问题与主义：近十年公安警务改革理性反思

    钟云华　李恒

    摘 要：近十年来，针对公安警务体制机制存在组织结构不合理、管理体制不顺畅、警务指挥链条过长、警务绩效低下等问题，我国多地进行了警务改革探索，形成了压缩层级型警务改革、整合功能型警务改革、创新理念型警务改革三种警务改革模式。然而这些警务改革或多或少都存在对西方警务理念的误读与盲从，导致改革中出现了一定的“水土不服”现象。要使警务改革取得实效，必须在找准我国警务改革存在问题的基础上，做好西方“主义”的引入与调适，才能再造出适应我国的优质高效的警务模式。

    关 键 词：警务改革；基本模式；压缩层级型；整合功能型

    中图分类号：D631.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）08-0032-06

    收稿日期：2014-05-09

    作者简介：钟云华（1972—），男，四川大英人，四川警察学院教授，硕士生导师，研究方向为公安学理论、法社会学；李恒（1986—），男，辽宁海城人，四川警察学院硕士研究生，四川省资阳市公安局民警。

    基金项目：本文系四川省教育厅重点课题“社会管理创新视野中的我国警察权研究”的阶段性成果，项目编号：13SA0113。

    一、我国公安警务体制、机制概况及存在的问题

    公安机关是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定的重要使命。新中国建立以来，在坚持党的绝对领导、走群众路线、执法为民、依法从严治警等警务核心价值观指导下，我国公安机关和公安工作取得了长足的发展，建立了完整的公安组织体系，造就了一支政治坚定、忠于职守、勇于奉献的公安队伍，形成了“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安警务管理体制和“领导决策、分散执行、事前请示、事后汇报”的“上令下从”式警务运行机制，有效地维护了国家的安全和社会稳定。但是，随着经济社会的发展，我国社会治安出现了新情况、社会矛盾出现了新动向、民众需求出现了新期待，现有的指挥链条过长的公安警务领导体制和粗放经营的公安警务运行机制已难以满足现实需要，导致以下问题十分突出：

    ⒈警察组织结构不科学。我国的行政机关（公安机关是我国行政机关的主要组成部分）主要是按照科层制进行组织架构，但合理的科层制组织结构应当是金字塔型，而我国公安组织结构则呈现出椭圆形。①具体表现为：机构臃肿，头重脚轻，机关化严重；警种繁多，分工过细，多重备勤，各自为政；事权交叉，忙闲不均，等级严格，信息不畅。

    ⒉管理体制不顺畅。在“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安警务管理体制下，公安机关的人、财、物由当地党委及政府掌管，公安机关尤其是基层公安机关在干部任用、警力配备、资金使用等重大问题上没有绝对的自主权，导致条块分割，管理不顺，警令不畅，非警务活动频多等问题普遍存在。

    ⒊警务指挥链条过长。当前，我国公安警务基本采用“上令下从”式的运行机制，由于层级多、环节多，导致指挥链条过长，警令警情传递过慢。例如，要将县公安局局长的警令传递到民警大体要经过局长、副局长、大队长、副大队长、中队长、民警，有的还要从局机关科队传到派出所所长、副所长、民警。又如，办理一件农转非户口，要经过派出所管片民警、户籍内勤、所长，县公安局户政科内勤、科长、分管局长，环节相当繁琐。市公安局、省公安厅的警令传递链条也与县级公安局基本相似甚至更长。

    ⒋警务绩效低下。由于监督制约机制不健全、绩效考核制度不合理、绩效激励机制不到位，使一些公安民警的工作能动性差、责任心弱、积极性不高，消极应付、作风虚浮、推诿搪塞等现象在公安工作中也较为普遍地存在，导致公安机关的治安管控能力低下，警务运行的高投入低产出现象十分突出。

    二、近十年来公安警务改革的主要模式及学理分析

    2003年至今，我国各地就公安警务管理体制及警务运行机制改革进行了积极的探索，其中影响较大和具有典型意义的警务改革主要有大庆警务改革、河南警务改革、辽源警务改革、福建警务改革等。部分地方的警务改革主要表现为创新警务理念，如苏州警方提出的创意警务、浙江警方提出的民意导向警务、河北警方提出的民生警务、山东警方提出的模糊警务、河南永城提出的“六小警务”等等。通过系统梳理和理论提升，我们可以把这些改革归纳为三种模式：压缩层级型警务改革、整合功能型警务改革、创新理念型警务改革。各种警务改革的基本做法见下表：

    警务改革模式对比表

    [类型＼&典型代表＼&起始时间＼&基本做法＼&压 缩

    层级型＼&吉 林

    辽 源＼&2003年2月＼&城区撤销2个公安分局和19个派出所，整合设立8个警力配置50-80人的警察署（内设刑警队、治安队、户籍队、综合保障组）；实行三警联勤机制。＼&黑龙江

    大 庆＼&2005年1月＼&撤销派出所，整合重设20个警力配置100-150人的公安分局，分局设置“三队一科”建制（社区警务队、治安巡防队、刑事侦查队和法制综合科）；实行网格化部警和三警捆绑工作机制。＼&河 南

    新 乡＼&2010年6月＼&撤销6个公安分局和23个派出所，整合重设12个配置100-150人的派出所，派出所设置“四队一室”建制（案件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队、交通巡防大队以及警务综合室）＼&整 合

    功能型＼&福建龙岩＼&2010年8月＼&交警、巡警、派出所“三警合一”，实行派出所负责的综合警务体制；推行网格化部警和团队警务工作机制＼&创 新

    理念型＼&河北、山东等多地＼&2005年以来＼&提出、宣传、强化具有符合象征意义的警务理念，以新的警务理念为指导推进警务方式转变。＼&]

    说明：压缩层级型警务改革往往也会涉及到警种整合，但它是压缩层级的结果，而整合功能型警务改革的警种整合恰恰是警务改革之动因，这是区别两种模式的关键所在。

    （一）压缩层级型警务改革模式的学理分析

    压缩层级型警务改革的认识论基础在于警务信息传递速度决定着警务效能，组织层级越少警务信息传递就会越快。改革要解决的核心问题是实现组织扁平化（较少的管理层次和较宽的管理幅度）。改革的基本思路是“压缩组织层级→组织扁平化→指挥扁平化”。改革的具体做法是通过组织结构调整把城市公安机关三级（市局、分局、派出所）变两级（市局、分局或者派出所或者警署），通过减少层级、调整规模、①整合机构②、下放必要的管理和执法权限③，推动警力下沉，推进快速反应机制，实现警令统一、顺畅，警务务实、集约、高效。

    （二）整合功能型警务改革模式的学理分析

    整合功能型警务改革是由福建龙岩发起并在福建全省推行的一种综合化警务改革。福建警务改革的认识论基础在于警务全能性、执法综合性、治安动态性。改革要解决的核心问题是警务运行集约化，基本思路是“整合警力→一警多能→综合用警”。福建警务改革基本做法是：⑴警力全面下沉。突出派出所综合警务改革主体，推行“三警合一”到所，强化总体警力布局的大基层、小机关，规定县公安局的一线警力（派出所和侦查部门）不少于75%，城市公安分局不少于85%，真正做到了警力往一线倾斜下沉。⑵实行团队警务为基础的网格化部警。按照“二人一组、三组一队”的最小警务组合，把派出所除所长、教导员、行政户籍内勤、专职法制员以外的全部警力，根据辖区人口构成、治安情况将派出所辖区划分若干综合警务区，分别由相应警队以块为主负责，综合警务区之下又按警组细分为若干基础工作责任区，形成派出所统一调动、警务区综合执法、责任区基础到人的大、中、小综合用警模式。

    （三）创新理念型警务改革模式的学理分析

    创新理念型警务改革的认识论基础在于警务理念在警务运行中具有先导性的决定意义，它可以调整警务工作思路，引领警务操作方式革新。改革要解决的核心问题是警务方式转变以及警务效能的提升。改革的基本思路是“创造新理念→强化新理念→实践新理念”。一般来说，创新理念型警务改革主要目的是引起精神形态的警务要素调整，不会导致物质形态（如组织层级、组织内部结构等）的警务要素调整。如民意导向警务、民生警务、模糊警务以及“六小警务”等警务实践，基本做法都是强调在新理念指导下调整警务操作方式。创新理念型警务改革成本低、风险小，但改革效果和能否推广值得进一步考察。

    三、误读与盲从：我国公安警务改革与国外“主义”的错位关联分析

    我国近十年的警务改革多属于领导推动型的改革，个人色彩浓重，因而受个人主观意识影响较大。改革的主要动力是：为了满足中央《关于进一步加强和改进公安工作的决定》和实现“社会管理创新”，使警务改革异化为领导的形象工程、政绩工程。因此长期以来，警务改革普遍存在着不知道“我在哪里和要去哪里”，在没有弄清楚我国警务“问题”的情况下盲目地拿来了国外的“主义”，错误地把我国的某些问题与国外的某个“主义”关联起来，对国外“主义”的误读与盲从导致我国警务改革手段与目的不相匹配的问题突出，改革效果差强人意。

    （一）体制抑或机制：我国的公安管理层级与国外的警务扁平化

    我国警务信息传递缓慢是不争的事实。压缩层级型警务改革的目的是通过减少层级实现警务扁平化，显然是把公安管理体制作为阻碍警务高效运行的主要原因。造成这种结果的原因是体制问题还是机制问题（换句话说究竟是组织扁平化问题还是指挥扁平化问题）需要进一步讨论。指挥扁平化的显著特征是通过组织内部的合理分权实现指挥链条缩短和通过严格问责实现警务控制。组织扁平化可以在一定程度上实现指挥扁平化，但指挥扁平化不等同于组织扁平化。德国城市警察组织与我国一样也分为市局、分局和派出所三级，美国一些城市警察组织的层级则多达五级甚至个别大型警察组织有七个层级（呈现出典型的高架式结构），但他们的警务指挥基本都是扁平的。大量证据表明，国外所谓的警务扁平化主要是指警务指挥扁平化，而警务指挥扁平化主要依赖于合理的警务运行机制建构。笔者认为，我国警务信息传递缓慢的真正原因不在于公安管理层级过多而在于官僚主义严重。警务管理中过分强调权力的纵向分化（基于组织中权力等级的组织设计）弱化甚至忽视权力的横向分化（基于活动而非等级的组织设计），导致“过分地遵守秩序，不灵活和非个人的相互影响”、“程序的缓慢、沉闷、常规性和复杂性”[1]现象十分突出。

    （二）集中抑或集约：我国的基层组织规模与国外的警务经济理念

    集约泛指采用现代化管理方法和科学技术，加强分工与协作，提高资金、资源使用效率的经营方式。警务集约是警务经济理论的重要范畴，警务资源的稀缺性要求对有限的相对稀缺的警务资源进行合理配置，以便用最少的资源耗费获取最佳的效益。警务集约可以理解为“警务集成”与“警务节约”两个方面。“警务集成”指警务人员的能力集成，“警务节约”指警务资源的节俭、高效利用。警务集约主要是通过改善警察素质、创新用人机制、缩小警务工作单元、整合警务资源等非物质形态投入来实现的，警务要素集中并不意味着警务集约。从我国现有的警务改革看，许多地方都存在着强调派出所（或者改革后分局）的警力数量要达到一定规模，企图通过规模的集中实现警务集约，这是值得反思的。现有研究表明，“对于警察服务来说，间接服务的组织规模大一些好，而直接服务的组织规模则小一些好”，“地方警察机构越大，一般情况下机构中分配承担巡逻职责的警察比例就越低。”[2]因此，在警务改革中，最基层警察组织的规模大小问题值得深入研究，以免矫枉过正。

    （三）组织建设抑或理念更新：我国的社区警务实践与国外的社区警务理念

    社区警务英文翻译为“community-oriented policing”，字面含义为“社区导向警务”、“社区主导警务”。美国休斯敦警察局对社区警务的定义：社区警务是存在于警方和社区之间的一种相互作用的过程，意旨在共同发现和解决社区问题。社区警务的基本方法是以地区自治为主导，以社区为基本单位，建立警察与社会合作伙伴关系，创造社会和谐。[3]社区警务的本质是警方对如何维护社会治安的一种新的认识，是一种民主合作式警务理念，更是一种“寓有形于无形”的警察哲学。我国自2002年在杭州召开的全国公安派出所会以来，社区警务战略在全国各地全面开展。从实践看，社区警务强调的是警务组织机构建设，普遍做法是“租房子，挂牌子，放位置”式的搞形式、走过场的社区警务室建设，由于在思想认识、具体管理、实际措施、考核奖惩、各种待遇等方面缺乏解决实际问题的配套措施，社区警务室存在“门常锁、内无人、难见警”的现象，真正深入社区、听真言、查实情、看实况的情况很少，无法形成真正的警民合作。近十年来，我国警务改革企图以警力下沉推动社区警务的做法，依然沿用了以组织要素变革推动社区警务实践的旧思路，收效甚微。

    四、引入与调适：国外“主义”与我国公安警务问题之解决

    “当前在‘警务与国际接轨的话语诉求下，由于我们并没有真正找到维护稳定的有效的合法性资源，各地只好摸着石头过河，警务改革设计五花八门、层出不穷，……一套又一套的西方警务话语让底层民警晕头转向、云里雾里。由于很难追得上快速变化的话语，底层民警常常出现慵懒的‘原地踏步现象”。[4]因此，我们在引入国外“主义”时必须考虑我国警务运行的时空背景，把底层民警认知改革、适应改革、认同改革和参与改革作为重大关切，以“小步快跑”式警务运行机制作为改革优选路径。①

    （一）以接处警运行机制改革为抓手实现警务扁平化

    警务扁平化的核心要义是指挥扁平化。推进警务扁平化主要有两个可选路径：一是通过体制改革以组织结构扁平化推动警务扁平化；二是通过警务机制创新以警务信息双向立体流动为依托推进扁平化。就我国警务实践而言，阻碍警务扁平化的主要因素是警务信息逐级单向流动模式（我国公安机关的信息流通都是通过一定渠道自上往下传达或自下往上汇报，基本特点是逐级单向流动），因此，改变警务信息逐级单向流动模式，建立警务信息双向立体流动的警务运行机制是实现指挥扁平化的有效路径。具体而言，应全面推行网格化部警，建立接处警网络信息化平台，建构“报警统一分流、责任到底到人、动态监督、事后评查、综合考评的警情处置新机制”。

    一是建立融接警、处警、监督和考核等功能于一体的接处警网络信息化平台。全面推行网格化部警后，各级公安机关应当制作辖区网格化部警的动态电子地图，详尽标识各网格的街道主要建筑、当班执勤民警姓名及电话等，110报警指挥中心接警员在接到报警后，可通过查阅动态电子地图一步到位地将处警任务转交给网格责任区民警（接警员通过初步判断，如是常规警情转交给网格责任区民警，如是重大突发性警情应移交给有管辖权的公安机关值班领导处置），接警员在对警情编号后将警情基本内容、编号及处警责任人等信息输入接处警网络平台。网格责任区民警接到指令后应无条件前往处置警情。网格责任区民警到达现场初步判断后，如存在超出其能力或权限的重大、特殊、复杂的警情，应立即请求指挥中心派员增援或者重新分流。如确系常规警情，无须报告，但应在警情处置后1小时内填写处置报告并将其上传到接处警网络平台。各级警务管理人员（系统可以根据警务管理人员级别授予其相应权限）可以利用接处警网络信息化平台终端及时掌握辖区治安动态，通过抽查、回访等方式核实处警报告的真实性，结合责任区治安状况、其他处警报告等对该责任区民警进行工作考评、绩效考核。通过接处警网络信息化平台的减速和运行，可以实现警情合理分流，减少大量的不必要的事前请示事后汇报，实现警务的动态监督。

    二是规范体系的科层细化。①为了克服不断增长的复杂性所带来的问题，以制定政策和程序为基本手段实现警务行为规范的科层细化已成为现代警务的基本特征，各国警察部门制定了许多关于警务工作的指南、准则、守则、规则、流程等，使警务制度构成了以国际警务规则、本国警务政策与警务法律、规则、守则、岗位工作标准、警务工作流程等多类别、多层次、多形式的警务规范体系。正是规范体系的科层细化，给普通警察提供了明确、具体、可操作的规范，使他们敢于、能于在现场及时决断。长期以来，由于我国警务规范模糊甚至空白，基层警察在“上令下从”式警务运行机制下，养成了“不决策、不负责”的思维惰性与“不能决策、不能负责”的行为惯习。因此，必须把规范体系的科层细化作为推进警务扁平化的重要抓手和必不可少的配套措施，省级公安机关应当根据本地实情，加强调研，按照刑事案件类、治安违法类、纠纷类、救助类等分门别类地编制常见警务活动工作预案，预案应当假设多种情况和可能发生的变化，并为每种情况设定处置方案。工作预案本身就是一种授权，只要预案中有规定的，就不需要再层层请示，从而确保指挥扁平化。

    三是制定和落实严格的警察问责制度。指挥扁平化使普通民警有了更大的决策权和自由裁量权，同时，也给监督者带来了压力。为了保障警务权力不被滥用，一方面应当加强教育，使其在合法性原则、合理性原则以及比例性原则指引下负责地行使自由裁量权；另一方面必须对警察不断施加制度控制以确保对警务活动的问责。问责警察是投诉机制的一种重要手段，“主要针对投诉和警察的违法行为，规定由投诉警方独立监察委员会取代警察投诉管理局。受害人代表或独立集团可以代替受害人提出申诉，以拓宽民众对投诉机制的利用。”[5]各级公安机关应当建立由5至9人组成的警务投诉委员会（委员会由1名警察主导，其余人员应由社会各界代表组成），赋予其独立调查核实警察不法、违纪、不当行为并提出具有相当决定意义的处理建议的权力，以满足新警务运行机制对警察监督的需要。

    （二）以能力培养与工作机制创新为导向推进社区警务工作

    各国社区警务实践呈现出指挥链分权、给警察授权、警力下沉、解决社区问题等共同特征。社区警务要求把原先由管理者承担的许多决策责任转移到普通警察身上，这意味着社区民警应当具备高水平的概念技能②和较强的管理决策水平。因此，能力培养才是有效推进社区警务的基础。我国的各地级市公安机关应当统一规划和强化实施民警社区警务能力培训与考核，把社区警务基本理念、管理决策能力、领导指挥艺术、沟通协调方略、群众工作方法等内容作为培训的重点，每年至少组织一次集中学习培训，以提升基层民警分析研判社区问题能力、领导管理社区警务能力、沟通协调解决能力和组织发动群防群治工作能力，确保民警的工作能力与社区警务需求相适应。

    各级公安机关必须把社区警务作为公安机关的整体战略而不仅仅是社区民警的具体工作看待，在警力部署、权责分担、绩效考核、奖惩晋升等方面采取措施，以形成社区警务工作新机制。就警力部署而言，必须打破现有的社区警务室式的社区民警部署模式，实施福建推行的“三警合一”、“两人一组、三人一队”的网格化部警和综合用警，[6]把先期处警和街面巡逻作为网格责任区民警的主要勤务方式，以岗亭的形式把网格责任区民警的“办公场所”放在街面；在权责承担上，网格责任区民警处置常见警情时应有现场决策权，解决社区治安问题时有独立领导权，对网格内的治安秩序、交通秩序、无需专门手段侦办的一般案件、群防群治等承担“捆绑兜底”责任；在绩效考核上，应坚持以主观考核为主，把群众满意度、安全感、警民和谐度、见警率等作为考核的主要指标，设置较高权重，坚持考核社会化原则；在奖惩晋升上应优先解决责任区民警的政治待遇、经济待遇和经费准备，让他们真正下得去，干得好，能好好干。

    （三）以专业化与社会化为目标，共同推进警事治理，实现警务集约高效

    “警务是指带有特定社会功能的一系列过程，是基于社会安全的需要，在任何社会中都存在，它由大量不同的机构（包括国家警务机构和私人警务机构）采用不同程序来执行。”[7]警务是一种由警察主导的特定社会控制，警务集约意味着：一是国家警察资源的整合利用，实现资源共享，高效运转。二是充分利用社会资源，简政放权，平等协商，实现国家警事社会化。传统的警务管理理论强调警察居高临下地管理治安、“形塑”社会，导致民众治安积极性不高甚至警民关系紧张。警事社会化是以治理理论为基础，治理则是通过协商和伙伴关系，确立、认同共同的目标及行动等方式实施对公共事务的管理，它是政府、社会组织和公众三者上下互动的管理过程。[8]

    近代警察产生以来，西方警务发展经历了宪政原则下的“限权型范式”、19世纪末的“相对集权型范式”和20世纪70年代后的“民主型范式”。民主型警务范式的核心是通过警民良性互动、共同协作，以警事社会化实现警务的经济原则和警事的有效治理。警事社会化寻求的是警方与社会组织及公众的互动，从其他国家的实践看，警事社会化的诸种模式（治保组织、警事志愿者、私人侦探、辅警制度等）都使警方在社会的支持和配合中获得了警务能力的提升。目前，我国警察在维护治安中常常“孤军作战”，警务实践的付出和投入都是非常大的。因此，在社会治理创新背景下，形成和确定民主型警务运行思维是当务之急。应当在政策引导、资源配置、机制创新等方面加大改革力度，进一步加强辅警队伍建设，健全群防群治组织，强化群防群治力量，完善群防群治机制，切实推行警事治理社会化。

    当然，在强调警事社会化的同时也不能丢弃或忽视警事专业化。刑侦、国保、计算机安全监察等很多专业化警务因其特殊性和专业性是社会组织和公众无法完成和无法替代的，警察机关在主导警事社会化时不能轻视自己的专业化警务工作。在警务专业化与警务社会化共进中，县级公安机关尤其是公安派出所应当以警务社会化为引领，坚持走警务综合化之路。市级以上公安机关应当积极回应新警察专业化革命[9]潮流，做精机关，做专警种，针对恐怖主义犯罪、网络犯罪、经济犯罪等新的犯罪类型，加大专业人才引进和培养工作力度，以更加专业化的警队实现对犯罪的有效打击。

    【参考文献】

    [1]（美）查尔斯·R·史旺生等.警察行政管理：结构、过程与行为[M].匡萃冶译.中国人民公安大学出版社，2013.205.

    [2]（美）奥斯特罗姆、帕克斯等.公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构[M].宋全喜，任睿译.三联书店，2000.10，105，111.

    [3]王大伟.外国警察科学[M].中国人民公安大学出版社，2012.174-176.

    [4]钟云华.建国以来警政文本的叙事话语及其实践析评——以20次全国公安会议为视角[J].政法学刊，2013，（01）.

    [5]薛向君.英国现代警察的治理与问责[M].知识产权出版社，2013.26.

    [6]倪义福.公安派出所综合警务改革探析[J].公安研究，2012，（05）.

    [7]（英）罗伯特·雷纳.警察与政治[M].易继苍，朱俊瑞译.知识产权出版社，2008.1-4.

    [8]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000.5.

    [9]王大伟.新警察专业化论——第五次警务革命向何处去[J].中国人民公安大学学报，2012，（06）.

    （责任编辑：徐 虹）