依法治国视域下培养和提高领导干部法治思维能力刍议
摘 要：在法治中国建设过程中，领导干部的法治思维能力是至关重要的。因此，在全面推进依法治国视域下，培养领导干部的法治思维方式，切实提高领导干部的法治思维能力是十分重要的。本文探讨了法治思维的深刻意蕴，分析了培养和提高领导干部法治思维能力的阻碍因素，提出了应在做好法治与全面深化改革的平衡、树立法治理念和底线意识、加强外部机制建设等方面进一步培养和提高领导干部法治思维能力的建议。
关 键 词：领导干部；法治思维；依法治国
中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）11-0034-06
收稿日期：2016-07-10
作者简介：刘赫男（1984—），女，吉林松原人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）法学教研部助教，研究方向为法学。
党中央在十八届四中全会上明确提出了“依法治国”的战略。习近平总书记指出：“领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、做决策、办事情。”可见，在全面推进依法治国视域下，领导干部的法治思维能力是至关重要的。
一、法治思维的深刻意蕴
对于什么是法治思维，学界有不同定义。国家行政学院的胡建淼教授认为，法治思维是指在治国理政的公共决策中按照法律的逻辑（法规、原理、精神）来分析问题、判断问题和解决问题。北京大学的姜明安教授认为， 作为一种治国理政的方式，“法治”重视制度的作用甚于人的作用，重视稳定性、可预期性甚于变动性和灵活性，重视程序正义甚于实体正义。世界各国的实践也表明，政府官员主动、自觉和善于运用法治思维，就会促进相应国家或地区的法治建设；而一个国家或地区的法治建设又会给相应国家或地区的执政者更为主动和自觉运用法治思维的动力。一旦形成了这种良性互动，即可认为其已步入了法治运作和科学发展的正轨，进入了法治社会的常态。因此，“法治思维”是对政府官员的基本要求。
法治思维是与“人治”思维、人情思维、礼治思维以及德治思维相对应又互为补充的一种思维方式，它充分体现了法治的内涵。因此，习近平总书记指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”[1]也就是说，各级领导干部要学法、懂法、知法、守法，并且要善于运用法律，要在日常的决策和工作中严格遵守宪法和法律的相关规定，坚持法律平等公正的原则， 同时要自觉地接受法律监督，承担法律责任。
对于任何一种经济体制来说，规则都是不可缺少的要素。[2]我国当前的市场经济主导地位决定了建设法治国家的必然趋势，因此，一定时期的思维方式必然与其相应的社会治理方式相适应。目前，我国正在建设法治国家、法治政府，这就要求领导干部的法治思维方式要同步建设。当下，各级政府在处理社会矛盾以及应对各类突发事件中面临着前所未有的压力和挑战。 因此，在新时期新形势下，在全面依法治国的进程中，需进一步培养和提高领导干部的法治思维能力。笔者认为，当下领导干部的法治思维应该包含五个方面的内容：
（一）遵宪合法思维
所谓遵宪合法思维，即遵守宪法和一切法律的思维方式。首先，宪法是国家的根本大法，是治理国家的总章程和总的原则，它规定了一个国家的政体和总的制度，也规定了公民最基本的权利和义务。宪法具有最高的法律地位以及法律效力，一切法律不得与宪法相抵触，否则即构成违宪。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。”[3]因此，领导干部的法治思维首先就是遵宪合法的思维。其次，宪法之外的一切法律也是领导干部一切行政行为的依据和准绳。也就是说，各级领导干部应该在遵守宪法思维的指导下，树立一种规则意识、制度意识。在日常工作中，领导干部凡事都要从是否合法出发，包括对行为目的、内容、程序是否合法的考量，在此基础上做出的判断、推理、决策才是法治思维的基本体现。
（二）法定程序思维
公正程序的思维是西方的一种法律传统，亦即程序正义。程序正义，又成为“看得见的正义”，其源于一句法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。1971年，美国学者约翰·罗尔斯指出，如何设计一个社会的基本结构，从而对基本权利义务作出合理的分配，对社会和经济的不平等以及以此为基础的合法期望进行合理的调节，这是正义的主要问题。要解决这些问题，可以按照纯粹的程序正义来设计社会系统，“以便它无论是什么结果都是正义的”。这种纯粹的程序正义的特征是不存在任何有关结果正当性的独立标准，但存在着有关形成结果的过程或者程序正当性和合理性的独立标准，因此，只要这种正当的程序得到人们恰当的遵守和实际的执行，由它所产生的结果就应被视为是正确和正当的，无论他们可能会是什么样的结果。[4]因此，领导干部若要在工作中维护公平正义，依法行政，就必须在法定的程序和权限内行使公权力，不能随意越界。这就要求领导干部在依法行政和依法决策的过程中切实做到公平、公开、公正。只有做到程序上的公平、公开、公正，才能保证结果的最终正义。程序正义是实体正义的前提和基础，因此，法定程序思维也是领导干部法治思维的必备要件。
（三）权利义务思维
从人的社会性来看，人总是存在于社会生活之中。也就是说，人与人之间是存在着相互合作（当然也可能伴随相互冲突）的关系。个人不可能孤独地生存，需要和他人一起生活。为此，必须有调整他们相互关系的行为规范和保证这种规范得以施行的形式。这种形式在法律上讲就是权利和义务。[5]因此，法的本质就是权利和义务。领导干部在行使公权力的过程中，对公民、法人和其他组织在法律上的权利和义务应予以尊重和保护，不得侵犯，这就是权利义务思维。《中华人民共和国立法法》第八十条规定：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权利或者减少部门的法定职责。”这就为领导干部在培养和提高权力义务思维上确立了准则。领导干部在依法决策和依法行政的过程中，公民、法人和其他组织是其行为实施的对象，这些权利义务主体应受到法律的保护和尊重，因此领导干部的法治思维必须包含权利义务思维。
（四）法律责任思维
现代汉语词典中，“责任”一词有两个彼此联系的含义：⑴分内应该做的事；⑵没有做好分内应做的事，因而应承担的过失。在多数情况下，法律责任的含义等同于后者，指的是行为人做某种事或不做某种事所应承担的后果。[6]因此，领导干部法治思维的另一个重要内涵就是法律责任思维，即领导干部在履行职责或者作出决策时，应该为自己的行为承担相应的后果。比如，在行政执法方面，法治通过健全完善控权机制来明确国家行政机关的权限和职责，同时规定不得有超越宪法法律规范、侵害公民、法人和其他组织之权利的各种执法行为。所以，对于领导干部来说，必须为其权力行使和职责履行的行为承担一定责任。也就是说，违法的行为要及时得到纠正，被侵犯的权利要得到有效的救济和保护，造成侵害损失的要依法给予赔偿，违法犯罪的要予以严肃惩处。
（五）权力制约思维
权力与权利是我国建设法治社会过程中被经常提到的两个法律词汇，因为两个词在汉语里同音，所以用英文表达更容易区分：一个是POWER（权力），另一个是RIGHT（权利）。当一个国家机关的公职人员在进行普通的民商事行为时（比如在商店买东西）行使的是权利，而当他作为公务人员在行使职权时所履行的法定“权利”实则是一种“权力”。英国思想家洛克说：个人可以做任何事情，除非法律禁止；政府不能做任何事情，除非法律许可。法治，是给公民以最充分的自由，是给政府以尽可能小的权力。法治社会的真谛就在于公民的权利必须保护，政府的权力必须限制，与此背离的就不是法治社会。
因此，领导干部应当明确自己手中的权力来源于人民赋予和法律授权，要积极行使权力做人民公仆，同时也要遵守法律以克制权力过度行使，接受监督和制约，这就是权力制约思维的要义所在。各级领导干部在行使权力时必须要首先敬畏法律，知晓法律的边界。滥用权力的行为不仅要被禁止，而且要承担相应的法律责任。这是法律的惩戒功能，同时也是法治的必然要求。
二、培养和提高领导干部法治思维
能力的阻碍因素
（一）经验主义的弊端
改革与法治，应当说是当今我国社会的两大主题。在全面建成小康社会，逐步实现中华民族伟大复兴的中国梦之过程中，如何处理好二者的关系，显得尤为重要。改革开放30多年来，我国经济实现了跨越式的增长，如今的经济总量已经位居世界第二，仅次于美国。但是在改革开放初期，由于法治体系极不完善，“以政策代替法律”的现象随处可见。在“一切以经济建设为中心”的方针指引下，改革就是要大胆尝试，就要突破和创新。因此，只要经济发展取得成效，其他问题便顺理成章地被默认或淡化。
中共上海市委党校的蔡爱平教授认为：“改革的实质是改变规则及规则背后业已获得‘合法性支持的利益格局。这无疑会触动既是改革者又是被改革者的权力拥有者的利益。”[7]然而，当下“依法治国”的理念已成为主导并不断强化，在法治背景下的改革就要被重新定义。以往的所谓“良性违法”已经没有了适合生存的土壤，在完备的法律体系中，所有的“大胆突破”都极有可能踩到法律的红线，很多“经验丰富”的领导干部忽然间失去了动力和方向，甚至一些领导干部认为“不违法就不能改革创新”“改革就是要突破现有的法律”。在这种思想的主导下，法治理念、法治思维则成为了部分领导干部口头的说辞，报告中的“套话”，在真正的行政行为和行政决策中却“反其道而行之”。这些领导干部的做法，在以往的很多时候是被肯定的，甚至是被效仿或被推广的，这不得不说是一种法治思维的严重缺位。
（二）工具主义思想依然存在
法治具有丰富的科学内涵和要求，部分领导干部对社会主义法治缺乏宏观的、整体的把握，对法治精神、法律原则和法律条文不熟悉，没有处理好党的领导和法制建设之间、政府和社会之间、公权力和私权利之间，以及“维稳”和“维权”之间的关系。因此，仍然有不少领导干部狭隘地认为，法治工作就是司法部门或者是执法部门的事，把法治工作只交给分管领导和相关科室，并没有从部门整体角度去认真研究和部署推进法治工作。可见，法治工具主义思想依然浓厚，单纯地从加强对公民执法的单向度思考法治建设问题，并没有从改革党委及政府对经济和社会管理工作的角度出发去思考法治建设问题，法律制度在部分领导干部的眼中仍然是“摆设”，法治在实际工作中仍然是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。因而法治思维在领导干部的行政行为过程中尚未形成自觉，干部心中无法、知法犯法、以权压法、徇私枉法等现象仍然存在。
（三）整个社会的法治氛围尚未形成
由于我国在历史上是“人治”思想主导、法治传统欠缺的国家，几千年来的“人治”思想根深蒂固，想要彻底根除绝非“一日之功”。法治的推进是必然的，但需要假以时日和足够的耐心。我国虽然在改革开放的几十年间已经打开国门与全世界融通，西方一些先进的法治理念也已经移植到我国这片相对“人治”的土壤中来，但却尚未达到“开花结果”之时，我国作为法治国家、法治社会的整体氛围还没有完全形成。因此，在这种状态下，领导干部法治思维的培养、形成以至提高就会受到一定的限制和阻碍。
（四）领导干部的法治教育及考核任用机制不符合法治思维的要求
一是领导干部法治教育的重视程度有待深入。当前，在“全面依法治国”的背景下，各级领导关于法治教育的重要讲话、培训班以及相关的活动虽然比较丰富，但普法教育多呈现简单化、“运动式”的特点，缺乏针对性。“各个执法部门的法治培训是由自己组织的，多是走过场，领导干部也基本不参加培训。”[8]因此，这种法治教育多是流于形式，不够深入，不能够解决现实问题，其重视程度有待深入。二是领导干部考核任用机制亟待完善。改革开放30多年间，我国为了大力发展经济、增强国力，一度形成了以GDP论英雄的领导干部政绩观。在这种观念的主导下，领导干部的任用考核标准主要建立在经济指标之上， 因而导致了前些年的“新城区”“经济开发区”等形象工程、政绩工程的大量涌现。在当时经济建设过程中，改革创新往往被认为是某些领导干部的“过人之处”，这些改革创新有的却是突破了法治的底线。因此，努力改变和完善新时期“依法治国”统领之下的领导干部考核任用机制也是培养和提高领导干部法治思维的必然选择。
三、培养和提高领导干部法治思维
能力的路径选择
党的十八届四中全会主题为“全面依法治国”，这是我党历史上首次将法治提升到了前所未有的高度。而“四个全面”战略布局的提出，更加明确了党和国家在当前和今后一个时期的发展方向和内在要求——法治是实现中华民族伟大复兴的根本保障，同时也是实现国家治理能力和治理体系现代化的重要保障。
领导干部是全面实现依法治国的关键因素，因此，提高领导干部法治思维能力应从以下几方面着手：
（一）处理好法治与全面深化改革的关系
当前，我国正处于改革的攻坚期和社会矛盾的爆发期，如何处理好各种错综复杂的矛盾纠纷、努力实现公平正义便成为了各级领导干部必须面临的重大课题。法有利益调整的功能，厉行法治是全面深化改革的一个非常重要的途径。如在经济领域，社会主义市场经济是法治经济，因而健全完善市场经济体制，政府就要适当退出，并全面推进法治政府建设。法治政府是执政为民的政府，政府不能直接干预经济活动，领导干部和公务人员不能以权谋私。因此，在当前“触动利益比触动灵魂”还艰难的特殊时期，运用法治思维和法治方式来处理好各方面的利益关系，重塑和形成一个广大人民利益普惠的格局是法治国家建设过程中领导干部的义务和责任。当然，运用法治思维要解决的问题很多，如收入分配公平的问题、打破垄断建立公平市场的问题、缩减权力寻租空间的问题等等。法的功能中包含“分配正义”的功能，因此领导干部如果能够灵活运用法治思维，则必然能够更好地平衡各种复杂的利益关系，在遵循法治原则的基础上，做出公平正义的决策，从而实现法治与全面深化改革的平衡。
（二）树立法治理念和底线意识
法治对于领导干部来说，应内化为理念，外化为行为。所谓法治理念，也就是前文所述的法治思维的内涵，包含了人权意识、程序意识和规则意识。“如果法治可以称之为法学的皇冠，那么人权就应当是皇冠上的明珠。”[9]因此领导干部要树立人权意识：一方面，要保证自己所作出的行政行为或行政决策不侵犯人权；另一方面，要贯彻我国《宪法》中“国家尊重和保障人权”的法治思想。
目前，“重实体、轻程序”的思维方式在个别领导干部中仍不同程度地存在着，但随着依法治国的全面推进，领导干部必须树立程序意识，真正做到按程序办事，用法治思维指导日常的行政行为，促进依法行政。程序意识是科学、民主、依法执政的基础，尊重和遵守程序可以克服“人治”的随意性，在更大程度上避免不公平不正义现象的发生，从而切实保障广大人民的最根本利益。
法治思维本身就是一种规则至上的意识。我国古代就有“不以规矩，不能成方圆”的论述，而西方一些法律思想家更是认为“法律规则的起源就是为了全体人民的安全和幸福”。[10]法治，不仅意味着遵守规则，更为关键的是要按照宪法和法律的规定来行使公权力。法治必须是双向的，守法既是对全体公民的基本要求，同时也应是对各级领导干部和国家公务人员的要求。要求公民守法而自己“州官放火”的行为不仅应受到舆论的抨击，更应受到党纪国法的严肃惩处。因此，各级领导干部要在推进法治政府建设的过程中，树立和严守规则意识，这也是培养和提高领导干部法治思维能力的应有之意。
（三）加强外部机制建设
笔者认为，对领导干部的法治教育工作，首要的任务应是加强培养和提高领导干部的法治思维方式。所谓“知法、懂法、守法”并且能够“善用法律”，这是一个从无到有、从易到难的过程。领导干部仅靠自身的努力是不够的，必须要从外部培训机制入手以解决根本性问题。虽然各地方党校以及行政学院是培养和提高领导干部法治思维方式和能力的主要阵地，但各个部门和单位也应建立起本部门、本系统内的法治思维教育和培训机制。“业精于勤”，领导干部在党校及行政学院的法治思维培育要想取得切实的成效，必须要通过后续的继续自学和部门、系统、单位的督促，最终才能实现学以致用和学以善用的目标。这种机制的建立应是长效的，对于走过场和形式化的弊端要注意加以防范。
另外，应建立科学的领导干部考核任用评价体系。对各级领导干部的考核和评价应是多方面的综合考量，如政治倾向、思想作风、工作业绩以及群众满意度等等。以往对于干部的考核和任用，在这些诸多因素都不存在重大偏差的时候，往往最看重的是工作业绩尤其是GDP的考量。然而，过于注重结果的理念会导致领导干部“急功近利”的后果，太过注重实效而易忽视程序公平。在这个过程中，法治思维往往被忽视也是必然的。因此，现阶段在全面依法治国的统领之下，要改变“知法懂法却不用法”的做法，就需要从选拔和任用领导干部的机制入手，细化法治思维考评体系，并将领导干部运用法治思维的评价结果作为衡量领导干部是否依法履职尽责的重要标准。
【参考文献】
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[2]张文显.市场经济与法制建设三论[J].中国法学，1993，（03）.
[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].人民出版社，2013.32.
[4]罗尔斯.正义论[M].中国社会科学出版社，1988.80-83.
[5][6]张文显.法理学[M].北京大学出版社，2009.67，335.
[7]蔡爱平.以法治思维破解改革难题[J].社会科学报，2014，（06）.
[8]张文宝.论领导干部法治思维的内涵和能力的生成[J].科学社会主义，2014，（06）.
[9]李步云.论人权[M].社会科学文献出版社，2010.1.
[10]郑重.规则意识是法治建设基石[N].学习时报，2013-11-11.
（责任编辑：马海龙）
Abstract：In the process of law-ruled China construction，the rule of law thinking ability of leading cadres is crucial important.Therefore，from the perspective of ruling the country by law，to cultivate the rule of law thinking mode of leading cadres，to increase the rule of law thinking ability of leading cadres have been the primary task.This paper discusses the connotation of rule of law thinking，analyzes the hinder factors of cultivating and increasing the rule of law thinking ability of leading cadres and puts forward some suggestions：to balance rule of law and to deepen the all-round reform，establish the concept of rule of law，to strengthen the construction of external mechanism，etc.
Key words：leading cadres；rule of law thinking；ruling the country by law
