促进政府职能向社会组织转移的对策

    刘鹏+刘双丰

    摘 要：党的十八大确立了社会管理的新格局，使推进政府职能向社会组织转移成为必然。本文在实地调研的基础上，分析了现阶段吉林省政府职能向社会组织转移面临的主要问题，提出了提高认识，加强管理，建立体制机制，提升社会组织自身能力等相关对策。

    关 键 词：政府职能；社会组织；转移

    中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）11-0012-04

    收稿日期：2014-03-20

    作者简介：刘鹏（1980—），男，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）行政科学研究所助理研究员，研究方向为公共管理；刘双丰（1979—），男，吉林松原人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）妇女干部学校讲师，研究方向为公共管理。

    基金项目：本文系中共吉林省委党校课题“吉林省社会组织参与社会管理的问题研究”的阶段性成果，项目编号：2014QN10。

    党的十八大提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，这就需要社会组织在社会治理中发挥好协同作用。党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出的一系列新的改革举措的亮点之一就是首次提出了改革社会组织管理体制。党的十八届三中全会进一步强调指出，要“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”这充分表明，在我国政府职能转变进程中，社会组织的地位和作用已被提到了前所未有的高度。推进政府职能向社会组织转移已成必然趋势。

    一、吉林省政府职能向社会组织转移的现状

    吉林省为贯彻落实国家“十二五”规划纲要和中央下发的《关于加强和创新社会管理的意见》，采取多种措施营造良好的社会组织发展环境，让更多的社会组织以合法的身份参与到社会服务和社会治理中来。

    （一）制定了培育社会组织发展的政策

    培育和发展社会组织是促进其承接政府职能的基础。党的十八大以来，吉林省民政部门立足省情，按照“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的工作要求，以服务经济社会发展为目标，将社会组织的培育纳入到全省经济社会发展规划的大局之中。先后制定并下发了《吉林省社会团体管理若干规定》、《吉林省人民政府关于加快推进行业协会商会改革和发展的实施意见》、《吉林省培育发展行业协会的指导意见》、《关于开展民办非企业单位自律与诚信建设活动的通知》、《公益性捐赠税前扣除资格认定工作实施办法》等一系列规范和扶持社会组织发展的政策措施，为社会组织的健康有序发展提供了政策保障。

    （二）逐步放宽了社会组织登记条件

    2012年，吉林省民政厅下发了《直接登记试点方案》，在省级和延边地区，围绕民政工作领域的社会养老和社会服务等方面开展直接登记试点工作。对社区社团、农村专业经济协会降低登记门槛，简化登记程序，坚持登记和备案并存。结合长吉图先导区建设，向长春市、吉林市和延边州下放了外埠商会的审批权限。通过这些措施培育更多的社会组织参与到社会管理和社会服务当中。到2012年末，吉林省共有14969个社会组织，包括5413个社会团体，4005个民办非企业单位，1623个农村专业经济协会，60个基金会，3868个社区社团。其中，省级社会组织983个、市级3268个、县级10718个，全省各类社会组织工作人员10.07万人。[1]

    （三）逐步推进政府向社会组织购买服务

    政府购买服务既能加快政府职能转移，推动高效资源利用，也可以促使社会组织又快又好的发展。在2012年和2013年的中央财政购买社会组织服务中，吉林省有6家社会组织获得立项资格，共得到中央资金460万元。2012年10月24日，吉林省民政厅制定并下发的《关于在民政系统开展政府购买社会组织服务试点工作的指导意见》要求，要围绕社会救助和社区养老工作开展政府购买社会组织服务试点。在《吉林省民政厅关于申报2013年省财政资助社会组织参与社会服务项目的通知》中涉及到养老服务、社会救助、省级社会组织等级评估、社会组织服务民营经济发展的有四个项目。吉林省用于政府购买社会组织公共服务的经费由省级财政拨付资金90万元。

    二、吉林省政府职能向社会组织转移面临的主要问题

    吉林省在政府职能向社会组织转移方面虽然已有所作为，并取得了一定的成效，但同时也遇到了一些问题，具体体现在以下几个方面。

    （一）对社会组织的监管力量有待增强

    按照《国务院机构改革和职能转变方案》要求，不需要业务主管单位审查同意直接登记的社会组织包括：行业协会、商会类，科技类，公益慈善类，城乡社区服务类。已登记的行业协会商会类社会组织，要逐步与行政机关脱钩。

    1.在社会组织登记管理制度改革后，吉林省社会组织登记管理机关出现了管理队伍力量薄弱和监管不到位等问题。目前，吉林省各级登记管理机关专职工作人员仅有59人，管理人员与社会组织的比例为1：253，与全省14969个社会组织的管理任务很不适应。吉林省民政系统设立的独立社会组织管理机构仅有29个，占民政部门总数的41%，其余都与其他机构合署办公。吉林省只在省厅和长春市设立了民间组织执法监察局，但未增加人员编制，只是在民间组织管理局加挂了一个牌子。

    2.对业务指导单位没有硬性规定，导致业务指导单位对社会组织想管就管、不想管就不管，有利于本单位利益的就管，不利于本单位的就不管等一系列问题。

    （二）政府职能向社会组织转移的体制机制有待完善

    1.不愿将政府职能转移到位。推动政府职能转变的制度化建设能否为社会组织发挥功能和作用让渡空间，直接影响社会组织的发展。目前，吉林省大量的经济建设和社会管理事务还都是由政府和事业单位承办，使社会组织发挥作用的领域有限。由于长期扮演着“全能政府”的角色，使得一些政府部门还习惯于用行政命令的方式管理社会事务，不善于发挥社会组织在社会管理中的协同作用，甚至个别职能部门不愿放权，更不愿意放弃附着在权力上的利益。

    2.政府购买社会组织服务制度落实不到位。突出表现为：一是政府购买服务的资金投入不够。虽然在国家层面已经对政府购买服务提供了政策支撑，出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》），与其他省份相比，吉林省对政府购买服务的资金投入非常有限。二是政府购买服务范围需要拓展。2013年，吉林省已有的政府购买服务只涉及到养老服务、社会救助、省级社会组织等级评估、社会组织服务民营经济发展四个领域，在其他领域，如医疗卫生、环境污染、就业等社会管理重点领域涉及较少。三是政府购买服务缺少法律支撑。吉林省政府购买服务只是出台了指导意见，没有上升到法律层面，因此，需要进一步完善政府购买服务的法律细则并依法对其进行规范管理。

    （三）社会组织承接政府职能的能力有待提升

    1.社会组织内部需要规范治理。目前，部分社会组织内部的管理机制还不完善，民主选举、民主决策制度还得不到有效落实；有的社会组织的非营利性、公益性特点体现得不明显，有些社会组织甚至变相成为少数人牟利的工具；有的社会组织不按章程开展活动，超范围和违规活动时有发生。此外，由于缺少管理制度、活动经费、活动场所以及高素质和专业性人才，没有进行相应的培训；财务制度不健全，资金来源单一，慈善捐款不足等原因，使得多数基层社会组织存在严重的“等、靠、要”思想，其成员的团体意识不强，服务能力和发展能力较弱，处于无序管理状态。

    2.社会组织服务方向受制于资金来源。政府购买服务必须有财政投入的支持，而社会组织受制于经费来源，只能在政府财政投入领域开展服务，因此，社会组织服务方向往往跟随政府投入的指挥棒发生变化。虽然很多有实力的社会组织都在不同程度、不同层面承接了政府职能转移出来的工作，但多数的承接形式都是接受政府委托，并且承接的项目比较单一，没有形成经常性的合作机制。只要项目一结束，社会组织的一项业务也就随之消失了，这显然对社会组织的持续稳定发展极为不利。受不同社会组织获得资源能力的影响，社会组织及其捐助者经常集中在少数特定的次级群体，因而忽视了有其他需要的社会群体，既留下了服务缺口，也造成了资源浪费。

    三、促进吉林省政府职能向社会组织转移的建议

    政府职能转变的方向是由管制型向治理型，由经济建设型向公共服务型转变。政府只有把社会微观管理的权力还给社会，由社会组织把政府转移出来的微观职能承接过来，才能实现“全能政府”向“服务政府”的转变。因此，要增强政府职能转变意识，为进一步调整和规范政府管理事项，营造良好的环境，尽快将能够由社会组织承担的职能转移给有能力的社会组织承担。

    （一）营造有利于政府职能向社会组织转移的良好氛围

    1.提高对政府职能向社会组织转移的认识。当前，吉林省的社会组织已进入快速成长期，这也是加强党和政府对社会组织领导与管理的关键时期，因此，从巩固和加强党的执政基础的高度，在思想上接受社会组织，在政治上认可社会组织，就显得尤为重要。一是吉林省各级政府部门要转变观念。当今社会的发展变化已经不允许社会管理再采取一元化的政府管理模式。政府部门必须转变观念，消除履行职能过程中存在的越位、错位的弊端，在社会组织能够发挥更好职能作用的领域采用相应的措施加快政府职能转移速度。二是明确社会组织的角色定位。社会组织作为社会治理的主体之一，需要有相应的法律地位，当前亟待寻求提升社会组织参与社会管理地位的途径。比如：制定相关的法律赋予社会组织更多的社会管理权利和义务，在各级政协会议中为社会组织代表预留席位等。

    2.增强社会组织登记管理机关的管理力量。《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》明确阐述了我国社会组织登记管理体制改革的方向，就是要建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织登记管理体制。社会组织的健康发展需要社会组织登记管理部门的严格管理，需要完善的管理手段和方式。一是应该增加吉林省各级登记管理机关人员的数量。根据行政体制改革和职能调整的需要，按照工作任务和社会组织数量配备专职工作人员，特别是要建立专门的执法队伍。二是改进管理方式方法。对公益性社会组织要保证对其税收的优惠，凡是公益性的社会组织都享有同获得公益性捐赠税前扣除资格的基金会一样的税收优惠政策。运用经济、法律、行政等综合治理的方式对社会组织进行约束，加强对社会组织的监督，同时注重发挥社会各界对社会组织的监督作用，特别是新闻媒体的监督作用。三是要加大处罚力度。对违背公益性行为的社会组织，不但要取消其公益资格，还要在登记管理方面作出严厉的行政处罚。

    ⒊推进政社分开，强化社会组织的独立性。政府职能转变的一个重要方面就是深入推进政社分开，在明确政府与社会组织、公民个人权界的基础上，把应由社会组织和公民个人享有的权利以及应当承担的责任转移出去。政府逐步放手，让社会组织发挥更加重要的作用，让社会组织深植于社会各行业，日趋理性，进而逐步形成“强政府——强社会”的双强发展模式。具体来说，社会组织与党政机关应在办公、人、财、物等方面“脱钩”，党政机关领导干部原则上不得兼任社会组织负责人职务，党政机关及其工作人员不得从社会组织获得个人利益，政府部门不得直接干预社会组织的业务活动，保证社会组织的民间性和独立法人地位。

    （二）完善吉林省政府职能向社会组织转移的体制机制

    ⒈完善吉林省各级政府向社会组织购买公共服务的制度。政府购买服务是符合政府职能转变要求和政府采购的一种新类型，是政府职能转变的一个新方向。根据已有的购买制度要求，吉林省各级政府部门应细化购买名目，将购买服务资金列入各级财政预算之中。政府各职能部门应根据《指导意见》编制购买社会组织服务项目书，明确购买事项和标准，采取公开招标的方式确定中标单位，通过跟踪检查、评估验收兑现向社会组织购买服务的资金。能够提供服务的社会组织的资质及相关条件由社会组织登记管理机关负责核实，登记管理机关要参与政府向社会组织购买服务绩效评价。在政府购买服务招标活动中，必须坚持全过程的公开、透明和公正。要以公众需求为一切购买服务的依据，其中，关于重大的民生事项可以委托第三方机构通过公开招标方式组织实施。购买服务的领域应该包括市政服务、社区公共服务、非基础性教育和医疗卫生服务、行业性公共服务、技术性与中立性公共服务以及其他适宜向市场购买的服务。要由政府确定合理价格，以“合理利润、合理负担、调节需求、促进社会福利的提高”为原则，优化运作流程管理。[2]