供给侧结构改革视角下我国公共服务研究综述
杨松
摘要：公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，强调以合作为基础，加强公共设施建设和一系列服务的提供。以提高供给质量为出发点以国家整体的力量为依托用改革的方法去推动供给的整体结构的调整，以减少低效无效配给从而扩大有效供给，继而提高供给侧方面应对需求变化的能力，最终促进经济社会良好健康稳定的发展。目前对于公共服务供给侧结构性改革这一方面具有实用价值的研究较少。本文通过对于国际和国内学者对于公共服务供给现状的系统分析的基础上整理出现阶段在我国存在的一些问题和一些举措，通过对于这些问题的分析和梳理，为提升公共服务供给的水平和质量提供相应的参考意见和建议。
关键词：公共服务 供给侧结构改革 公共服务供给 服务型政府
中图分类号：D630 文献标识码：A
1 公共服务的基本概念和理论基础1.1前言
公共服务作为21世纪公共行政和政府改革的核心理念，以合作为基础从而加强公共设施建设以及优化一系列公共服务的提供方式等多方面的内容。而公共服务的作为一种特殊的公共产品和商品有着本质上的区别，包括非竞争性和非排他性等，而且在服务的过程中甚至不会像商品的供给模式那样会存在着市场的推动[1]。“公共服务”一词的热度随着我国建设“服务型政府”的目标的提出也在不断提高，总体上来看研究虽覆盖面较广，却缺乏深度[2]。尤其是在当前的我国所提出的公共服务供给侧结构改革的理论下，具有实用价值的研究较少。
在这一前提下把公共服务供给侧结构改革作为一个专门问题进行研究是提升公共服务水平和实现公共服务均等化战略目标的要求。全文以2012-2017年CNKI数据库收录的有关公共服务、公共服务供给理论以及供给侧结构性改革的核心期刊和美国wiley数据库收录的有关“public services theory”和“public services supply”为检索词进行检索的相应期刊和论文为依据，总结出其中的规律，为公共服务的提升和发展提供相应参考意见。
1.2理论基础
公共服务这以概念的核心就是公共服务供给，这一理论在学界有着丰富的研究成果和理论基础。另一方面公共服务的供给理论和具体的公共服务供给方式密切相连，奥斯特罗姆等学者第一次将公共服务供给划分为提供和生产两个环节[3]。詹姆斯·布坎南认为公共服务供给理论即公共选择理论，他将“经济人”假设引入政府活动的政治领域当中，并且以此为依据对政府公共服务的供给活动进行相应的分析。新公共管理理论对政府公共服务理论进行了进一步的阐述和说明，打破政府垄断、引入竞争机制以及实施多元化供给策略[4]。多中心治理论强调在公共服务供给的过程中，存在着包括各级政府部门、政府单位、非政府组织、私人机构以及公民个人在内的多供给中心，以多种参与和供给形式共同成为公共服务供给主体。公共服务的受众可以在可替代的公共服务供给主体之间进行选择。这一理论更加强调竞争与合作并行和供给民主化，这一点和当前所提倡的协同治理相像。
当前所面对的诸多的挑战，比如对于政府要求的增多和对于公共服务供给质量的提升的诉求，是现阶段需要面对和解决的问题。应对这样一个问题的解决方案就是通过对公共服务的供给模式创新以及社会的创新，但是很少有人去针对这方面进行相应的研究[5]。以提高供给质量出发以国家整体的力量为依托用改革的方法去推动供给结构进行调整以减少低效和无效配给从而扩大有效供给，继而提高供给侧方面应对需求变化的能力，最终促进经济社会良好健康稳定的发展。在公共服务这一特殊的领域之中，人民日益增长的对于美好生活的向往便是当前公共服务发展过程中最重要的需求方，因此供给侧结构性改革是公共服务改革的必由之路。
2 存在的问题
2.1公共服务供给与需求之存在巨大的鸿沟
公共服务的提供对社会的发展有着重要的意义，但是当前在我国学者看来公共服务需求与供给之间存在巨大差距。这直接影响人们生活境况的改善，影响政府公信力的维系和提升，侵蚀政权的合法性基础，危及社会的和谐稳定和可持续发展。因此，必须建立全面、普惠、均等的公共服务制度，从根本上破解公共服务供给不足、不均和不便的难题[6]。
2.2 公共服务均等化建设进程存在诸多问题
地区差异、城乡发展差异以及社会个体之间福利水平的差距不断扩大，正在一步步摧毁公众对于政府部门的信心，也在侵蚀着社会正义的基础。基本公共服务的均等化的提升，是应对这一个问题所提出的另一个热点的话题。古有云“不患寡而患不均，不患贫困而患不安”，当前，发展的公平问题越来越受到更多的人重视[7]。
2.3 公共服务责任机制不健全
我国公共服务的责任构成、责任运行机制以及责任的制度安排等相互关联方面存在着问题。作为公共服务中责任承担的重要支配主体的政府，明确其相应的责任能力、责任行为，以及和责任相关的制度则是至关重要的[8]。但在当前的我国公共服务供给中的问责机制尚未完全建立，错位、漏位、越位现象时有发生，低效甚至是无效供给也屡禁不止。
2.4 公共服务供给模式单一、效率低下
以事业单位为主的单一公共服务供给主体机制，存在诸多弊端[9]。首先是公共服务供给效率低下，随着中国经济的发展和居民生活水平的不断提高，民众对公共服务的需求数量与质量也不断提高，而且更加侧重的是对于服务质量的重视。但是，由于单一供给主体机制带来诸多的弊端，致使政府在提供公共服务的数量和质量上难以满足需求侧的需要。
2.5 公民参与度不足
当前，我国公众参与公共服务的深度和广度都不够，公众参与公共服务的效果与现实要求还存在着较大的差距，公民参与公共事务的观念淡薄并且参与态度也不够积极，导致了公众参与动力的不足[10]。公共服务的供给的受众群体属于民众，但是當前的供给主体机制，在为社会提供公共服务的过程中吸纳公民参与程度有限，更多的仅是行政化的公共服务的提供，这也就导致现在所出现的无序供给、低效供给的现象的反复出现。
3 解决措施
3.1 加大公共服务体系改革力度，大力促进公共服务供给侧改革
首先应该激发市场活力，让市场在提供公共服务的过程中同样发挥决定性的作用，另一方面就是进一步扩大公共服务的供给，实现供给主体的多元化。
公共部门的发展同样需要创新，创新能够提供协调公共部门、私人部门以及社会之间的一种机制，尤其是在当下的公共服务和混合型组织之间的协调创新更加受到了广泛影响[11]。创新与市场和社会之间相关政策落实，优化供给模式进一步推动供给侧结构改革进程。
3.2 以公共服务事业体制改革为先导，完善参与模式
以效率为基础公正为目标，进一步落实主体责任，加强监督。建立合理的公共服务责任分类和划分体制机制。另一方面增加公民参与一方面能够增加决策的科学性另一方面也有助于公民培养公民意识从而赢得更多的公民认同，提高公共政策和公共服务提供的执行效率，从而增加公权的合法性，并且体现出以人为本的思想。从而通过科学合理的顶层设计，构建一个科学可持续发展的协同公共服务体系。
3.3 创新政府购买服务机制，推动社会公共服务事业发展
政府在这一过程中应该明确社会力量参与的领域和条件，建立健全准入和退出机制。进一步落实政府购买公共服务机制模式，推动社会组织、市场、社会等一系列多元力量共同参与到公共服务提供的过程中[11]。需要补充的就是，在拓宽政府购买活动的这一进程中更要求构建一个良好的评估框架，包括胜任者的责任机制以及相恰当的定性或者定量的评估体系，当然在这个过程中内部控制体系的作用同样不能忽视[12]。
3.4 加强法制和制度建设进程，提升政府部门提供公共服务动力
在公共服务供给的过程中，政府应该进一步提升自身公共服务的供给动力，真正提高政府部门公共服务吸引力的动机，从另一个角度来加强公共服务动机和其他激励措施的研究。[13]首先就是法律方面，政府购买公共服务作为一种新型的公共服务供给形式，在法律层面更应该对这一种形式保持相应的灵活性。在制度层面应该在充分调研的基础上推进政府部门以及事业单位的改革，继续着力推进“大部制”改革，提高公正、效率的公共服务的供给，明确公共服务供给的标准，为整体公共服务水平的提升做出贡献。
4 当前公共服务供给侧改革研究评价
通过对诸多论文的了解可以发现，之前对于公共服务的研究局限于对于公共服务工具的提供方面，即如何吸引社会资本进入公共服务领域，是从量上来应对公共服务的提供，而非从质上来把控。公共服务供给侧结构性改革是应对这一问题的必由之路，国外学者对这一理念尚未有進一步深化的研究，随着当前我国所提出的共享的发展理念的前提下，相信诸多学者对于这一概念的研究也将逐渐深入。
5 研究展望
随着深化改革的进程的不断加快，我国的公共服务水平也得到不断提高。公共服务的内涵研究趋势从公共管理视角到公共服务视角，从依赖政府组织到依赖非政府组织，从重视提供者到重视受益者，从关注单个项目服务到建立服务体系[14]。
经济和社会发展水平的不断提高，人们不再仅仅关注与公共服务的量的积累，而更加关注于一批高质量公共服务的提供。另一方面公共服务体系效率与公平之间的平衡决定着公共服务供给的整体质量。公共服务供给水平的提升对于政府业绩的发展有着不可磨灭的作用，它能够在很大程度上增加公民的获得感和参与感。从而能够更好地促进政府在公共管理中扮演着更好的角色[15]。目前国内文献缺乏对如何平衡公共服务供给效率和公平这一问题的实证研究。而供给侧改革的研究不仅是解决低效、无序、无效供给的同时，也注重共享性质的发展。在笔者看来对于这一方面的研究室将会是接下来对于我国公共服务研究的重点和突破点，同时这一项研究也将具有很大的实践价值和意义，也将对我国公共服务体制机制的完善和提升有着重要的意义。
参考文献：
[1] Richard Batley and Claire Mcloughlin，The Politics of Public Services： A Service Characteristics Approach. World Development .Vol.74，pp.275–285，2015.
[2] 薛晓东，邢浩然.公共服务研究综述[J].电子科技大学学报（社科版），2017（6）：1- 3.
[3] V.Ostrom，C.T ieboutand R. Warren，“T he Organization of Government in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry，”American Political Science R eview，Vol. 55，No. 4，1961，pp.831- 842.
[4] 张序.公共服务供给的理论基础：体系梳理与框架构建[J].四川大学学报，2015（4）：135- 140.
[5] Pandey， Sanjay K.， Sheela Pandey，R achel A. Breslin， and Erica D. Broadus."Public Service Motivation R esearch Program： Key Challenges and Future Prospects."
[6] 杨清望.公共服务的“意义”探析与内容重构[J].西北政法大学学报，2012（4）：101- 113.
[7] 姚贱苟.公共服务中的责任机制——西方公共服务的考虑与本土化研究[D].中央民族大学，2013.
[8] 项显生.论我国政府购买公共服务主体制度[J].西北政法大学学报，2014（5）：69- 77.
[9] 卢炜旻.我国公共服务中的公民参与现状探析[J].法制博览，2013（3）：9- 11.
[10] Ian Vickersa. Public service innovation and multiple institutional logics：The case of hybrid social enterprise providers of health and wellbeing. R esearch Policy.
[11]杨宜勇，邢伟.公共服务体系的供给侧改革研究[J].人民论坛·学术前沿，2016 （5） ：70- 83.
[12]Elena Dobrea， Daniela Petrascu， Madalina Botina. R isks Management Profile in Local Public Services Administration. Procedia Economics and Finance.2015（27）：204–208.
[13]Banuri， Sheheryar， and Phillip Keefer.Intrinsic Motivation， Effort and the Call to Public Service. Policy R esearch Working Paper.2016.
[14]James L.Perry，Wouter Vandenabeele. Public Service Motivation R esearch：A chievements，C hallenges，and Future Directions. Public administration review.2015
[15]Lucica Matei， Ani Matei， Corina Geogiana Lazar. Public service performance and good administration. Socioeconomic empirical evaluations. Procedia Economics and Finance.2016（39）：335–338.
摘要：公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，强调以合作为基础，加强公共设施建设和一系列服务的提供。以提高供给质量为出发点以国家整体的力量为依托用改革的方法去推动供给的整体结构的调整，以减少低效无效配给从而扩大有效供给，继而提高供给侧方面应对需求变化的能力，最终促进经济社会良好健康稳定的发展。目前对于公共服务供给侧结构性改革这一方面具有实用价值的研究较少。本文通过对于国际和国内学者对于公共服务供给现状的系统分析的基础上整理出现阶段在我国存在的一些问题和一些举措，通过对于这些问题的分析和梳理，为提升公共服务供给的水平和质量提供相应的参考意见和建议。
关键词：公共服务 供给侧结构改革 公共服务供给 服务型政府
中图分类号：D630 文献标识码：A
1 公共服务的基本概念和理论基础1.1前言
公共服务作为21世纪公共行政和政府改革的核心理念，以合作为基础从而加强公共设施建设以及优化一系列公共服务的提供方式等多方面的内容。而公共服务的作为一种特殊的公共产品和商品有着本质上的区别，包括非竞争性和非排他性等，而且在服务的过程中甚至不会像商品的供给模式那样会存在着市场的推动[1]。“公共服务”一词的热度随着我国建设“服务型政府”的目标的提出也在不断提高，总体上来看研究虽覆盖面较广，却缺乏深度[2]。尤其是在当前的我国所提出的公共服务供给侧结构改革的理论下，具有实用价值的研究较少。
在这一前提下把公共服务供给侧结构改革作为一个专门问题进行研究是提升公共服务水平和实现公共服务均等化战略目标的要求。全文以2012-2017年CNKI数据库收录的有关公共服务、公共服务供给理论以及供给侧结构性改革的核心期刊和美国wiley数据库收录的有关“public services theory”和“public services supply”为检索词进行检索的相应期刊和论文为依据，总结出其中的规律，为公共服务的提升和发展提供相应参考意见。
1.2理论基础
公共服务这以概念的核心就是公共服务供给，这一理论在学界有着丰富的研究成果和理论基础。另一方面公共服务的供给理论和具体的公共服务供给方式密切相连，奥斯特罗姆等学者第一次将公共服务供给划分为提供和生产两个环节[3]。詹姆斯·布坎南认为公共服务供给理论即公共选择理论，他将“经济人”假设引入政府活动的政治领域当中，并且以此为依据对政府公共服务的供给活动进行相应的分析。新公共管理理论对政府公共服务理论进行了进一步的阐述和说明，打破政府垄断、引入竞争机制以及实施多元化供给策略[4]。多中心治理论强调在公共服务供给的过程中，存在着包括各级政府部门、政府单位、非政府组织、私人机构以及公民个人在内的多供给中心，以多种参与和供给形式共同成为公共服务供给主体。公共服务的受众可以在可替代的公共服务供给主体之间进行选择。这一理论更加强调竞争与合作并行和供给民主化，这一点和当前所提倡的协同治理相像。
当前所面对的诸多的挑战，比如对于政府要求的增多和对于公共服务供给质量的提升的诉求，是现阶段需要面对和解决的问题。应对这样一个问题的解决方案就是通过对公共服务的供给模式创新以及社会的创新，但是很少有人去针对这方面进行相应的研究[5]。以提高供给质量出发以国家整体的力量为依托用改革的方法去推动供给结构进行调整以减少低效和无效配给从而扩大有效供给，继而提高供给侧方面应对需求变化的能力，最终促进经济社会良好健康稳定的发展。在公共服务这一特殊的领域之中，人民日益增长的对于美好生活的向往便是当前公共服务发展过程中最重要的需求方，因此供给侧结构性改革是公共服务改革的必由之路。
2 存在的问题
2.1公共服务供给与需求之存在巨大的鸿沟
公共服务的提供对社会的发展有着重要的意义，但是当前在我国学者看来公共服务需求与供给之间存在巨大差距。这直接影响人们生活境况的改善，影响政府公信力的维系和提升，侵蚀政权的合法性基础，危及社会的和谐稳定和可持续发展。因此，必须建立全面、普惠、均等的公共服务制度，从根本上破解公共服务供给不足、不均和不便的难题[6]。
2.2 公共服务均等化建设进程存在诸多问题
地区差异、城乡发展差异以及社会个体之间福利水平的差距不断扩大，正在一步步摧毁公众对于政府部门的信心，也在侵蚀着社会正义的基础。基本公共服务的均等化的提升，是应对这一个问题所提出的另一个热点的话题。古有云“不患寡而患不均，不患贫困而患不安”，当前，发展的公平问题越来越受到更多的人重视[7]。
2.3 公共服务责任机制不健全
我国公共服务的责任构成、责任运行机制以及责任的制度安排等相互关联方面存在着问题。作为公共服务中责任承担的重要支配主体的政府，明确其相应的责任能力、责任行为，以及和责任相关的制度则是至关重要的[8]。但在当前的我国公共服务供给中的问责机制尚未完全建立，错位、漏位、越位现象时有发生，低效甚至是无效供给也屡禁不止。
2.4 公共服务供给模式单一、效率低下
以事业单位为主的单一公共服务供给主体机制，存在诸多弊端[9]。首先是公共服务供给效率低下，随着中国经济的发展和居民生活水平的不断提高，民众对公共服务的需求数量与质量也不断提高，而且更加侧重的是对于服务质量的重视。但是，由于单一供给主体机制带来诸多的弊端，致使政府在提供公共服务的数量和质量上难以满足需求侧的需要。
2.5 公民参与度不足
当前，我国公众参与公共服务的深度和广度都不够，公众参与公共服务的效果与现实要求还存在着较大的差距，公民参与公共事务的观念淡薄并且参与态度也不够积极，导致了公众参与动力的不足[10]。公共服务的供给的受众群体属于民众，但是當前的供给主体机制，在为社会提供公共服务的过程中吸纳公民参与程度有限，更多的仅是行政化的公共服务的提供，这也就导致现在所出现的无序供给、低效供给的现象的反复出现。
3 解决措施
3.1 加大公共服务体系改革力度，大力促进公共服务供给侧改革
首先应该激发市场活力，让市场在提供公共服务的过程中同样发挥决定性的作用，另一方面就是进一步扩大公共服务的供给，实现供给主体的多元化。
公共部门的发展同样需要创新，创新能够提供协调公共部门、私人部门以及社会之间的一种机制，尤其是在当下的公共服务和混合型组织之间的协调创新更加受到了广泛影响[11]。创新与市场和社会之间相关政策落实，优化供给模式进一步推动供给侧结构改革进程。
3.2 以公共服务事业体制改革为先导，完善参与模式
以效率为基础公正为目标，进一步落实主体责任，加强监督。建立合理的公共服务责任分类和划分体制机制。另一方面增加公民参与一方面能够增加决策的科学性另一方面也有助于公民培养公民意识从而赢得更多的公民认同，提高公共政策和公共服务提供的执行效率，从而增加公权的合法性，并且体现出以人为本的思想。从而通过科学合理的顶层设计，构建一个科学可持续发展的协同公共服务体系。
3.3 创新政府购买服务机制，推动社会公共服务事业发展
政府在这一过程中应该明确社会力量参与的领域和条件，建立健全准入和退出机制。进一步落实政府购买公共服务机制模式，推动社会组织、市场、社会等一系列多元力量共同参与到公共服务提供的过程中[11]。需要补充的就是，在拓宽政府购买活动的这一进程中更要求构建一个良好的评估框架，包括胜任者的责任机制以及相恰当的定性或者定量的评估体系，当然在这个过程中内部控制体系的作用同样不能忽视[12]。
3.4 加强法制和制度建设进程，提升政府部门提供公共服务动力
在公共服务供给的过程中，政府应该进一步提升自身公共服务的供给动力，真正提高政府部门公共服务吸引力的动机，从另一个角度来加强公共服务动机和其他激励措施的研究。[13]首先就是法律方面，政府购买公共服务作为一种新型的公共服务供给形式，在法律层面更应该对这一种形式保持相应的灵活性。在制度层面应该在充分调研的基础上推进政府部门以及事业单位的改革，继续着力推进“大部制”改革，提高公正、效率的公共服务的供给，明确公共服务供给的标准，为整体公共服务水平的提升做出贡献。
4 当前公共服务供给侧改革研究评价
通过对诸多论文的了解可以发现，之前对于公共服务的研究局限于对于公共服务工具的提供方面，即如何吸引社会资本进入公共服务领域，是从量上来应对公共服务的提供，而非从质上来把控。公共服务供给侧结构性改革是应对这一问题的必由之路，国外学者对这一理念尚未有進一步深化的研究，随着当前我国所提出的共享的发展理念的前提下，相信诸多学者对于这一概念的研究也将逐渐深入。
5 研究展望
随着深化改革的进程的不断加快，我国的公共服务水平也得到不断提高。公共服务的内涵研究趋势从公共管理视角到公共服务视角，从依赖政府组织到依赖非政府组织，从重视提供者到重视受益者，从关注单个项目服务到建立服务体系[14]。
经济和社会发展水平的不断提高，人们不再仅仅关注与公共服务的量的积累，而更加关注于一批高质量公共服务的提供。另一方面公共服务体系效率与公平之间的平衡决定着公共服务供给的整体质量。公共服务供给水平的提升对于政府业绩的发展有着不可磨灭的作用，它能够在很大程度上增加公民的获得感和参与感。从而能够更好地促进政府在公共管理中扮演着更好的角色[15]。目前国内文献缺乏对如何平衡公共服务供给效率和公平这一问题的实证研究。而供给侧改革的研究不仅是解决低效、无序、无效供给的同时，也注重共享性质的发展。在笔者看来对于这一方面的研究室将会是接下来对于我国公共服务研究的重点和突破点，同时这一项研究也将具有很大的实践价值和意义，也将对我国公共服务体制机制的完善和提升有着重要的意义。
参考文献：
[1] Richard Batley and Claire Mcloughlin，The Politics of Public Services： A Service Characteristics Approach. World Development .Vol.74，pp.275–285，2015.
[2] 薛晓东，邢浩然.公共服务研究综述[J].电子科技大学学报（社科版），2017（6）：1- 3.
[3] V.Ostrom，C.T ieboutand R. Warren，“T he Organization of Government in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry，”American Political Science R eview，Vol. 55，No. 4，1961，pp.831- 842.
[4] 张序.公共服务供给的理论基础：体系梳理与框架构建[J].四川大学学报，2015（4）：135- 140.
[5] Pandey， Sanjay K.， Sheela Pandey，R achel A. Breslin， and Erica D. Broadus."Public Service Motivation R esearch Program： Key Challenges and Future Prospects."
[6] 杨清望.公共服务的“意义”探析与内容重构[J].西北政法大学学报，2012（4）：101- 113.
[7] 姚贱苟.公共服务中的责任机制——西方公共服务的考虑与本土化研究[D].中央民族大学，2013.
[8] 项显生.论我国政府购买公共服务主体制度[J].西北政法大学学报，2014（5）：69- 77.
[9] 卢炜旻.我国公共服务中的公民参与现状探析[J].法制博览，2013（3）：9- 11.
[10] Ian Vickersa. Public service innovation and multiple institutional logics：The case of hybrid social enterprise providers of health and wellbeing. R esearch Policy.
[11]杨宜勇，邢伟.公共服务体系的供给侧改革研究[J].人民论坛·学术前沿，2016 （5） ：70- 83.
[12]Elena Dobrea， Daniela Petrascu， Madalina Botina. R isks Management Profile in Local Public Services Administration. Procedia Economics and Finance.2015（27）：204–208.
[13]Banuri， Sheheryar， and Phillip Keefer.Intrinsic Motivation， Effort and the Call to Public Service. Policy R esearch Working Paper.2016.
[14]James L.Perry，Wouter Vandenabeele. Public Service Motivation R esearch：A chievements，C hallenges，and Future Directions. Public administration review.2015
[15]Lucica Matei， Ani Matei， Corina Geogiana Lazar. Public service performance and good administration. Socioeconomic empirical evaluations. Procedia Economics and Finance.2016（39）：335–338.
