社会管理创新视阈下的网络治理创新
杨鸿雁
摘 要：近年来，我国的网络空间存在着负面事件频发，法律引导和保障作用不强，现行管理体制存在明显弊端，管理技术落后等问题。本文认为，要解决这些问题，就要按照党的十八届三中全会提出的“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的十六字方针，加强管理理念的人本化创新，加强法律制度的完善化创新，加强网络管理体制、机制的深度化创新和网络管理制度的广度化创新以及信息技术的高端化创新。建立具有时代特征和中国特色，集树立正确理念、完善法制保障、加强管理创新和技术支撑四位一体的网络治理体系，以确保我国由网络大国向网络强国迈进。
关 键 词：社会管理；网络治理；创新
中图分类号：C916.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）10-0059-06
社会管理创新是指在现有的条件下，根据社会发展态势和运行规律，运用相关理念、思想、技术、方法等，优化传统的管理模式，构建新的管理机制，实现社会管理新目标的过程。网络治理作为社会管理创新的子系统，既是创新社会管理的重要内容，也是创新社会管理的必要手段。同时，利用社会管理创新的核心理念和思想指导并推进网络治理工作，也是网络治理创新的重要途径。
2014年2月27日，由习近平担任组长，李克强、刘云山任副组长的中央网络安全和信息化领导小组的成立，充分表明网络安全、信息化与全面深化改革及国家安全一样， 被党中央视作关乎国家未来发展全局的重大课题，宣示了与两个百年目标同步的建设网络强国的决心。网络安全是网络治理的重要任务和目标之一，网络治理能够为信息化提供环境安全保障，因此，加强网络治理对建设网络强国具有极大的促进作用，它将贯穿于网络强国建设的整个过程。
一、网络治理面临的问题
（一）网络空间负面事件频发
最近几年，网络空间充满了“火药味”。从“围观”、“打酱油”到“围攻”、“人肉搜索”、“网络谣言”，对党、国家、政治体制、国民性格等的批评声音不绝于耳，各种人身攻击、个人诽谤甚至政治谣言频现。一些线下中规中矩的“上班族”、“白领”到了网上完全变成了另外一个人，时常在网上发泄不满情绪。2013年9月9日，最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“两高”）针对利用网络信息实施诽谤等刑事案件作出了司法解释，旨在打击网络诽谤犯罪。一时间，曾经转发过“秦火火”热帖的网络大V纷纷删帖，某微博名人因嫖娼被抓后出现的“阴谋论”、“侵犯个人隐私论”等声音也逐渐减弱。网络舆论环境整治工作取得了显著成效。但是，在对依法惩治网络犯罪行为表示支持的同时，不少网民担心网络活力是否会被“压”下去，问题又转向了“互联网舆论正在收紧吗？”等问题。可见，网络空间与传统媒体两个舆论场“温差”之大。网络空间与传统舆论场的“温差”和“错位”使不少人“晕了头”，网上谣言冲乱了真实信息，使很多人大到对党和政府的信任、中到对社会现象的是非、小到对生活信息的真伪，都产生了疑虑。[1]
（二）法律引导和保障作用不强
首先，网络立法缺乏长远考虑。“一事一治”、“头痛医头，脚痛医脚”，网络立法的进展仅是对原有制度进行修修补补，这种状态使相关部门在网络虚拟社会危机管理中显得很被动。如从2011年“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故起，“秦火火”开始第一次造谣，直至2013年8月20日， “秦火火”等人因制造“网络谣言”被警方刑拘，期间共计两年，他不但利用谣言攻击铁道部，还将矛头对准红十字会以及罗援将军、张海迪等名人甚至已故的雷锋，给意识形态领域带来了一定程度的混乱。
其次，立法体系不完善。目前，我国立法远远滞后于网络信息技术的发展。主要体现在：一是对网络立法重视不够。没有一部统一的法律，缺乏坚实的网络法理研究支撑。二是立法主体不统一，缺乏整体规划、可操作性较差，更缺乏与国际惯例接轨的兼容性。[2]
第三，执法形式滞后。网络执法活动与传统执法活动相比，在内容、形式、方法上均呈现出明显差异。这是因为：一是网络违法犯罪活动作案时间短，极少留下作案痕迹，这就增大了对犯罪嫌疑人的追查难度。二是网络空间违法犯罪活动往往具有跨地区、跨国界、跨时间作案的特点，其犯罪行为发生地与造成损失地往往不在同一个地方，超越了现实社会中的地域管辖范围，在一定程度上增大了执法难度。三是租用国外服务器来逃避本国公安机关的监管，导致地方政府虽然掌握某些团伙的网络违法犯罪证据，但无法从根源上彻底将其铲除。
（三）现行管理体制存在弊端
首先，部门管理“错位”。由于历史原因，我国网络管理体制形成了“九龙治水”的管理格局，政府网络管理涉及工信、公安、工商等多个部门。从管理学角度看，如果政府职能部门之间尚未形成有效、完备的沟通协调机制，且又按照各自分工和权属各司其政，以线性管理和多头管理模式来运作，就会导致职能分工不明确、职责设置重复、推诿或争权等现象。现在，“多头管理”、“各自为战”已成为网络管理不力，各类问题屡屡发生的重要原因之一。如2001年4月，信息产业部、公安部、文化部、国家工商行政管理局联合发布了《互联网上网服务营业场所管理办法》（以下简称《办法》），该《办法》规定，网吧由信息产业、公安、文化、工商四家部门实施管理，每个部门都有对网吧发放行政许可证的权力，并规定信息产业部是网吧管理的主要责任人。但在现实监管过程中我们发现，信息产业部在网吧开业初期颁发营业许可证后就基本失去了对网吧实施监管的功能，反而是公安机关出于打击网络违法犯罪行为的需求而成为网吧的实际监管责任人，造成了主要监管责任人极少实施监管工作，次要监管责任人越权实施监管的局面。[3]笔者曾经就“未成年人网吧上网应该由什么部门管的问题”做过社会调查，有的说是“文化部门”，有的说是“公安部门”，有的说两家都管，莫衷一是。
其次，行业管理不规范。以最近几年让人不胜其烦的垃圾短息为例，《焦点访谈》中关注的“垃圾短信哪里来？”道出了其中的秘密。非法产品群发器的畅销无阻是垃圾短信泛滥的一个原因，超过三分之二的垃圾短信其实都是“移动、联通、电信”三大电信运营商自己发送的。群发短信已经成为包括诈骗、招嫖以及谣言等垃圾信息传播、寄生的通道。工业和信息化产业部曾多次发文，要求开展垃圾短信整治工作，而移动、联通、电信等三大电信运营商也曾签署治理垃圾短信的相关协议，专项整治垃圾短信。然而，虽然三大运营商都公布了垃圾短信投诉电话，但这些投诉电话几乎都形同虚设。
第三，跨区域协调机制不健全。一是跨区域应急管理与合作机制不健全。由于跨区域的网络违法犯罪活动具有突发性和危害性大等特点，客观上要求政府间实现跨区域协调管理机制以应对虚拟社会管理中可能出现的情况。但现实情况恰恰与此相反，我国在长期“条块分割，各司其政”的指导思想下形成的应急管理体制缺乏跨区域协调管理的整体性，为跨区域协调机制的运行与构建带来了种种障碍。二是跨区域应急指挥协调与组织体系不健全，错失了应对网络危机事件的最佳黄金时间。三是跨区域应急联合行动机制建设滞后。由于缺乏跨区域协调中的问责机制，所以，当出现虚拟社会突发事件时，地方政府间往往会互相推诿，导致政府整体危机管理水平下降，与此同时，受灾地区的风险却是成倍增长。[4]
（四）管理技术落后
由于互联网的核心技术掌握在西方发达国家手中，这就使得我们的管理技术存在盲区，也影响了管理效果。而且计算机网络技术高速发展，知识更新速度快，新技术层出不穷，防火墙刚刚升级，“翻墙”技术便随后更新。与此同时，网络技术的迅猛发展又使得网络犯罪的手段和逃避侦查的手段越来越隐蔽，导致管理难度与日俱增。就二、三线城市而言，既缺乏对新技术的自主研发能力，又不能及时更新网络管理专用设备和技术手段，因此，管理技术无法发挥更大的作用。
二、网络治理的基本对策
互联网是一把双刃剑，在给人们带来便利的同时，也给社会管理带来了新的挑战。2014年2月27日，习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组首次会议上强调：“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化。建设网络强国，要有自己的技术，有过硬的技术；要有丰富全面的信息服务，繁荣发展的网络文化；要有良好的信息基础设施，形成实力雄厚的信息经济；要有高素质的网络安全和信息化人才队伍；要积极开展双边、多边的互联网国际交流合作。”这是党的社会管理创新理论在网络治理领域的重要体现，也为网络治理指明了方向。
（一）加强管理理念的人本化创新是网络治理的重要基础
观念创新是社会管理创新的核心。在现实社会中，管理模式往往是单向的、刚性的，带有强制的色彩。党的十八届三中全会提出了“社会治理”的新概念。从“管理”到“治理”，虽一字之差却体现了我党治国理念的新变化、新要求、新跨越。因此，网络治理在遵循社会发展规律的同时，要遵照“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的方针，寓管理于服务，树立以人为本的理念。
首先，对网络重视而不忽视。 一是只做不说等于没做。在全媒体时代，人人手持麦克风，各个都有发言权，你不说别人就要说，而且“不说等于有鬼，沉默等于默认”。[5]故此政府应该多做善说。二是关注互联网这一言论要地。据国家互联网络信息中心统计报告显示，截至2013年12月，中国网民规模达6.18亿，手机用户超过12亿。如果每一个网民发布一条微博、微信，就能汇成言论的海洋。三是要把网络建设成对内引导舆论方向的阵地，对外宣传本土文化、提升国际影响力和话语权的平台，“积极利用、科学发展”。
其次，对网络善待而不压制。要把互联网看成执政党治国理政的巨大资源，政府联系群众的大广场，公众教育自己的大课堂。[6]例如：2011年7·23甬温线动车追尾事故发生26小时后，官方才举行新闻发布会，发言人仓促登场，且没有一个得力的团队在后台做支撑；发言人因站位错位，回答记者现场提问时语出雷人，导致网络舆论哗然。又如：2013年12月2日，发生“外国小伙扶摔倒中国大妈疑似遭讹诈”事件。10小时后北京市公安局官方微博发布“老外撞人”事件情况通报，还原了事实真相，舆情就此逐渐平息。这两个案例说明，态度不同，结果迥异。它告诉我们，对于网络不实信息要在第一时间加以澄清，要满足公众了解真相的需求，学会用正确的舆论引导，改压制为善待，变封堵为疏导，“让媒体说话，天不会塌下来”。[7]
第三，对网络规范而不放任。一是对故意制造、传播谣言，网络诈骗，有偿删帖的行为，要严厉打击，形成产业链的要坚决斩断。刑拘“秦火火”， 逮捕云南“边民”，查处北京“口碑”公司的警示意义就在于此。二是媒体报道要把握好尺度。即便是政府有某些应对不当之处，也要采取善意批评、理性建议等方式，而绝非愤世嫉俗的丑化与损害，要与政府共同营造有利于政府行政、缓和社会矛盾的环境。三是网民行使个人权利必须依照道德和法律标准行事，自觉净化网络环境。四是对网络谣言的治理不仅不会使网络舆论场“失声”，反而会廓清网络舆论场的迷雾。普通网民不要担心网络舆论场因“治谣”而失去活力，相反，这样做会保证网民言论渠道的畅通。
（二）加强法律制度的完善化创新是网络治理的根本保障
首先，完善网络法律体系，加固制度防火墙。法律制度是行业自律失灵、监管主体空位、管理主体缺失的最后屏障，是维护道德底线的硬支撑。顶层制度设计的好坏直接关系到网络的发展。 所以，笔者建议相关部门应制定一部完善的、操作强的网络管理法，跳出“一事一治”的怪圈。同时对网络未来发展给予高度关注，出现新问题要及时应对并尽快上升到制度层面，确保执法部门依法管理。
其次，严格执法，打击网络犯罪。要开展区域间联合执法，“开展双边、多边的互联网国际交流合作”，但这需要有顶层设计和法律保障。更重要的是严格执法不能只刮一阵风，要建立和完善长效监督管理机制，常抓不懈。2013年9月9日“两高”司法解释出台，执行的效率可谓雷厉风行，打击了“薛蛮子”、“秦火火”、“立二拆四”等一批违法的网络大V，使虚拟社会的混乱状态开始逐步转变。由此可见，只要执法能持之以恒，就能解决执法环节中“管不了，管不好”的问题。
（三）加强网络管理体制、机制的深度化创新是网络治理的不竭动力
管理体制、运行机制、管理制度创新是社会管理创新的核心内容，加快形成“源头治理、动态管理、应急处置”相结合的社会管理机制是社会管理创新的核心任务，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” 是全面深化改革的总目标，也是社会管理创新的目标。对网络治理而言，就是要推进网络治理体系和网络治理能力现代化。
首先，要加强日常网络运行管理机构创新，整合地方网络管理资源。在深化改革的攻坚期，要逐步打破地方各部门之间的界线，重新整合资源，将各部门网络管理职能纳入到统一的“新机构”中，形成新的运行机制。即由中央网络安全和信息化领导小组统一指挥，从日常网络管理服务到打击网络犯罪，从形式内容到技术安全等，由“新机构”统一管理，实现对网络各方面、各环节的无缝管理， 提高国家网络治理的整体水平。这样，才能彻底解决“多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高”带来的“管不住和管不好”的问题。
其次，加强网络舆情管理机制创新。一是建立和创新网络舆情预警机制。面对互联网上的海量信息，应建立网络舆情中心自动监测分析系统和互联网舆情控制分析平台。要建立舆情研判机制，对收集的舆情信息及时分析研判，排除虚假信息，抓住舆情的本质。[8]二是要建立和创新网络舆情引导机制。各级政府要加强政务微博、政务微信、QQ群等时效性强的政务信息公开渠道建设；加强新闻发言人和信息网评员队伍建设，提高舆论引导能力和水平；及时引导舆论，营造文明理性的网络舆论环境。三是要建立和创新网络应急处置机制。即建立由网络信息中心、宣传、公安等相关职能部门各司其职的网上突发事件和群体性事件应急处置机制。四是加强高素质的网络安全和信息化人才队伍建设。
第三，把机制、制度、领导小组、队伍作为子系统和要素整合成为一个有机整体。即把网络舆情预警机制、网络舆情引导机制、应急处置机制、日常网络运行管理机制、发言人制度、高素质的队伍、网络安全和信息化领导小组整合成一个有机整体。按照“发现、研判、告知、口径、发布、引导、管帖、删帖、评估”九步法运行。这种设计有利于把技术、队伍和机制有效地结合起来，能够做到对网上炒作苗头第一时间发声，对网上热点问题第一时间回应，对网上不实信息第一时间澄清，对网上串联煽动和制造谣言第一时间封堵。在虚拟社会中把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态，预防“塔西佗陷阱”的产生。
（四）加强网络管理制度的广度化创新是网络治理的重要保证
首先，实行信息网络实名登记制度。虚拟空间虽然有“虚的一面”，但谁都无法否认它与现实存在着某些必然的联系。网络实名制和匿名制各有利弊，且二者呈负相关。毋庸置疑，目前，网络实名制比匿名制更有利于我国经济社会的发展。 一是实名制对信息的依法使用、安全保护发挥了一定的保障作用。因为许多刑事犯罪都是以非法获取国家和个人的信息为前提的，所以，严厉打击针对网络信息的各种犯罪，将是实名制实施后的重要任务。应该把打击网络信息犯罪提升到国家信息安全的战略高度，严格禁止和严厉打击对网上和网下个人信息的倒买倒卖、非法获取等犯罪，不仅能够为从源头上防止其它刑事犯罪奠定良好基础，也会对个人私权利的保护有极大的益处。二是言论自由度的阈值及其未来在四维空间的变化规律是需要政府和理论界认真研究的课题。
其次，建立信用信息平台和政务诚信制度。建立信用信息平台和政务诚信制度具有重大的现实意义。借用这个平台可以建立一个关于网络信用体系和诚信制度的子系统，由政府和社会全员共同参与。以此为契机，建立具有时代特征、中国特色的信用惩戒和激励机制，进而推进我国的诚信体系建设。
第三，建立网站和内容分级、分类制度。习近平总书记指出：“建设网络强国，要有丰富全面的信息服务，繁荣发展的网络文化。”《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》的出台，标志着一个百家争鸣时代的到来。文化繁荣的进程中必然有不同思想的相互碰撞。在建设网络实名制、信用信息平台、诚信制度的基础上，建立科学、完备的分级制度是完全可行的，对保护青少年成长也是非常必要的，其更有利于对网络实施监督和管理。
（五）加强信息技术的高端化创新是网络治理的强力支撑
创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力，技术创新也是社会管理创新核心思想的应有之意。没有高端化的信息技术，就没有网络安全，“没有网络安全就没有国家安全”，而“没有信息化就没有现代化”。因此，习近平总书记强调：“建设网络强国，要有自己的技术，有过硬的技术。”所以，应加强技术创新，把信息技术不断高端化作为国家网络治理体系和网络治理能力现代化的强力支撑。
首先，做好信息安全、核心技术、产品安全检查工作。一是要对国外进口技术和产品以及新技术、新产品、新业务进行漏洞分析，提升安全隐患的发现能力，促进漏洞信息共享。建立进口重大信息技术、产品及服务的安全检测与审核制度，对进口技术和产品安全进行风险评估。逐步实现核心技术产品的国产化替代，真正实现“以我为主，自主可控”。二是加强关键信息基础设施安全防护工作。进一步完善等级保护制度和标准，继续做好等级保护定级工作，根据系统等级和面临的风险，有针对性地加强管理和技术防护。
其次，信息领域核心技术和产品应以国产化为重要方向，以最终实现国产化为目标。一是加大对云计算、物联网、移动互联网、下一代互联网等新兴技术研发的资金投入力度，加强核心技术攻关，提高我国对新兴技术的掌控能力，形成拥有自主知识产权的安全产业链条。二是加快对网络防护、入侵检测、身份管理等信息安全关键技术的研发并与新兴技术结合起来，提高新兴技术在应用过程中的安全防护能力。如在基于PKI体系的电子认证技术基础上，研发应用于云计算、移动互联网等新兴技术上的身份管理等安全防护技术。三是建立新兴技术的信息安全预警机制，成立专门机构对新兴技术的信息安全隐患进行分析和研究，并为公众提供相关技术的使用指南或标准。对于关键领域或部门应出台强制性标准或规定，限制新兴技术的使用方式和范围，如国家应如何对掌控大量经济、地理等关键领域数据的企业进行管控，限制其对相关数据的使用权限和范围等。[9]四是出台支持企业长远发展的政策，使其成为技术创新、信息产业发展和维护网络安全的主体。通过建立新的机制，实现优势互补、融合发展。制定全面的信息技术、网络技术研究发展战略，下大气力解决科研成果转化问题。五是成立专门的信息安全研发机构，在全球范围内吸纳精英人才，以研发下一代互联网和无线互联网的大量相关技术为抓手，加大对网络技术的研发力度，与企业主体形成互补之势，逐步提升对高端信息技术的研究能力。
【参考文献】
[1]若英.我国互联网舆论正在收紧吗？[J].红旗文稿，2013，（18）.
[2][3]焦瑞强.网络虚拟社会公共安全管理与创新[D].长春工业大学硕士论文，2012.
[4]张林.我国虚拟社会管理研究[D].湖南师范大学硕士论文，2012.
[5][6][7]武和平.打开天窗说亮话——新闻发言人眼中的突发事件[M].人民出版社，2012.
[8]张春华.网络舆情社会学的阐释[M].社会科学文献出版社，2012.
[9]信息安全研究所.2013年我国信息安全发展形势展望及对策建议[EB/OL].http：//news.ccidnet.com/art/1032/20130506/4911399_2.html，2013-05-06.
（责任编辑：高 静）
