面，提出了推进农村跨界公共危机治理的对策，以期对我国农村跨界公共危机协同治理有所裨益。
关键词：农村跨界公共危机；危机治理脆弱性；协同治理理论；协同治理能力
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）01-0032-07
收稿日期：2017-09-05
作者简介：张学本（1966-），男，辽宁本溪人，辽宁大学哲学与公共管理学院教授，经济学博士，研究方向为东方管理文化、管理沟通；张双双（1991-），女，山东德州人，辽宁大学哲学与公共管理學院硕士研究生，研究方向为行政管理。
德国著名社会学家乌尔里希·贝克曾指出：“我们生活在文明的火山上，风险社会中不明与无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”。随着经济社会的不断发展，我国农村各领域的危机事件不断出现。农村公共危机的发生除了传统的突发性、不确定性与危害性之外，还表现出跨界性与复合性等新特点。跨界性，主要表现为空间上跨越行政区界或地理界线，一个角落发生危机可能会通过一定介质迅速波及到其他区域，影响周边乡镇或村庄。例如：2010年6月，江西抚河唱凯堤决口，致使两个乡镇被淹，给下游5个乡镇近14.5万人带来巨大威胁，同时给京福高速正常通车及附近12万亩耕地有效耕种埋下安全隐患。2012年6月，榆林市靖边县突发原油泄漏事件，当地一面积达800余亩的水库遭受污染。导致水域周边多个乡镇居民及牲畜没有可饮用的水。2015年，漳州市古雷镇出现PX项目爆炸事故，古雷镇周边近1.5万名群众被迫转移。复合性指的是危机的发生在不同地域上扩散的同时还会跨领域逐渐蔓延，甚至会形成一条危机链，链条上上下下所触及的领域均会受到不同程度的影响。例如：2004年的禽流感给我国农村大部分地区的养殖业造成了巨大损失，经过治理后危机虽有所缓解，但变异后的病毒开始感染人类，使相应地区的生产与生活受到了更大范围和程度的影响。面对农村跨界公共危机在不同空间、时间、地域及领域内蔓延的复杂性等特点，传统危机应对方式在农村显然不能奏效。因此，寻找农村跨界危机治理的突破口已成为当务之急。
一、相关研究概述
当前，农村公共危机已成为影响农村和谐稳定发展的主要因素之一。国内学界对农村公共危机问题已进行了不同层面的研究并取得了丰硕成果。其中具有代表性的研究成果体现在以下几个方面：第一，关于农村公共危机概念的界定。李燕凌、陈冬林、凌云（2005）认为：农村公共危机是一系列危害农村政治稳定、经济可持续发展、社会安全，同时对农村居民的基本价值观念与道德规范带来冲击的大规模突发性事件。梁亚樨、谢东（2007）认为：公共危机即因农村社会经历突发性变故，致使农村生产受到破坏，村民生命及财产安全受到威胁，乡村社会秩序陷入混乱状态。伍国勇（2014）认为：农村公共危机是在乡村自然、经济、政治与社会矛盾运动中。因对立矛盾的积累与激化导致的冲突性事件。第二，对农村公共危机治理主体的研究。多数研究不约而同地强调了协作治理意识对提升农村区域整体危机治理能力的重要性。程潇凝、潘桂媚、刘红（2015）从常态与非常态两个层面对农村危机治理主体进行了分析。并认为：通过治理意识的提高，治理主体沟通的加强，治理权责的明确等措施，能够促进农村公共危机多元治理能力的提升。徐双敏、罗重谱（2010）认为：只有在强化各主体参与协作的意识。健全多主体公共危机治理外部机制的前提下，才能逐步提高农村各危机治理主体协作应对的能力。第三，农村公共危机的现状、成因、治理困境与对策设计。王东阳（2003）认为：非典、粮油价格上涨及农村禽流感事件给我国农业和农村发展提出新挑战的同时也带来了发展机会。近年来，因宅基地、村委会选举、供水供电等纠纷引发的农村群体性事件频发，农村公共危机的潜在风险因子呈现逐渐增加趋势。刘冰（2004）认为：政府公共产品在农村供给碎片化可能诱发公共危机。杨静、陈建明、赵红（2015）认为：部分农村地区基层政权及村民自治组织建设滞后是导致危机爆发的主要原因。徐元善、金华（2015）认为：面对农村跨界危机治理碎片化及由此导致的跨区域运作机制的瘫痪，应采用整体性治理来进行跨界危机治理碎片化的逻辑修正。具体应从治理理念、治理主体与治理手段等方面协调推进整体性治理模式的构建。基于协同理论与治理理论并借鉴现有文献。笔者将农村公共危机协同治理界定为：政府、农村自治组织、村民等治理主体通过合作模式在危机预防与预警、信息沟通、应急处置、事后修复、总结评估等环节采取集体行动，以应对发生在农村开放系统当中危机的治理活动。笔者认为：农村跨界公共危机协同治理应具备如下特征：（1）治理主体的协同。协同模式有三种：以村庄为最小单位的治理主体之间的内部协同；村庄与村庄之间治理主体的横向协同；村庄治理主体与上级政府之间的纵向协同。（2）治理资源的协同。主要体现在信息资源与实体资源的协同两方面。危机信息资源应实现实时全面共享，避免“信息孤岛的出现；实体资源应实现高效配置与优势互补。（3）治理流程的协同。协同治理是对危机进行全流程的动态管理。治理流程中的每个环节是环环相扣、紧密相关的，并且所有治理环节在整体上构成一套闭合回路系统。实现动态危机信息在各个环节实时共享的同时还要保证危机预防与预警的灵敏度。
传统农村公共危机的诱发因素复杂多样，危机影响范围广、持续时间长、破坏性大。上述相关文献已经展开了相对详细的研究。然而现阶段对农村跨界公共危机的研究仍稍显不足，研究方法与视角尚待进一步明确并具体化。笔者在借鉴现有文献基础上，以农村跨界公共危机治理脆弱性为切入点，对农村跨界公共危机治理碎片化现象进行了重点分析。
二、农村跨界公共危機治理的
脆弱性分析
跨界危机治理的脆弱性在农村主要表现为协作意识薄弱、治理主体单一、治理流程不全等方面以及由此带来的协同治理的集体行动困境。对农村跨界公共危机治理脆弱性进行分析，可以为农村跨界公共危机治理找出重点、指明方向。
（一）协作意识薄弱
当前。我国农村公共危机治理主要依靠相应职能部门及属地政府展开。此种各自为政的危机治理模式容易导致“属地利益本位”思想的产生。目前，由于危机治理成本分担及利益共享不易协调等原因，不同属地政府之间进行协作治理的主动性还不强，甚至有少数基层行政管理者不仅没有协作意识，反而在“个人利益本位”思想的驱动下，为了个人获取政绩将本区域内的危机间接转移到邻近区域。这种行为不但不利于危机的化解，反而会延长危机治理周期，增加整体性治理成本。
部分农村村委会主动协作意识薄弱。目前，随着市场转型的速度不断加快，部分农村地区农民的“家庭利益本位”意识凸显。危机带来的冲击与损害只要是不涉及自身利益，多数农民不会对危机的预防与应对予以过多的关注，表现出“事不关己，高高挂起”的姿态，缺乏与村委会及其他自治组织共同协作应对公共危机的意识。
（二）治理主体单一
在传统思想的影响下，人们普遍认为公共危机治理应该是政府机关综合运用各种行政手段，构建危机治理机制，采用相应的应对措施来预防、应对并化解危机，保障农村社会稳定的政府管理活动。当前，基层政府在危机治理中承担了大量工作，基本上形成了“独挑重担”的局面。虽然基层政府在公共危机治理中发挥了主导性作用，但政府并不是万能的，当面临出乎意料或是从天而降的种种危机时，很可能会出现“政府失灵”的情形。所以，农村跨界危机治理需要除政府之外包括村委会、农村社会组织及农民在内的治理主体的参与。但是农村经济发展所带来的新一轮基层社会结构与管理制度的变化，导致村委会制度型权力的弱化，动员与组织能力的降低。部分村委会也逐渐失去了主动动员村民参与农村危机治理的热情。在个别地区，农村村委会还承担了基层政府下达的行政性任务，在危机面前很少有精力组织农民去参与应对。农村劳动力的外流，在致使基层治理资源减少的同时，也减少了部分农民对土地的依赖，淡化了其对农村生活的认同与归属感，降低了主动参加农村公共危机治理的积极性。农村社会组织在管理人才缺乏和自身发育不良的情况下，参与公共危机治理力量有限。
（三）治理流程不完善
公共危机的产生及演变是一个包括潜伏期、发展期、爆发期直至最后恢复期在内的生命周期。由此看来，针对农村跨界公共危机治理，不只是对某些危机环节的应对，而是从整个危机治理流程入手，宏观把握、整体协调推进治理工作的过程。跨界公共危机的全流程治理指的是包含危机预防与预警、危机信息沟通、紧急处置、事后修复、总结评估等环节在内的完整治理框架。目前，一些农村地区的公共危机治理流程并不完善，主要是采用被动的危机治理模式。农村危机治理重点异化，主要表现为以下几个方面：一是重危机应急处置，轻危机预防与预警。与城市危机治理相比，农村危机的预防与预警工作基本处于起步阶段。没有真正认识到预防与预警环节在危机应对中的重要性，防范意识不强，危机预警滞后。比较典型的案例是郭占峰、李小云（2012）在对我国西北某村庄进行危机个案研究中提到的，2006年6月，突发禽流感危机，直到9月份专业养鸡村营村才开始采取全面应对措施。二是危机信息沟通与总结评估环节有待完善。个别农村地区基层政府在发现危机苗头后，不仅不及时采取预警与应对措施，反而向上级虚报、瞒报、漏报险情，最终形成了被动局面。由于农村对危机治理的评估与总结环节重视度不够，往往习惯于一次次被动式地应对危机，因而缺乏危机治理的前瞻性。
三、加强协同治理能力建设：农村跨界公共危机治理的新方向
加强跨界公共危机协同治理能力建设是促进农村跨界公共危机治理的关键，也是新农村建设的迫切需要。农村跨界危机协同治理应借鉴罗伯特·希斯的4R危机管理模式，即缩减力、预备力、反应力、恢复力。一是协同缩减能力：对农村公共危机进行预防，未雨绸缪。二是协同预警能力：在危机到来之前，做好全面、及时响应准备并制定周密计划。三是协同应对能力：在危机到来后，及时、快速出击，争取用较短时间控制危机发展态势，以免危机升级恶化。四是协同恢复能力：指危机结束后，快速恢复农村常规生产与生活的能力。
（一）协同缩减能力
协同缩减能力即农村跨界危机治理潜在的能力。就是在危机出现之前，通过精心准备，减缓甚至避免危机导致的破坏。协同缩减能力作为农村跨界危机治理的重中之重，简言之，就是要把危机扼杀在“摇篮”当中，减少危机爆发的几率，从源头把控危机，主动治理。强化协同缩减能力建设是将危机治理关口向前推移的必要充分条件。即重视各类防灾减灾知识的宣传与普及，重视提升农村群众主动预防危机的意识，增强危机应对的基本能力。基层政府应坚持为了群众、依靠群众的工作理念，充分发挥统筹与领导作用，有效调动村委会为主，农村社会组织参与危机治理积极性，做好危机应对的基本保障工作，把危机协同缩减能力建设放在更重要位置。以确保危机协同治理的协同缩减能力稳步提升。
（二）协同预警能力
协同预警能力在农村危机治理中属于基本能力。对危机实行预警的目的就是尽早对风险源实施准确定位，为危机的防范及治理指出明确的方向。随着社会安全脆弱性的上升，人们防范风险的意识也逐渐增强。当前，国内外城市公共危机治理的重点已经从危机应对环节转向危机预警环节。农村公共危机治理也应将治理重点放到预防与预警环节，重视危机之前的各项准备工作，如风险指标的选取与测度、应急预案设计等，从而为下一阶段的危机应对争取到充足的时间和宝贵的机会。基层政府是农村跨界危机预警的重要主体之一。但面对复杂多变的跨界危机，仅仅依靠政府单一的力量去应对是远远不够的。迫切需要基层政府之间、同一基层政府内部各部门之间、基层政府与所辖村委会之间的密切配合，以推进农村跨界公共危机的协同预警。
（三）协同應对能力
协同应对能力是农村跨界危机治理的核心能力。危机应对是指在危机到来之际，治理主体采取一系列措施，按规划分步骤来化解危机的活动。农村跨界危机紧急应对的主要任务就是在最短时间内汇集与调用各方治理力量，充分利用有限时间，优化配置应急资源，将危机控制在最小范围内，尽最大努力减少危机造成的损失。危机确认、危机隔离、危机处置与危机总结是农村跨界危机应对的主要步骤。基层政府之间应打破“条块分割、各自为政”的危机应对格局，采取立体化、全方位的合作与联动方式，以最快时间确认危机类别与级别并进行隔离处理。与此同时可以通过媒体及时向农村群众公开危机应对进程的信息，并向身处危机当中的农村群众提供应急自救与互救方法，减少其焦虑与恐慌，增强其协同应对危机的信心。
（四）协同恢复能力
协同恢复能力是农村跨界危机治理中不可或缺的能力。指在农村危机过后，使农业生产得以恢复，农村生活正常运转，政府公共形象得到恢复与提升的能力。加强协同恢复能力建设的关键是政府如何在最短时间内提升公信力。在较短时间内恢复农村基本生活秩序。在物质恢复方面，基层政府应当科学规划、宏观协调，加快开展灾后重建工作，确保农民的基本生活得到应有的保障。同时，动员与协调保险机构与各类社会救援组织、慈善组织有序介入农村灾后重建工作，以确保受灾损失能够及时得到赔付，社会援助与政府主导重建工作能够有效协同、优势互补。在精神恢复方面，应把受灾农民的心里抚慰放在重要位置。依靠专业心理咨询团队，化解部分农民的心理问题，转变其消极心态。通过文艺汇演及现场慰问等方式增强农村群众灾后生活的勇气与信心。各危机治理主体在灾后协同恢复能力建设中应将物质与精神恢复有机结合起来。
四、推进农村跨界公共危机协同治理的对策
（一）树立以“命运共同体”为导向的协作治理理念
意识与理念是行动的先导与内驱力，能够引导人们的行动方向。协同治理理论强调在互相信任基础上的集体行动，主张多主体、多中心条件下的合作共治；以公共问题的解决和对公众参与的回应为基本目标。树立以“命运共同体”为导向的协作治理理念，就是政府应逐步完善公共服务供给，促进利益分配的均衡化，以从在根源上减少危机发生的频次。在应对危机时，政府部门应以维护乡村共同体的利益及改善民生为基本原则，以主动心态谋求府际间的合作，加强联动。积极应对危机，兼顾危机治理过程中的效率与公平。村委会作为基层群众自治组织的代表，应该在农村社会经济发展过程中培育危机意识，强化“命运共同体”理念。在日常工作中。村委会成员应带头掌握危机应对知识，并注重服务意识的培养。农民作为危机应对的分散个体，也应加强学习，掌握基本危机应对知识，增强大局意识，加强邻里之间交流，增强相互之间的信任，危难之际更要发扬互帮互助精神，齐心协力应对危机。
（二）构建多元主体协同参与跨界危机治理机制
农村危机治理立法滞后，多元主体参与危机治理的信息不对称、责权不清、随意性较大等因素导致了除基层政府之外的其他主体参与治理的边缘化状态。因此，多元主体共同参与农村危机治理机制的构建需要从以下几个方面入手：第一，修订并完善与农村公共危机治理的相关法律法规。现行的《中华人民共和国突发事件应对法》对政府危机治理的权责作了详实规定，但对其他危机治理主体的参与行为缺少具体的相关规定。所以，迫切需要将政府之外的危机治理主体的权责、参与规范等相关细则以法律法规的形式予以明确，从而使处于“弱势”地位的危机治理主体能够依法依规参与农村危机治理。第二，开设统一的危机信息沟通平台。及时、全面的信息沟通是基层政府与各治理主体联手应对危机的关键步骤。应当借助互联网资源，开设网站沟通平台。使各个治理主体通过该平台实现危机信息交流与共享，进而对危机治理的目标有统一、清晰的认知，通过网络沟通平台及时整合危机治理资源，调整治理重点，促进危机处置的进程。第三，增强村委会危机治理的主动性。村委会作为基层群众自治组织，要理顺其与政府之间的“复杂”关系，减少对政府对其下达的行政性任务，确保其有足够精力动员农民参与公共危机的协同共治。
（三）打造全流程、动态化的跨界危机协同治理框架
跨界公共危机的全流程治理指的是包含危机预防与预警、紧急处置、事后修复、总结评估等环节在内的完整治理框架。现阶段，我国农村跨界危机治理将重点放在了紧急处置与事后修复方面。根据公共危机发生的生命周期特点，危机应对的每一个环节都很关键。为了避免出现“亡羊补牢”的被动情形，应该把农村公共危机的预防与预警环节放在更加重要的战略位置。第一，完善危机预防与预警机制。一是要建立可操作性强的风险指标监测体系。依据科学方法选取风险指标，对危机演进过程进行全面分析，动态监测危机风险源，进而提前判断危机出现的可能性。二是要全面收集并细致分析监测数据。应依靠技术手段将农村地区的气象、水利、病虫灾害、地震、牲畜疾病灾害等方面的风险监测数据进行汇总、分析。三是要降低危机预警重心，注重发挥各个基层村庄预警的作用。鼓励各村庄根据本地实际统计危机类型、发生频次并将统计数据上报政府相关部门。第二，提升对危机总结评估环节的重视程度。总结评估环节应贯穿危机治理的全过程。特别是危机过后，应当对危机治理活动进行系统、全面的调查评估，以了解危机发生的原因及其带来的影响，对农村跨界危机应对的经验与教训进行总结，为下一次危机的预警、应对做好准备。农村跨界公共危机往往涉及范围广、延续时间较长，这就迫切需要在全流程框架下对危机实施动态监测与治理。
（四）设立专门化的跨界公共危机协同治理机构
在农村跨界公共危机的多主体协同治理过程中，政府作为治理的主要协调者，在应对跨界公共危机时有必要成立一个专门化的跨界危机协同治理机构。例如：美国国家安全委员会负责全国的安全稳定工作，除此之外，在1979年还成立了一个专门负责跨界危机治理的部门——联邦危机管理局。美国这一做法值得借鉴。笔者建议，应立足我国农村跨界危机的特点与治理实际，在县级政府层面设立跨界危机管理局。同时县辖各个乡镇政府相应设立农村跨界危机管理办。跨界危机管理局局长可以由主管农村安全工作的副县长兼任，工作人员可以从县级其他各个委力、局抽调、选拔或是公开向社会招聘。在日常工作中该局可以配合地震局、气象局、畜牧局、水利局、公安局等部门开展农村各类危机的预防与预警工作；当危机到来之际，跨界危机管理局应发挥统筹领导作用，有序组织横向府际之间跨界危机治理合作，积极促进政府之间在农村危机合作治理中的权责划分与利益分配的有序、合理，避免因权责与利益分配不均而引起的集体行动困境问题的出现。同时，要领导与协调县、乡镇与村纵向之间的危机治理工作。县级危机管理局与乡镇危机管理办是垂直领导关系。管理局可以规定各个危机办实行主要领导负责制，并协助其制定工作职责与工作规范，使其明确具体工作范围，避免在危机事件上报时出现各个科室相互推诿不愿负责承接的现象。同时，还要积极培育农村社会组织，鼓励社会组织在跨界危机治理中主动承担责任、积极配合政府开展危机治理工作。这样，才能在跨界危机治理中更好地凝集民智，汇集民力，赢得民心，形成上下一致、左右配合、内外互通的长效危机治理机制。
（责任编辑：牟春野）
